政府治理新體系建構(gòu)中的學(xué)校治理現(xiàn)代化

文/張力

推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，既是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的任務(wù)，也是聚焦辦好人民滿意的教育、深化教育領(lǐng)域綜合改革的必然要求。

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），就堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系進(jìn)行重大決策部署，并對(duì)推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化提供了新的制度環(huán)境，提出了新的推進(jìn)要求。

行政管理與教育管理體制改革的探索實(shí)踐

行政管理體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀要求，為適應(yīng)改革開放新時(shí)期黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移的需要，行政管理體制改革逐漸深化。1992 年黨的十四大報(bào)告要求，“下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”。1997 年黨的十五大報(bào)告要求“根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)水平”。2002 年黨的十六大報(bào)告提出，“深化行政管理體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。2007 年黨的十七大報(bào)告提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！纬蓹?quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。2012 年黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，教育體制弊端之一是，“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力……”1993 年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》要求，“政府要轉(zhuǎn)變職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理”。1999 年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》要求，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，加大省級(jí)人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力以及統(tǒng)籌力度，促進(jìn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合”。特別是2010 年黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，確定了深化教育管理體制改革的重點(diǎn)：健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制，加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能。這一規(guī)劃綱要還對(duì)建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善中小學(xué)學(xué)校管理制度，分別提出了重要指導(dǎo)意見。

從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八大，歷次黨的代表大會(huì)關(guān)于行政管理體制改革的部署，黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育改革的決策，國(guó)家教育法律法規(guī)和宏觀教育規(guī)劃綱要的出臺(tái)，為教育管理體制改革提供了基本遵循。這一階段教育管理體制改革緊跟行政管理體制改革步伐，進(jìn)行了探索實(shí)踐，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

新時(shí)代國(guó)家行政體制改革對(duì)學(xué)校治理現(xiàn)代化的重要牽引

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面深化改革、全面依法治國(guó)的大局中統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家行政體制改革，既一以貫之改革開放以來行政管理體制改革的部署，又與時(shí)俱進(jìn)，在重要領(lǐng)域取得了重大進(jìn)展，為黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力支持。

2013 年黨的十八屆三中全會(huì)文件明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。2014 年黨的十八屆四中全會(huì)文件提出，“推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。2015 年黨的十八屆五中全會(huì)文件以新發(fā)展理念為導(dǎo)向，要求“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”。2017年黨的十九大報(bào)告對(duì)“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”提出了總體要求。2018年黨的十九屆三中全會(huì)文件將構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)核心目標(biāo)，重點(diǎn)之一是完善公共服務(wù)管理體制。

根據(jù)2019 年黨的十九屆四中全會(huì)新的部署，在完善國(guó)家行政體制上，要以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、協(xié)同、高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制；在優(yōu)化政府職責(zé)體系上，要完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系；在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)上，要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同；在健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制上，要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。這在國(guó)家行政體制層面為理順政府與學(xué)校治理關(guān)系明確了新的方向。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，一體推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革和教育系統(tǒng)法治建設(shè)，將深化教育管理體制改革與推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化相結(jié)合，作為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義教育制度的重要步驟。黨的十八屆三中全會(huì)文件提出，“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)”。黨的十八屆五中全會(huì)文件要求，“完善教育督導(dǎo)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”。2017 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，對(duì)健全教育宏觀管理體制提出新的要求。2018 年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，對(duì)推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了具體部署。同期中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022 年）》，要求深化教育領(lǐng)域放管服改革，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化。

總之，黨的十八大以來，在國(guó)家行政體制改革的重要牽引下，隨著轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)的深入，中央和地方政府教育權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，省級(jí)政府教育統(tǒng)籌正在加強(qiáng)，各級(jí)政府沿著“管辦評(píng)”相分離、“放管服”相結(jié)合的方向，清理規(guī)范教育行政審批，逐漸改變單純依靠行政命令、計(jì)劃調(diào)控的管理方式，綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、信息等管理手段，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷完善，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化取得新的顯著成效。

構(gòu)建政府治理新體系進(jìn)程中學(xué)校治理現(xiàn)代化的若干重點(diǎn)

推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，既是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要任務(wù)，也是聚焦辦好人民滿意的教育、深化教育領(lǐng)域綜合改革的必然要求，需要把握以下3 個(gè)重點(diǎn)：

第一，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，需要政府全面步入依法治教的軌道。全面依法治國(guó)，必然要求依法治教、依法辦學(xué)、依法治校相互協(xié)調(diào)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，非常重要的是治理法治化。在教育領(lǐng)域，必然對(duì)健全政府管理教育法律法規(guī)體系、學(xué)校辦學(xué)法律支持體系等提出更高要求。對(duì)政府來說，需要健全教育法律實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制，依法規(guī)范教育行政管理職能，完善行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的教育行政管理體制，實(shí)行權(quán)責(zé)清單管理制度，減少教育行政審批事項(xiàng)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。按照服務(wù)不同屬性，深入推進(jìn)公共教育服務(wù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量，完善國(guó)家基本公共教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立基本公共教育服務(wù)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升政府綜合運(yùn)用法律、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等現(xiàn)代治理手段的能力和水平。

第二，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，需要在依法辦學(xué)、依法治校方面邁開新步。根據(jù)國(guó)家事業(yè)單位分類改革和民辦學(xué)校分類管理的基本要求，建立符合不同類別學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，探索適應(yīng)不同類型教育和人才成長(zhǎng)需求的學(xué)校辦學(xué)模式和內(nèi)部治理制度。相應(yīng)地，需要強(qiáng)化學(xué)校依法辦學(xué)意識(shí)，以現(xiàn)代學(xué)校制度的章程建設(shè)為重點(diǎn)，明確學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)法定自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立章程配套制度和落實(shí)機(jī)制，健全相關(guān)規(guī)章、辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等。健全依法治校評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善學(xué)校教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善學(xué)校目標(biāo)管理和績(jī)效管理機(jī)制，扎實(shí)開展法治教育，增強(qiáng)師生員工學(xué)法遵法守法用法意識(shí)，提高教師依法執(zhí)教能力，提升學(xué)校依法自主治理能力。

第三，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，需要在加強(qiáng)監(jiān)督和動(dòng)員社會(huì)參與上下功夫。學(xué)校治理現(xiàn)代化步入法治化軌道，重在依法規(guī)范約束公權(quán)力、保障保護(hù)私權(quán)利。根據(jù)黨和國(guó)家的要求，需要切實(shí)健全政務(wù)公開、校務(wù)公開制度，完善科學(xué)民主決策機(jī)制和決策咨詢支持系統(tǒng)，讓學(xué)校治理全程處于師生員工和社會(huì)各界民主監(jiān)督之下。健全教育督導(dǎo)體制機(jī)制，提高教育督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性，通過數(shù)字政府及數(shù)字化學(xué)校建設(shè)，著力提高政務(wù)服務(wù)信息化、智能化、精準(zhǔn)化、便利化水平，建立運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行學(xué)校治理的制度規(guī)則，推動(dòng)社會(huì)參與學(xué)校治理常態(tài)化。健全社會(huì)參與學(xué)校管理和教育評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制，完善高等學(xué)校、職業(yè)技術(shù)院校理事會(huì)或董事會(huì)制度，社會(huì)各界參與中小學(xué)校管理監(jiān)督機(jī)制，探索建立學(xué)校治理現(xiàn)代化相關(guān)的多元評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)制度。

回顧改革開放以來教育管理體制改革、特別是黨的十八大以來推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化的歷程，重點(diǎn)學(xué)習(xí)黨的十九大，黨的十九屆三中、四中全會(huì)精神，我們更加體會(huì)到，隨著構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的進(jìn)程，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，正在成為新時(shí)代加快教育現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。