環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究

劉希磊

環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究

劉希磊

（葫蘆島市連山區(qū)環(huán)境保護(hù)局，遼寧 葫蘆島 125001）

環(huán)境問(wèn)題都是社會(huì)的關(guān)注熱點(diǎn)，不同的利益主體對(duì)于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)都有著不可忽視的責(zé)任。在這個(gè)過(guò)程中，政府起著調(diào)節(jié)、控制和管理的重要作用。但是公權(quán)力在環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程中不可避免的會(huì)產(chǎn)生摩擦與碰撞，因此構(gòu)建一個(gè)完善的合理的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度十分必要。在進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度基礎(chǔ)性分析之后，總結(jié)了我國(guó)目前在制度構(gòu)建過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，為我國(guó)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建提出了一些中肯的措施建議，為之后的研究提供新的思路。

環(huán)境執(zhí)法； 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估； 制度構(gòu)建； 行政自制

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)，雖然我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，但卻付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。各種環(huán)境問(wèn)題層出不窮，大氣、水、土壤等主要環(huán)境要素污染問(wèn)題嚴(yán)重，生態(tài)功能退化加劇，此外居民的生活質(zhì)量也存在不斷下降的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)此以往，環(huán)境問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步影響我國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。近些年來(lái)中國(guó)社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題逐漸重視，相關(guān)的討論和研究越來(lái)越多[1]。

白貴秀等（2010）基于環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題提出了法律缺位、執(zhí)法能動(dòng)性、環(huán)境自身以及環(huán)境政策正當(dāng)性等難題，從行政法的角度指出，環(huán)境行政執(zhí)法面臨問(wèn)題較為嚴(yán)峻，想要直面問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境執(zhí)法理論，完善環(huán)境行政執(zhí)法的法律體系，依法行政以及柔性執(zhí)法。

李凱偉（2016）基于行政自制的視角研究環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范，強(qiáng)調(diào)了建設(shè)符合我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)生態(tài)文明和構(gòu)建和諧社會(huì)客觀要求環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)方法機(jī)制的重要性。

郭雄彪（2018）以環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)制度的一些基礎(chǔ)問(wèn)題入手，實(shí)際上環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)具有一定的特性、要素，與此同時(shí)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的這些特性、要素以及環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)于制度的構(gòu)建至關(guān)重要，因此該研究對(duì)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)行了總體概述，闡述內(nèi)容包括評(píng)估主體、相關(guān)事項(xiàng)、評(píng)估程序以及追責(zé)，最終對(duì)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)行梳理和建議[2-4]。

本文在了解國(guó)內(nèi)外環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建進(jìn)行了基礎(chǔ)性分析，此外還進(jìn)一步探究了我國(guó)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度構(gòu)建與實(shí)際應(yīng)用情況，為我國(guó)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建提出了一些中肯的措施建議，為之后的研究提供新的思路[6]。

1 環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度分析

1.1 理論基礎(chǔ)

環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題的不確定因素很多，環(huán)境執(zhí)法相關(guān)主體之間的關(guān)系也十分復(fù)雜，總而言之，環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度必須建立在一個(gè)較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)之上，這樣更有利于為環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立、運(yùn)行提供一個(gè)有力的支持和完備的保障。相關(guān)的學(xué)術(shù)理論較多，包括風(fēng)險(xiǎn)管理理論、有限理性理論、漸進(jìn)決策理論以及行政自制理論[7]。

1.1.1 風(fēng)險(xiǎn)管理理論

一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理理論對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成要素的分析而言十分關(guān)鍵；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理理論為環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供法律原則上的一些基礎(chǔ)建議。不管是環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控還是環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都離不開(kāi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)、分析和測(cè)算。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)理論的分析能夠辨識(shí)出危害生態(tài)環(huán)境的自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)科學(xué)測(cè)算和分析能進(jìn)一步得出環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍和損失。此外，十分建議環(huán)境執(zhí)法者能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念滲透到實(shí)際應(yīng)用中去，這樣環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度將會(huì)更加行之有效。

1.1.2 有限理性理論

環(huán)境執(zhí)法行政行為復(fù)雜且靈活性高。在實(shí)際的應(yīng)用中決策者無(wú)法對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目在進(jìn)行決策的過(guò)程中所掌握的信息做全面的分析，這就導(dǎo)致了決策的過(guò)程理性缺乏和無(wú)法理性。因此，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建過(guò)程中，評(píng)估主體的理性思維對(duì)于決策的成功合理與否而言十分關(guān)鍵，要不斷提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的科學(xué)性。

1.1.3 漸進(jìn)決策理論

政策實(shí)施的正確性需要不斷以循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行修正。漸進(jìn)決策理論為環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建設(shè)實(shí)踐提供理論支持。在社會(huì)穩(wěn)定的前提下修正已經(jīng)頒布實(shí)施的政策能夠推動(dòng)制度朝著實(shí)質(zhì)科學(xué)的方向不斷發(fā)展。換言之，環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)包含執(zhí)法前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、執(zhí)法中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及執(zhí)法后風(fēng)險(xiǎn)總結(jié)式評(píng)估3個(gè)階段。

1.1.4 行政自制理論

早在20世紀(jì)，社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的相關(guān)主張，行政自制理論起源于此，是傳統(tǒng)控權(quán)模式的拓展和延伸。在環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之中建立起一個(gè)合理的評(píng)估機(jī)制，包含自我識(shí)別、自我分析以及自我控制3個(gè)環(huán)節(jié)。伴隨著社會(huì)對(duì)行政的要求不斷提高，環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估要更加具有社會(huì)性效應(yīng)。

1.2 價(jià)值與功能

生態(tài)環(huán)境直接關(guān)乎人類的生存和發(fā)展，政府通過(guò)建立完善的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度能夠緩和環(huán)境執(zhí)法方和各利益主體在環(huán)境方面的利益不和諧和沖突。此外，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值的角度而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立能夠避免由于環(huán)境執(zhí)法錯(cuò)誤而造成的巨額損失。環(huán)境執(zhí)法部門的錯(cuò)誤執(zhí)法不僅會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的損失，更有可能破壞社會(huì)秩序和城市正常的秩序。最后，環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面的需求，法治價(jià)值高。

2 我國(guó)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度構(gòu)建

2.1 基本內(nèi)容

目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)并未建立起一套完整的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序法律制度，大多通過(guò)頒布一些指導(dǎo)性的政策文件，針環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行引導(dǎo)。在納稅評(píng)估機(jī)制方面，風(fēng)險(xiǎn)包括兩個(gè)方面，一是對(duì)外征收稅款進(jìn)行執(zhí)法過(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)，包括征收過(guò)程中稅務(wù)信息不準(zhǔn)確、程序違法以及沒(méi)有合理運(yùn)用自由裁量權(quán)等問(wèn)題；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和人員管理方面存在缺陷和不足，包括規(guī)范性文件制定缺乏等。在重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制方面，一般通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的參與主體、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事項(xiàng)、內(nèi)容以及追責(zé)進(jìn)行規(guī)定，重大行政決策在執(zhí)行的過(guò)程中，各類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體會(huì)通過(guò)一定的組織形式運(yùn)用定量、定性等多種方法進(jìn)行評(píng)估和計(jì)量。在檢察機(jī)關(guān)辦案執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，檢察機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)受理的各種案件，可能存在的、引發(fā)因利益訴求而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、評(píng)判并有針對(duì)性地提出防范措施，基本的內(nèi)容包括案件基本情況、訴求、可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警分析、化解方式和程序。

表1 全國(guó)性重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范性文件

2.2 存在問(wèn)題

我國(guó)有一定的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)和制度數(shù)量，目前處于不斷發(fā)展和完善體系構(gòu)建的過(guò)程中。但是隨著理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)的不斷豐富，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在發(fā)展的過(guò)程中或多或少存在著局限與不足。

2.2.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體構(gòu)成不平衡

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體構(gòu)成不平衡主要是指政府權(quán)力過(guò)大，行政相對(duì)人和專家參與度不高，民主性和科學(xué)性完全實(shí)現(xiàn)的可能較小?？陀^來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)力量強(qiáng)大、資源豐富，是比較有力的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體。但是如果將政府行政執(zhí)法部門放在整個(gè)過(guò)程的主導(dǎo)位置卻是不合理的，容易忽視行政相對(duì)人的民主訴求。雖然在問(wèn)責(zé)追責(zé)上更加有利，但是政府決策、政府評(píng)估、政府負(fù)責(zé)這整個(gè)過(guò)程是非常局限的。

2.2.2 評(píng)估范圍及內(nèi)容不明確

總的來(lái)說(shuō)，在實(shí)際應(yīng)用的過(guò)程中，大部分的評(píng)估范圍及評(píng)估事項(xiàng)的劃分都過(guò)于抽象化、表象化。寬泛的、概括性的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致評(píng)估范圍的不確定，進(jìn)一步影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的可操作性，更加不利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的推進(jìn)和完成。

2.2.3 評(píng)估結(jié)果與實(shí)際決策矛盾

導(dǎo)致這一問(wèn)題的最大原因是利益的不平衡。當(dāng)權(quán)者為了維護(hù)自己的實(shí)際利益，不管是出于有意還是無(wú)意，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告對(duì)決策的規(guī)范都會(huì)有不同程度的影響，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)際作用不大，甚至?xí)?dǎo)致評(píng)估結(jié)果與實(shí)際決策相矛盾。當(dāng)評(píng)估結(jié)果和實(shí)際決策脫節(jié)時(shí)帶來(lái)的負(fù)面影響是巨大的，不僅可能加劇公私矛盾，引發(fā)政府信譽(yù)危機(jī)；還會(huì)對(duì)社會(huì)資源造成巨大浪費(fèi)，影響社會(huì)效益。

3 執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度措施建議

3.1 優(yōu)化制度參與主體構(gòu)成

為了不斷推進(jìn)構(gòu)建完善的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化十分必要。不同的環(huán)節(jié)由不同的主體負(fù)責(zé)以發(fā)揮最大效用，包括在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府、享有絕對(duì)環(huán)境權(quán)益的個(gè)體和組織、高知識(shí)水平的專家、媒體等。

3.2 明確評(píng)估范圍及具體事項(xiàng)的劃分

環(huán)境執(zhí)法行為是復(fù)雜多變的，我國(guó)大多數(shù)以規(guī)范條文的形式引導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法行為，但是效用甚微，因此更多的還是要針對(duì)環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量部分，自由裁量權(quán)只有被合理運(yùn)用了，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才真正有意義。明確環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍，包括關(guān)系人民群眾切身環(huán)境利益的、由環(huán)境執(zhí)法部門做出的行為等。明確環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事項(xiàng)，將可風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍具體化、實(shí)踐化。

3.3 完善環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度具體內(nèi)容

制度作為一種具體化的形式，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍和內(nèi)容以更加合適的方式被表達(dá)出來(lái)，可操作性更強(qiáng)，包括要求相關(guān)主體共同遵守的辦事規(guī)程或者行動(dòng)準(zhǔn)則的內(nèi)容等。一方面，要建立起環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)資料信息庫(kù)，綜合國(guó)家和個(gè)體層面的各種數(shù)據(jù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的方法等為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供數(shù)據(jù)上的強(qiáng)有力支持；另一方面，借鑒其他成熟的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估形式，比如民意調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)等，同時(shí)不斷增加符合時(shí)代要求的新方式，如網(wǎng)絡(luò)輿論評(píng)估、專家?guī)旆治龅取?/p>

4 結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境執(zhí)法部門針對(duì)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地防范和控制有利于我國(guó)政府加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。其中，一個(gè)行之有效的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度最為關(guān)鍵。本文針對(duì)環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建提出了一些設(shè)想，相信在將來(lái)會(huì)有一個(gè)更加完善更加符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度被建立起來(lái)。

［1］耿毅剛. 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能現(xiàn)狀分析及提升對(duì)策[J].價(jià)值工程，2020，39（19）：38-39.

［2］李靜芹.新農(nóng)村建設(shè)下農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境及其法律制度完善[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020（9）：53-54.

［3］王一琪.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律問(wèn)題與應(yīng)對(duì)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020（9）：40-42.

［4］李奇?zhèn)?我國(guó)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)實(shí)施與完善建議[J].環(huán)境保護(hù)，2020，48（17）：27-33.

［5］周衛(wèi).我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革的法治困境與實(shí)踐出路[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019，36（6）：82-90.

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Study on Risk Assessment System of Environmental Law Enforcement

（Lianshan District Environmental Protection Bureau, Huludao Liaoning 125001, China）

For a long time, environmental issues are the focus of social concern, different stakeholders have a responsibility for the construction of ecological environment. In this process, the government plays an important role in regulation, control and management. However, public power will inevitably produce friction and collision in the process of environmental law enforcement, so it is necessary to build a sound and reasonable environmental law enforcement risk assessment system. In this paper ,after the basic analysis of environmental law enforcement risk assessment system, some problems existing in the process of system construction in China were summarized, and some corresponding measures and suggestions were put forward, in order to provide new ideas for the construction of environmental law enforcement risk assessment system in China.

Environmental law enforcement; Risk assessment; System construction; Administrative self-control

2020-10-09

劉希磊（1984-），男，遼寧省葫蘆島市人，工程師，碩士，畢業(yè)于沈陽(yáng)化工大學(xué)，研究方向：環(huán)境科學(xué)技術(shù)。

X321

A

1004-0935（2020）12-1545-03