生態(tài)認(rèn)知與發(fā)展權(quán)衡
——西部地區(qū)工業(yè)發(fā)展的抉擇

羅亞娟

一、研究問題與分析視角

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的20 年間，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)成就令人矚目。2000 年西部12 個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）國(guó)民生產(chǎn)總值為1.67 萬億元，到2019 年已增長(zhǎng)到20.52 萬億元，增長(zhǎng)達(dá)12 倍之多。來自東部地區(qū)的資本，通過投資設(shè)廠、參股入股、收購(gòu)兼并、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，對(duì)推動(dòng)西部地區(qū)工業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮重要作用。僅僅在西部大開發(fā)的第一個(gè)10 年中，近20 萬家東部企業(yè)西遷創(chuàng)業(yè)，投資總額高達(dá)3 萬億元。①數(shù)據(jù)來源于中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/05/content_1645347.htm.東部企業(yè)向西部地區(qū)的遷移，帶來了中國(guó)工業(yè)空間格局的總體性變化，東部地區(qū)工業(yè)銷售產(chǎn)值占全國(guó)比重逐漸下降，西部地區(qū)工業(yè)銷售產(chǎn)值占全國(guó)比重則呈上升趨勢(shì)。②李敦瑞:《工業(yè)“大遷移”對(duì)重污染天氣的加劇作用及對(duì)策分析》，《中國(guó)環(huán)境管理》2019 年第5 期。

值得注意的是，隨著工業(yè)產(chǎn)業(yè)的西進(jìn)，中國(guó)環(huán)境問題的空間格局發(fā)生了改變。一方面，污染物排放的空間格局發(fā)生顯著變化。就工業(yè)廢氣排放量來看，2005 年西部地區(qū)排放總量為59379 億標(biāo)立方米，占全國(guó)總量的22.1%；東部排放總量占全國(guó)總量的56.6%。但到2010 年，僅5 年時(shí)間，西部地區(qū)排放總量上升為143592 億標(biāo)立方米，占全國(guó)的比例上升到27.7%；東部工業(yè)廢氣排放總量占全國(guó)比重則下降至50.3%③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2006 年及2011 年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。另一方面，相較于過去環(huán)境事件更多發(fā)生在東部，西部地區(qū)逐漸開始成為環(huán)境事件多發(fā)地，并且肇事企業(yè)中相當(dāng)一部分來自于東部。如騰格里沙漠污染事件、新疆卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)工業(yè)污染事件、云南曲靖鉻渣污染事件、四川彭州聯(lián)邦制藥污染事件等諸多重大環(huán)境污染事件中，肇事企業(yè)多為東部遷移企業(yè)。

西部一部分地區(qū)成為東部污染企業(yè)的“避難所”是一個(gè)基本事實(shí)。除了大量具體案例，一系列實(shí)證研究基于省級(jí)數(shù)據(jù)證實(shí)在西部地區(qū)存在“污染避難所”效應(yīng)。①李偉舵：《中國(guó)省際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與污染避難所效應(yīng)檢驗(yàn)》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2015 年第5 期。汪曉文、劉歡歡：《“污染避難所假說”在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)考量——以甘肅為例》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2009 年第6 期。西部地區(qū)作為后發(fā)地，因?yàn)橛袞|部地區(qū)“先污染后治理”的前車之鑒，理論上可以規(guī)避這一問題，為什么卻在一定程度上再走東部地區(qū)的老路？

污染企業(yè)遷移問題的發(fā)生一方面顯現(xiàn)出先發(fā)地環(huán)境治理成效的空間限度，另一方面也意味著遷入地環(huán)境規(guī)制的失敗，是難以治理的頑瘴痼疾。理解這一問題發(fā)生的社會(huì)機(jī)制尤為重要。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域自20 世紀(jì)70 年代起便將污染企業(yè)遷移問題作為重要研究議題，但大部分研究將重心放在驗(yàn)證地區(qū)間是否存在“污染避難所假說”。環(huán)境社會(huì)學(xué)領(lǐng)域?qū)ξ廴酒髽I(yè)遷移問題的解釋表現(xiàn)出更廣闊的視野，將制度、結(jié)構(gòu)、歷史文化等方面作為重要影響因素納入進(jìn)來。經(jīng)典理論如飯島伸子提出的“公害輸出論”，她提出要將這一問題放在宏觀世界體系框架中，從國(guó)家之間的現(xiàn)代化階段差距、軍事力量格局、人種及民族支配和階層結(jié)構(gòu)等多個(gè)重要層面來理解。②[日]飯島伸子：《地球環(huán)境問題時(shí)代における公害·環(huán)境問題と環(huán)境社會(huì)學(xué)》，《環(huán)境社會(huì)學(xué)研究》2000 年第6 期。國(guó)內(nèi)有學(xué)者觀察到地域歷史文化、社會(huì)心態(tài)③羅亞娟：《歷史性焦慮與三重追趕壓力:蘇北地區(qū)承接污染企業(yè)轉(zhuǎn)移的社會(huì)機(jī)制》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第3 期。及制度設(shè)置④陳占江、范晴雯：《被犧牲的“局部”：污染轉(zhuǎn)移的邏輯與后果》，《云南社會(huì)科學(xué)》2020 年第4 期。與后發(fā)地承接污染企業(yè)的關(guān)聯(lián)。

筆者認(rèn)為從承接地決策者的角度理解污染企業(yè)遷移問題的發(fā)生機(jī)制尤為重要。污染企業(yè)遷移問題的發(fā)生一般有三個(gè)階段：一是遷出地淘汰污染企業(yè)，二是企業(yè)尋求新的生存地，三是承接地決策者對(duì)企業(yè)的準(zhǔn)入。這其中，承接地決策者的準(zhǔn)入最為關(guān)鍵，決定了污染企業(yè)是否可能獲得新的生存空間。

對(duì)承接地決策者即地方政府主政官員決策邏輯的分析，本文嘗試突破學(xué)界已有解釋框架。關(guān)于地方政府環(huán)保動(dòng)力不足的原因，當(dāng)前學(xué)界的解釋陷入了制度框架下的官員行為分析：一種解釋側(cè)重于壓力型體制、增長(zhǎng)導(dǎo)向型政績(jī)考核制度對(duì)地方主政官員形成的晉升激勵(lì)⑤周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007 年第7 期。，另一種解釋側(cè)重于財(cái)政分權(quán)制度對(duì)地方政府形成的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)⑥羅能生、王玉澤：《財(cái)政分權(quán)、環(huán)境規(guī)制與區(qū)域生態(tài)效率——基于動(dòng)態(tài)空間杜賓模型的實(shí)證研究》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2017 年第4 期。。制度分析尤為重要，但制度不是影響個(gè)體決策的唯一因素。近年在東部一部分先發(fā)地區(qū)發(fā)生的地方政府動(dòng)員型環(huán)境治理，⑦羅亞娟：《生態(tài)嵌入視角下地方政府動(dòng)員型水環(huán)境治理的實(shí)踐邏輯及優(yōu)化路徑》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第2 期。地方主政官員自發(fā)自主地發(fā)起環(huán)境治理，同樣發(fā)生在上述制度框架中?；陂L(zhǎng)期觀察，筆者發(fā)現(xiàn)無論是東部地方政府從對(duì)污染企業(yè)持保護(hù)態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)樽园l(fā)開展環(huán)境治理，抑或是西部一部分地區(qū)承接污染企業(yè)的決策，地方政府的生態(tài)認(rèn)知程度以及地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展階段的判斷，均是影響決策的重要方面。

因此，本文著重從承接地決策者的生態(tài)認(rèn)知基礎(chǔ)及其在特定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中的發(fā)展權(quán)衡兩方面，對(duì)西部地區(qū)承接污染企業(yè)遷移的社會(huì)機(jī)制做出新的解釋。在此基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建“認(rèn)知—權(quán)衡”分析框架，討論污染企業(yè)遷移問題的規(guī)律以及這一問題的破解路徑。選擇西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式實(shí)施后的第一個(gè)10年即2001—2010 年為研究時(shí)段，這一時(shí)期是東部地區(qū)開始淘汰高污染企業(yè)并逐漸加大淘汰力度、西部地區(qū)為謀求發(fā)展東進(jìn)招商的重要時(shí)期。

二、信息傳播與生態(tài)認(rèn)知

認(rèn)知是決策的基礎(chǔ)。生態(tài)決策及發(fā)展決策，建立在決策者的生態(tài)認(rèn)知及發(fā)展認(rèn)知基礎(chǔ)上。一般而言，當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)知結(jié)構(gòu)中生態(tài)及發(fā)展認(rèn)知兩者趨向平衡，可能導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)與生態(tài)兼顧型決策，若兩者失于平衡，決策走向則會(huì)偏重某一方面。西部地區(qū)工業(yè)化起步較晚，地方政府在工業(yè)化初期對(duì)工業(yè)污染信息缺乏實(shí)踐性積累，生態(tài)認(rèn)知的形成和發(fā)展主要取決于外源性信息。本文嘗試從信息傳播和流通的角度，闡釋外源性信息對(duì)西部地方政府生態(tài)認(rèn)知的形塑作用。

（一）信息輸入不完全與認(rèn)知的結(jié)構(gòu)性失衡

信息不完全是認(rèn)知偏差及公共政策失誤的重要原因。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)看，內(nèi)、外兩個(gè)層面的信息傳輸問題，使得西部地方政府在形成生態(tài)認(rèn)知以及決策過程中缺乏充分的環(huán)境信息。

其一，環(huán)境信息輸出端供給不足，環(huán)境信息不對(duì)稱。西部地方政府在招商引資過程中，企業(yè)擁有完整的環(huán)境信息，遷出地政府信息持有量低于企業(yè)，西部地方政府了解的信息量最少。西部地方政府對(duì)企業(yè)過去經(jīng)營(yíng)中的環(huán)境違法信息獲取，取決于企業(yè)及遷出地政府的信息釋放以及信息傳播渠道的暢通程度。

西部大開發(fā)的第一個(gè)10 年，正值環(huán)境信息公開缺少制度性硬約束、公開程度較低的歷史時(shí)期。2007 年以前，國(guó)內(nèi)尚沒有專門的環(huán)境信息公開法，污染企業(yè)環(huán)境信息披露總體比例極低、披露連續(xù)性差、披露內(nèi)容不完整。雖然自2007 年起環(huán)境信息公開制度框架逐步建立，責(zé)任主體及環(huán)境信息公開范圍得到明確，信息公開的總體效果仍不理想。國(guó)內(nèi)第一部專門性的環(huán)境信息公開的行政規(guī)章《環(huán)境信息公開辦法（試行）》由國(guó)家環(huán)?？偩钟?007 年通過（已廢止）。規(guī)定了縣級(jí)及以上地方環(huán)保部門需向社會(huì)公開環(huán)境行政處罰、重特大污染事故以及拒不執(zhí)行環(huán)境行政處罰的企業(yè)名單等重要環(huán)境信息。然而，由于地方政府擔(dān)心環(huán)境信息披露影響到地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及社會(huì)穩(wěn)定，環(huán)境信息公開制度遭遇執(zhí)行難困境。2008 年，全國(guó)113 個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI 指數(shù)，滿分為100 分）平均分僅31 分，PITI 指數(shù)得分高于60 分的城市只有4 個(gè)，不足20 分的城市多達(dá)32 個(gè)。①《環(huán)境信息公開艱難破冰——污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)暨2008 年度113 個(gè)城市評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)布》，《環(huán)境保護(hù)》2009 年第11 期。到2010 年，全國(guó)113 個(gè)城市PITI 指數(shù)平均分也只有36 分。②《環(huán)境信息公開：進(jìn)退之間——污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）暨2009—2010 年度113 個(gè)城市評(píng)價(jià)結(jié)果》，《環(huán)境保護(hù)》2011 年第1 期。

信息源對(duì)環(huán)境信息的選擇性公開，加之信息傳播渠道對(duì)信息的篩選，使得自東部地區(qū)輸入西部地區(qū)的環(huán)境信息較為有限。這影響到了西部地區(qū)地方政府的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，也使得西部地方政府在招商引資過程中與污染企業(yè)之間存在巨大的信息鴻溝。

其二，認(rèn)知主體的選擇性注意。西部地方政府作為信息接收端，在信息識(shí)別中的偏好使得環(huán)境信息輸入不足。菲斯克和泰勒將人類稱作“認(rèn)知吝嗇者”（Cognitive Misers）③Susan T.Fiske.ShelleyE.Taylor：Social Cognition (3RD EDITION).SAGE Publications Ltd,2017.，他們研究發(fā)現(xiàn)人們?cè)诮邮苄畔r(shí)偏愛忽略一部分信息，基于低限度的觀察形成認(rèn)知和決策。這一觀點(diǎn)與認(rèn)知心理學(xué)領(lǐng)域的概念“選擇性注意”類似。認(rèn)知的第一環(huán)節(jié)“注意”（attention）是從海量信息中有選擇地接受有限容量的信息送到知覺加工④[美]Robert J.Sternberg、Karin Sternberg：《認(rèn)知心理學(xué)》，邵志芳譯，北京：中國(guó)輕工業(yè)出版社，2016 年，第123 頁。，“選擇性”是注意的固有特性。社會(huì)環(huán)境對(duì)認(rèn)知主體的注意力分配有重要影響⑤練宏：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2015 年第4 期。。宏觀社會(huì)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，既直接作用于西部地方政府的注意力分配，也通過影響西部地方政府的內(nèi)隱態(tài)度間接作用于其認(rèn)知偏好。在面對(duì)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面諸多同時(shí)性信息時(shí)，西部一部分地方政府的認(rèn)知偏好表現(xiàn)為將經(jīng)濟(jì)信息置于注意“聚光燈”的中心，環(huán)境信息僅獲得低程度的注意。

綜上所述，先發(fā)地區(qū)的環(huán)境信息在輸入西部地區(qū)的過程中呈層層削減的狀態(tài)。污染企業(yè)有限釋放甚至傳遞虛假環(huán)境信息。東部地方政府出于經(jīng)濟(jì)及社會(huì)穩(wěn)定選擇性地公開環(huán)境信息，西部一部分地方政府對(duì)重要環(huán)境信息反應(yīng)不足。環(huán)境信息的層層削減，使得西部地方政府在不完全、碎片化乃至失真的信息基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)知加工，生態(tài)認(rèn)知的偏差因之難以避免。

（二）信息輸出中的生態(tài)認(rèn)知再現(xiàn)

信息輸出的過程既是話語生產(chǎn)和表達(dá)的過程，也是主體認(rèn)知和意志再現(xiàn)的過程。這可以從西部地區(qū)官方媒體呈現(xiàn)出的認(rèn)知鏡像入手，透過其信息輸出的主題結(jié)構(gòu)、整體趨勢(shì)、話語傾向等維度對(duì)西部地方政府的認(rèn)知結(jié)構(gòu)做出分析。

筆者以西部地區(qū)官方媒體《寧夏日?qǐng)?bào)》為例，以中國(guó)知網(wǎng)收錄的西部大開發(fā)第一個(gè)10 年間《寧夏日?qǐng)?bào)》的所有新聞報(bào)道為分析樣本①因中國(guó)知網(wǎng)收錄的《寧夏日?qǐng)?bào)》數(shù)據(jù)起始時(shí)間為2004 年，本研究所統(tǒng)計(jì)的《寧夏日?qǐng)?bào)》數(shù)據(jù)起始時(shí)間為2004 年。，按照主題類型結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)從報(bào)道數(shù)量來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題②以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、招商引資、工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、開發(fā)區(qū)建設(shè)、工業(yè)基地及園區(qū)建設(shè)、工業(yè)企業(yè)發(fā)展、財(cái)政、稅收、外貿(mào)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)致富等為主題的報(bào)道。是《寧夏日?qǐng)?bào)》關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展類報(bào)道數(shù)量呈逐年持續(xù)攀高的趨勢(shì)，并且報(bào)道數(shù)量在各類主題中居首位。2004—2010 年，《寧夏日?qǐng)?bào)》新聞報(bào)道總量為20742 篇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類報(bào)道合計(jì)5898 篇，占總量的28.4%，占比最高；生態(tài)保護(hù)類議題③以生態(tài)示范區(qū)建設(shè)、污染事件、污染治理、環(huán)境違法查處、治沙、水資源保護(hù)、造林、節(jié)能減排等為主題的報(bào)道。報(bào)道數(shù)量合計(jì)741 篇，僅占報(bào)道總量的3.6%。自2004 年起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類報(bào)道與生態(tài)保護(hù)類報(bào)道的數(shù)量差距持續(xù)拉大，到2010 年這一差距已經(jīng)從2004 年的137 篇提高到1222 篇。

從報(bào)道的話語傾向看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被置于中心地位，招商引資、發(fā)展工業(yè)被作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展類報(bào)道中出現(xiàn)的高頻詞包括“跨越式發(fā)展”“工業(yè)”“招商引資”“財(cái)政”“稅收”等，代表性的報(bào)道標(biāo)題如《把跨越式發(fā)展作為最緊迫的任務(wù)》《跨越式發(fā)展要從產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目抓起》《實(shí)施工業(yè)強(qiáng)區(qū)戰(zhàn)略 推動(dòng)跨越式發(fā)展》等，呈現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)重要性以及經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)達(dá)成路徑的深度認(rèn)知。

生態(tài)話語中展現(xiàn)出的生態(tài)認(rèn)知尚處于較為初級(jí)的階段，對(duì)生態(tài)的意涵、工業(yè)與生態(tài)的關(guān)系認(rèn)知不足。雖然“生態(tài)”是生態(tài)保護(hù)類報(bào)道的高頻詞，但較多地與治沙、綠化以及旅游、農(nóng)、牧、漁等產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)。2004—2010 年涉及工業(yè)企業(yè)污染及治理的報(bào)道共計(jì)35 篇，僅占生態(tài)保護(hù)類報(bào)道總量的4.7%，年平均僅5 篇，涉及污染企業(yè)遷移的報(bào)道共計(jì)3 篇，年平均不足1 篇。

從建構(gòu)主義視角看，認(rèn)知是歷史的、主觀的，由認(rèn)知主體在時(shí)代性的思想潮流、制度框架中，基于內(nèi)在經(jīng)驗(yàn)以及外部信息不斷建構(gòu)和形塑而成。在西部大開發(fā)第一個(gè)10 年的歷史階段，后發(fā)地在外部信息輸入不足、內(nèi)部實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏的格局下，對(duì)污染工業(yè)的生態(tài)后果缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。決策以認(rèn)知為前提，認(rèn)知的結(jié)構(gòu)性失衡不利于西部地區(qū)在招商引資時(shí)識(shí)別、阻止污染企業(yè)的進(jìn)入。

三、經(jīng)濟(jì)困境下的地情判斷與發(fā)展權(quán)衡

社會(huì)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于社會(huì)行動(dòng)的研究，有重視社會(huì)環(huán)境的傳統(tǒng)。決策行動(dòng)一方面建立在行動(dòng)者的認(rèn)知基礎(chǔ)上，另一方面還不可避免地受到社會(huì)情景條件的影響。在帕森斯經(jīng)典的社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)理論中，行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)目標(biāo)的制定及行動(dòng)手段的選擇，均受制于情境條件。④[美]塔爾科特·帕森斯：《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》，張明德等譯，南京：譯林出版社，2003 年，第48—50 頁。從各地區(qū)的發(fā)展實(shí)踐以及東部近十多年的環(huán)境治理來看，地方經(jīng)濟(jì)水平是最重要的影響因素和情境條件。地方主政者在特定的階段對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先或生態(tài)優(yōu)先、支持或淘汰污染密集型工業(yè)、重點(diǎn)依靠承接外部工業(yè)還是以推進(jìn)內(nèi)生工業(yè)為主作何決策，均與地方經(jīng)濟(jì)緊密關(guān)聯(lián)。

西部地方主政者的發(fā)展權(quán)衡，首先處于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、財(cái)政困難、相比先發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的情景之中。在梯度發(fā)展戰(zhàn)略下，西部地區(qū)在現(xiàn)代化時(shí)序安排中處于“后發(fā)展”位置。到20 世紀(jì)末國(guó)家空間治理從著力建設(shè)先發(fā)地區(qū)過渡到推進(jìn)西部大開發(fā)時(shí)，西部地區(qū)與東部之間已形成經(jīng)濟(jì)鴻溝，西部地區(qū)人均GDP 僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的2/3，不到東部平均水平的40%。⑤數(shù)據(jù)來源于中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)，http://cn.chinagate.cn/economics/xbkf/node_7082829.htm.

把差距具象化，可更為直觀地感受到東西部地區(qū)的這一經(jīng)濟(jì)鴻溝。以騰格里沙漠污染事件的發(fā)生地寧夏中衛(wèi)市⑥2003 年12 月31 日，國(guó)務(wù)院同意設(shè)立地級(jí)中衛(wèi)市，2004 年2 月10 日，地級(jí)中衛(wèi)市正式掛牌成立，因此中衛(wèi)市相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從2004 年起。、內(nèi)蒙古阿拉善盟，以及肇事企業(yè)的主要遷出地江蘇省蘇州市為例。2001—2010 年中衛(wèi)市歷年地方財(cái)政總收入尚不及蘇州市的1%，阿拉善盟的地方財(cái)政總收入在絕大部分年份也不到蘇州市的2%。財(cái)政自給能力是衡量地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和健康程度的核心指標(biāo)。蘇州市的財(cái)政自給率①財(cái)政自給率有不同的測(cè)量方法，在本文中使用的計(jì)算方法為：財(cái)政自給率=地方一般預(yù)算收入÷一般預(yù)算支出＊100%。中衛(wèi)市、阿拉善盟及蘇州市的地方一般預(yù)算收入及一般預(yù)算支出數(shù)據(jù)分別來源于2001—2010 年《寧夏財(cái)政年鑒》、《內(nèi)蒙古財(cái)政年鑒》及《蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒》。一直處在高位并自2006 年起超過100%。中衛(wèi)市及阿拉善盟財(cái)政自給率則長(zhǎng)期在低水平徘徊，到2010 年中衛(wèi)市財(cái)政自給率僅達(dá)14.5%，阿拉善盟財(cái)政自給率在西部地區(qū)相對(duì)較高，但也僅達(dá)到44.6%，財(cái)政缺口中的絕大部分需要由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這一現(xiàn)象不僅存在于中衛(wèi)市及阿拉善盟，在當(dāng)時(shí)西部地區(qū)也普遍存在，如果缺少中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付性收入，財(cái)政危機(jī)就會(huì)接踵而至。

21 世紀(jì)初逐步深化的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革進(jìn)一步加劇了西部地區(qū)的財(cái)政收支矛盾。西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況普遍更為嚴(yán)峻，財(cái)政供養(yǎng)人員工資欠賬現(xiàn)象普遍，政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)尚且難以保障，更遑論公共服務(wù)的供給以及發(fā)展性支出。

可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、財(cái)政負(fù)債問題突出而各種剛性支出無法壓縮，是擺在西部各地方政府面前的一個(gè)極為棘手又亟待突破的現(xiàn)實(shí)問題。因此，寧夏、內(nèi)蒙古、廣西、云南等西部省份的主政者均多次強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)是最大的區(qū)（省）情”。也正是在這樣的經(jīng)濟(jì)背景之下，“抓住西部大開發(fā)機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展”在西部成為最熱門的話題?！翱缭绞桨l(fā)展”是時(shí)空高度壓縮型現(xiàn)代化的典型形式②劉敏、包智明：《西部民族地區(qū)的“壓縮型現(xiàn)代化”及其生態(tài)環(huán)境問題——以內(nèi)蒙古阿拉善為例》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019 年第2 期。，體現(xiàn)的正是對(duì)發(fā)展速度的追求。

西部地方主政者的發(fā)展權(quán)衡，還面臨著工業(yè)化水平低下而內(nèi)生工業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足的情景條件。費(fèi)孝通曾基于“蘇南模式”總結(jié)出“無工不富”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)③費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通學(xué)術(shù)精華錄》，北京：北京師范大學(xué)出版社，1988 年，第135 頁。。工業(yè)是拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入的主導(dǎo)力量，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、第三產(chǎn)業(yè)具有重要的帶動(dòng)作用。東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入的差距，癥結(jié)在工業(yè)經(jīng)濟(jì)水平不同。

以工業(yè)統(tǒng)計(jì)中最基礎(chǔ)的指標(biāo)工業(yè)總產(chǎn)值看，2004—2010 年中衛(wèi)市歷年工業(yè)總產(chǎn)值尚不及蘇州市工業(yè)總產(chǎn)值的1%，人均工業(yè)總產(chǎn)值徘徊在蘇州市人均工業(yè)總產(chǎn)值的3%左右。阿拉善盟在西部地區(qū)工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)④在西部地級(jí)市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)體中，阿拉善盟工業(yè)總產(chǎn)值及人均工業(yè)總產(chǎn)值相對(duì)較高，與阿拉善盟的煤、鹽及鐵礦等資源豐富、采礦業(yè)發(fā)達(dá)有很大的關(guān)系，地方制造業(yè)并不突出。，但與蘇州相比同樣差距懸殊，直到2008 年阿拉善盟工業(yè)總產(chǎn)值才超出蘇州工業(yè)總產(chǎn)值的1%。⑤數(shù)據(jù)來源：2001—2010 年《中衛(wèi)年鑒》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》《阿拉善年鑒》及《蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒》。

正因如此，西部大開發(fā)實(shí)施后，西部大部分省市提出“工業(yè)強(qiáng)省”“工業(yè)強(qiáng)區(qū)”“工業(yè)強(qiáng)市”的發(fā)展決策。在寧夏，銀川市于2001 年率先提出“興工強(qiáng)市”戰(zhàn)略。⑥王正偉：《興工強(qiáng)市，加快銀川發(fā)展》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2001 年第24 期。寧夏回族自治區(qū)主席提出一定要“下大力氣，想盡一切辦法，加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。⑦《寧夏政府主席馬啟智來在中衛(wèi)市調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)下大力氣加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2005 年7 月22 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20050722/2300223990.shtml?from=wap；《寧夏政府主席馬啟智在工業(yè)園區(qū)調(diào)研指出規(guī)避產(chǎn)業(yè)雷同做出優(yōu)勢(shì)特色》，2005 年6 月17 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20050617/1112134603.shtml.在云南，省委省政府于2003 年11 月出臺(tái)《中共云南省委、云南省人民政府關(guān)于走新型工業(yè)化道路實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略的決定》（云發(fā)〔2003〕21 號(hào)），明確實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略的發(fā)展思路。

雖然西部各地方政府對(duì)工業(yè)發(fā)展抱有極大的熱忱和決心，但實(shí)際上21 世紀(jì)初西部工業(yè)發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性的限制，影響到地方政府主政者對(duì)工業(yè)發(fā)展路徑、是否承接污染企業(yè)的抉擇。一方面，西部地區(qū)若要快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不可避免地對(duì)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)外溢產(chǎn)生較大的依賴。20 世紀(jì)80 年代至21 世紀(jì)初，東西部地區(qū)出現(xiàn)“累積因果效應(yīng)”，資本、技術(shù)及優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素向東部流動(dòng)和集聚，西部地區(qū)處于資本、技術(shù)不足以及人才外流的境況之中。因此，西部大開發(fā)初期西部各地普遍面臨著內(nèi)生工業(yè)發(fā)展能力不足的難題。

另一方面，在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)的過程中必然面臨“環(huán)?！迸c“溫飽”的抉擇。對(duì)東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的高度依賴，將西部地區(qū)置于承接污染企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)之中。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)中，污染工業(yè)占較大比重。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑全國(guó)的江蘇省為例，2004 年全國(guó)第一次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)法人單位數(shù)7.98 萬，其中在江蘇省境內(nèi)的單位數(shù)高達(dá)1.28 萬，在全國(guó)各省份中位居第一。①數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局普查數(shù)據(jù)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/1jp/indexch.htm.經(jīng)過數(shù)十年粗放型工業(yè)增長(zhǎng)，東部先發(fā)地區(qū)面臨環(huán)境容量飽和、污染沖突層出不窮以及“土地荒”“電荒”等問題的集中暴發(fā)，相繼將高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)列入禁止或限制發(fā)展名錄，致力于工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，這一時(shí)期從東部外遷的企業(yè)中有相當(dāng)一部分屬高污染風(fēng)險(xiǎn)類型。對(duì)于這一結(jié)構(gòu)性的限制，中衛(wèi)市某地方官員在訪談中直言其無奈，“從東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)能招到一些什么樣的產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的問題，好多類型的企業(yè)都不愿意來”（中衛(wèi)市工信局 H 先生，2016 年11 月25 日）。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、內(nèi)生工業(yè)發(fā)展能力不足而又急切想要提高經(jīng)濟(jì)水平的境況中，地方政府極易產(chǎn)生“近視效應(yīng)”。引入一家從東部遷出的中型污染企業(yè)所產(chǎn)生的稅收常常可解決西部一個(gè)縣當(dāng)年的財(cái)政負(fù)債問題，引入多家企業(yè)則可實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的大幅增長(zhǎng)。例如，2011 年由蘇州市的蘇化集團(tuán)下屬企業(yè)在中衛(wèi)投資的寧夏藍(lán)豐有限公司，預(yù)期新建項(xiàng)目年均增值稅為4179.5 萬元②數(shù)據(jù)來源：《藍(lán)豐生化：寧夏藍(lán)豐精細(xì)化工有限公司新建年產(chǎn)7.5 萬噸有機(jī)合成中間體項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，中財(cái)網(wǎng)，2012 年03 月27 日，http://www.cfi.net.cn/p20120327000432.html.，加上營(yíng)業(yè)稅及所得稅每年所產(chǎn)生的稅收為5000 萬左右，這一稅收數(shù)額于阿拉善盟而言意味著年度財(cái)政收支可扭負(fù)為盈，于中衛(wèi)市而言占2010 年全市財(cái)政總收入的3%，引入10 家如此規(guī)模的企業(yè)地方財(cái)政即可提高30%。因此，西部一些地方政府在招商定位上已準(zhǔn)備接受東部淘汰、輸出的產(chǎn)業(yè)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)往往被輕視或低估。

綜上所述，西部地區(qū)承接污染企業(yè)遷移的問題，本質(zhì)上體現(xiàn)的是特定經(jīng)濟(jì)階段發(fā)展型政府面臨的發(fā)展與環(huán)保的權(quán)衡問題。如西部各地主政者的判斷，西部在發(fā)展階段上仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段的較低層次，經(jīng)濟(jì)上“一窮二白”，生態(tài)上尚且“山清水秀”，相較于環(huán)境保護(hù)，在某種程度上發(fā)展不足更容易在地方政府的權(quán)衡中被作為這一階段最主要的矛盾和最迫切需要應(yīng)對(duì)的問題。

四、余論：“認(rèn)知—權(quán)衡”框架下的政府決策困境及其破解

在現(xiàn)代世界經(jīng)濟(jì)體系中，無論是西方先發(fā)國(guó)還是后發(fā)國(guó)家，都曾面臨過經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的抉擇。于后發(fā)地區(qū)而言，面臨著追趕現(xiàn)代化的壓力，以及在追趕焦慮中是否接受先發(fā)地淘汰的污染工業(yè)的抉擇。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線以及污染避難所假說等理論給出的判斷是相對(duì)消極的，后發(fā)地在低收入水平階段承接污染企業(yè)遷移似乎是難以打破的規(guī)律。那么，后發(fā)地區(qū)在工業(yè)現(xiàn)代化的過程中是否可能以及如何破解這一難題，需要對(duì)后發(fā)地承接污染企業(yè)的決策邏輯進(jìn)行考察。

筆者基于西部地區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)，地方政府決策者的生態(tài)認(rèn)知及其基于經(jīng)濟(jì)地情的發(fā)展權(quán)衡，是影響地方政府生態(tài)及發(fā)展決策的最基礎(chǔ)、最重要的兩個(gè)因素。其一，決策者的生態(tài)認(rèn)知基礎(chǔ)是決策行動(dòng)的前置性條件，對(duì)決策的走向起著基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。其二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平是地方?jīng)Q策者面臨的最重要的情境條件，直接影響到?jīng)Q策者對(duì)污染企業(yè)在當(dāng)?shù)厣鎯r(jià)值的考量。當(dāng)某一地區(qū)地方政府生態(tài)認(rèn)知水平較低、地方經(jīng)濟(jì)處于欠發(fā)達(dá)階段，承接污染企業(yè)遷移的問題就難以避免。

構(gòu)建“認(rèn)知—權(quán)衡”分析框架，有助于人們深入全面地理解不同地區(qū)及同一地區(qū)不同時(shí)段工業(yè)及生態(tài)決策的差異性及動(dòng)態(tài)變化，有助于探討后發(fā)地區(qū)規(guī)避污染企業(yè)遷移問題的路徑。

借助陳阿江提出的生態(tài)自覺及生態(tài)利益自覺概念③陳阿江：《再論人水和諧——太湖淮河流域生態(tài)轉(zhuǎn)型的契機(jī)與類型研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009 年第4 期。，可將生態(tài)認(rèn)知的高低程度具體化為生態(tài)自覺、生態(tài)利益自覺及生態(tài)不覺3 個(gè)理想類型。生態(tài)自覺是生態(tài)認(rèn)知的最高層次，在這一層次人們認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要性，秉持非人類中心主義價(jià)值觀，尚是一種理想狀態(tài)。生態(tài)利益自覺是生態(tài)認(rèn)知的中間層次，人們意識(shí)到生態(tài)或環(huán)境的外部性會(huì)給人類造成經(jīng)濟(jì)損失或受益，意識(shí)到兼顧環(huán)境的重要性，注重尋求發(fā)展與環(huán)境共贏的發(fā)展方式，但出發(fā)點(diǎn)是以人類中心主義價(jià)值觀為基礎(chǔ)的人類利益保護(hù)。生態(tài)利益自覺有生態(tài)利益先覺及生態(tài)利益后覺兩種基本類型，兩者的區(qū)分體現(xiàn)為生態(tài)利益后覺是在原發(fā)展實(shí)踐產(chǎn)生環(huán)境問題、形成教訓(xùn)后才認(rèn)識(shí)到發(fā)展與環(huán)境共贏的重要性，對(duì)污染企業(yè)的容忍度經(jīng)歷從高變低的過程。生態(tài)認(rèn)知的最低層次是生態(tài)不覺，在這一認(rèn)知水平上，認(rèn)知主體尚未意識(shí)到兼顧發(fā)展與環(huán)境的重要性。

地域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)亦有高低之分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，污染企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)能力及貢獻(xiàn)力則不同，地方政府基于地情判斷對(duì)污染企業(yè)的容忍度相應(yīng)地有所不同，從而導(dǎo)向不同的發(fā)展權(quán)衡結(jié)果。

地方政府的生態(tài)認(rèn)知基礎(chǔ)與地域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)交叉分類，形成4 種政府決策的理想類型，①現(xiàn)實(shí)中人們的生態(tài)認(rèn)知、地域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都處于從低到高的連續(xù)譜中，為了分析方便，這部分內(nèi)容將現(xiàn)實(shí)中的生態(tài)認(rèn)知分為生態(tài)利益自覺及生態(tài)不覺兩種理想類型，將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)分為發(fā)達(dá)與落后兩種理想類型，兩者交叉分類后形成四種基本的理想類型。構(gòu)成一個(gè)四象限型的分析框架（見表1）。東部先發(fā)地區(qū)近十多年里的工業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型，是從象限IV 向象限I的動(dòng)態(tài)發(fā)展，嚴(yán)重的累積性污染、頻繁爆發(fā)的污染沖突等“成長(zhǎng)的煩惱”倒逼地方政府在反思中轉(zhuǎn)變生態(tài)認(rèn)知。西部地區(qū)近十多年中承接污染企業(yè)的抉擇則是象限Ⅲ所表現(xiàn)的情形，生態(tài)認(rèn)知及地域經(jīng)濟(jì)雙低格局下，兩種因素的復(fù)加使得地方政府對(duì)污染企業(yè)容忍度極高，發(fā)展決策也因此極其容易陷入選擇承接污染企業(yè)的困境。

表1 “認(rèn)知—權(quán)衡”框架中的地方政府決策

基于“認(rèn)知—權(quán)衡”框架，后發(fā)地突破象限Ⅲ中的決策困境，提高決策者的生態(tài)認(rèn)知層次是最為關(guān)鍵的突破口。如果缺乏充分的生態(tài)信息輸入，后發(fā)地區(qū)地方政府決策的自然演進(jìn)一般遵循從象限Ⅲ到象限IV 最終發(fā)展到象限I 的狀態(tài)，重復(fù)東部一些先發(fā)地的老路。相反，倘若能夠在后發(fā)地區(qū)的工業(yè)化起點(diǎn)上構(gòu)建象限II 的結(jié)構(gòu)條件，使地方政策決策者的生態(tài)認(rèn)知處于生態(tài)利益先覺層次，在工業(yè)化過程中則更可能著力于探索生態(tài)型發(fā)展模式，以極低的生態(tài)代價(jià)和社會(huì)成本發(fā)展至象限I 的狀態(tài)。

后發(fā)地區(qū)政府決策者的生態(tài)利益先覺型生態(tài)認(rèn)知的塑造，需要從多個(gè)層面著手：其一，通過完善環(huán)境信息公開制度、推動(dòng)環(huán)境信息化及大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用、拓寬和疏通環(huán)境信息傳播渠道等舉措，解決后發(fā)地區(qū)地方政府生態(tài)認(rèn)知形塑及決策過程中信息不完全的問題。其二，通過環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)代化帶動(dòng)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化，形成剛性約束機(jī)制，倒逼地方政府提升生態(tài)認(rèn)知。其三，通過政治激勵(lì)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，改變重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)生態(tài)認(rèn)知與發(fā)展認(rèn)知結(jié)構(gòu)性失衡的格局。

（感謝陳阿江教授在論文撰寫過程中給予的指導(dǎo)！）