拜登政府推行兩岸關(guān)系政策的可能性及其對(duì)臺(tái)灣的影響

■ 周忠菲

一、拜登政府對(duì)華戰(zhàn)略思路與政策路徑分析

從美國與世界的關(guān)系看，美國新政府仍需要制造“他國威脅”，以維護(hù)美國全球利益面臨的一系列挑戰(zhàn)。這是判斷中美關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)的一個(gè)基本前提。

首先，新冠肺炎疫情顯示出美國多年的積弊，以及經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)縮小后出現(xiàn)的霸權(quán)地位動(dòng)搖。金融層面，美國想要繼續(xù)保持美元全球儲(chǔ)備貨幣地位；生產(chǎn)鏈層面，美國想要繼續(xù)壟斷技術(shù)高端；貿(mào)易結(jié)構(gòu)方面，美國想主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易，控制全球商品市場(chǎng)。但就世界經(jīng)濟(jì)格局而言，已經(jīng)不是“美國一家說了算”。根據(jù)世界銀行最新統(tǒng)計(jì)，東亞地區(qū)內(nèi)貿(mào)易的比率，已提高到可以與歐盟相提并論的水平，歐盟成為中國最大貿(mào)易伙伴，這些因素構(gòu)成區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RECP)簽署、中歐投資協(xié)議達(dá)成的主要背景。按照美國的邏輯，中國和其他國家的機(jī)會(huì)就是美國的挑戰(zhàn)。

其次，在全球軍事戰(zhàn)略部署方面，拜登政府認(rèn)為，為了維護(hù)美國的全球利益，仍然需要在歐洲、中東和印太三個(gè)方向應(yīng)對(duì)“各種形態(tài)和偽裝的大國威脅”。亞太地區(qū)是美國下一個(gè)十年規(guī)劃中軍事建設(shè)與擴(kuò)張活動(dòng)的重點(diǎn)，而美國現(xiàn)在的情況要完成規(guī)劃已經(jīng)感到力不從心。這種情況下，美國反華勢(shì)力認(rèn)為，中美在亞太地區(qū)的對(duì)立格局是長期走勢(shì)，認(rèn)為中國的快速發(fā)展對(duì)美國習(xí)慣于調(diào)動(dòng)全球力量用于地區(qū)軍事行動(dòng)的模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)。最近，拜登政府邀請(qǐng)日本、印度、澳大利亞召開四國結(jié)盟應(yīng)對(duì)中國視頻會(huì)議就是一個(gè)例證(印度為避免與中國過度對(duì)立，尚未表態(tài))。確保印太地區(qū)實(shí)現(xiàn)由美國承諾的所謂“和平與穩(wěn)定”，確保美國軍事力量的繼續(xù)擴(kuò)張，仍然是拜登政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

與特朗普政府時(shí)期相比，拜登政府的對(duì)華政策會(huì)比較顧忌中國的反應(yīng)程度，以及在影響盟國對(duì)美國看法方面的作用，這是中美這幾年較量后對(duì)美國一個(gè)重大的“沖擊”。政策上，美國將此顧忌表述為：本屆政府將從“保護(hù)和捍衛(wèi)美國利益角度，并對(duì)中國做出恰當(dāng)反應(yīng)”的戰(zhàn)略思路出發(fā)。具體表現(xiàn)，就是任命熟悉遏制與接觸戰(zhàn)略的坎貝爾為國家安全顧問，一方面顯示將與特朗普政府時(shí)期形成差異，對(duì)特朗普政府后半期把中美關(guān)系很多復(fù)雜問題明朗化、簡(jiǎn)單化、粗暴化的做法稍加收斂。另一方面，體現(xiàn)民主黨政府將有意保持美國對(duì)外政策的連續(xù)性，即：保持中國對(duì)美國構(gòu)成巨大威脅這一戰(zhàn)略判斷不變。

針對(duì)美國權(quán)力交接將對(duì)中美雙方帶來的巨大影響，中國也表示希望中美關(guān)系相向而行。從美國國務(wù)卿布林肯聲言“對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)、合作”定位中美政治關(guān)系，以及拜登本人發(fā)表的“中國要吃掉美國的午餐”等講話看，拜登政府對(duì)華政策路徑將體現(xiàn)為，以保持“一個(gè)中國”政策為雙邊關(guān)系的前提，以對(duì)立的方式相互傳遞政治信息。通過激烈的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行中美互動(dòng)。

二、拜登政府可能打“兩岸牌”

政權(quán)交接后，拜登政府在對(duì)華政策上，政客之間相互利用，利益集團(tuán)之間相互算計(jì)的手法，需要讓位于現(xiàn)實(shí)。最大的現(xiàn)實(shí)之一，就是新冠肺炎疫情深刻影響國際關(guān)系，世界力量格局發(fā)生了變化。全球范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易將繼續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，中國在全球力量對(duì)比中的占比持續(xù)上升，意味著美國對(duì)中國的制裁手段、影響力將越來越小。何況，拜登本人和美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫都意識(shí)到，美國當(dāng)前最重要的問題仍然是經(jīng)濟(jì)。

這種情勢(shì)將迫使美國對(duì)華政策回歸基本國策。在中美關(guān)系框架下，拜登政府對(duì)民進(jìn)黨謀求兩岸關(guān)系緊張的政治需求將重新考慮?？赡艿倪x擇之一，是將打“臺(tái)灣牌”調(diào)整為打“兩岸牌”，或者概括為推出兩岸關(guān)系政策。

特朗普政府時(shí)期，中美關(guān)系惡化、兩岸關(guān)系敵對(duì)，美國對(duì)臺(tái)政策的實(shí)質(zhì)就是“扶持民進(jìn)黨，挑釁中國”，所謂“美臺(tái)關(guān)系進(jìn)入歷史最佳時(shí)期”。從其戰(zhàn)略重點(diǎn)看，主要集中于軍事戰(zhàn)略方面，手段是將臺(tái)灣納入美國“準(zhǔn)盟友”范圍，充當(dāng)“共同維護(hù)自由開放的印太地區(qū)”的炮灰。如加大武器售臺(tái)力度，支持民進(jìn)黨的整體防衛(wèi)構(gòu)想“ODC”，提升美臺(tái)整體防衛(wèi)水平，為“臺(tái)灣軍力結(jié)構(gòu)、作戰(zhàn)規(guī)劃和軍事學(xué)說，帶來新契機(jī)”等。其他如提升美國官員訪臺(tái)規(guī)格等。

布林肯就任國務(wù)卿后，發(fā)表了中國對(duì)美國構(gòu)成“最重大挑戰(zhàn)”、美國將加強(qiáng)美臺(tái)軍事關(guān)系的講話。從其對(duì)中美關(guān)系定位“對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)、合作”的排序看，明確提出“合作”為內(nèi)容之一，這是有別于特朗普政府對(duì)華政策的。

此外，拜登政府就職前后，曾通過幕僚、智庫、媒體等途徑，發(fā)出堅(jiān)持一個(gè)中國政策，敦促兩岸對(duì)話，美國愿做“中間人”，不贊同兩岸關(guān)系緊張等聲音。這是拜登政府就美國準(zhǔn)備打“兩岸牌”，美國希望做兩岸“中間人”釋放政策信號(hào)。

三、美國兩岸關(guān)系政策的演變

美國從來沒有表明過執(zhí)行兩岸關(guān)系政策。根據(jù)布什政府國務(wù)卿鮑威爾的國會(huì)證詞，美國對(duì)華政策主流觀點(diǎn)認(rèn)為，1993年之前，不存在具有政策意義的兩岸關(guān)系。鮑威爾解釋，美國始終強(qiáng)調(diào)以和平的方式解決臺(tái)灣問題，目的之一就是為了使兩岸都能夠接受。證詞強(qiáng)調(diào)，1993年汪辜會(huì)談之前，沒有兩岸關(guān)系。兩岸關(guān)系的產(chǎn)生和發(fā)展，是在汪辜會(huì)談之后。按此類推，美國政府的兩岸關(guān)系政策，思考階段大約在中國深化改革開放之際，形成的時(shí)間段，應(yīng)該在汪辜會(huì)談之后。因此，可以將這一政策的形成與演變，追溯到克林頓政府時(shí)期。

克林頓執(zhí)政時(shí)期強(qiáng)調(diào)美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國從全球化利益出發(fā)，不反對(duì)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展，但反對(duì)兩岸發(fā)展政治關(guān)系。此外，克林頓政府還通過提升日本因素，軍事上重新定義美日同盟，政治上支持李登輝的“兩國論”和民進(jìn)黨的“一中一臺(tái)”路線，支持具有煽動(dòng)性的民族分裂主義等手段，企圖多方面出手，平衡中國力量的增長?！白甙灯濉?，支持“一中一臺(tái)”，將美國與臺(tái)灣的“安全關(guān)系”變相納入美日同盟范圍，是其遏制中國的重要手段。

克林頓政府兩岸關(guān)系政策最突出的舉動(dòng)，是將美國給予中國最惠國待遇與對(duì)中國的所謂人權(quán)要求“脫鉤”，對(duì)臺(tái)實(shí)行“三不政策”。與此同時(shí)，采取各種手段，支持所謂“臺(tái)灣擴(kuò)大國際生存空間”。這種政策趨勢(shì)從美國支持兩岸加入世界貿(mào)易組織(WTO)，2009年世界金融危機(jī)，奧巴馬政府上臺(tái)，基本一以貫之。其間，先后出現(xiàn)日本炮制“中國威脅論”，李登輝推出“兩國論”，陳水扁鼓吹“一邊一國”論，奧巴馬政府推出重返亞太戰(zhàn)略，組建排斥中國的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)等，一波接一波。

美國兩黨在介入兩岸關(guān)系上達(dá)成的最大共識(shí)，就是服從于制衡中國的戰(zhàn)略目標(biāo)。從克林頓到奧巴馬時(shí)期美國對(duì)華政策的表態(tài)看，接觸與遏制是主旋律，維持了“斗而不破”的局面。中美關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定，為美國兩岸關(guān)系政策提供了大背景。

對(duì)美國而言，推行以“介入”為手段的兩岸關(guān)系政策，可從全球化、地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、地區(qū)安全等方面體現(xiàn)美國利益。美國擔(dān)心，如果持“不介入”立場(chǎng)，如果出現(xiàn)“最終被排斥在兩岸關(guān)系之外的”結(jié)果，將“不符合美國利益”。這體現(xiàn)在美國國會(huì)是否打“臺(tái)灣牌”的爭(zhēng)議中。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，加強(qiáng)美臺(tái)軍事合作，包括以向臺(tái)灣出售導(dǎo)彈和“國家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)”(TMD)問題為突破口，可提升美國威望。相反觀點(diǎn)認(rèn)為，改善地區(qū)局勢(shì)，增強(qiáng)美國與臺(tái)灣安全的做法，不是靠“國家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)”，而是“改變兩岸關(guān)系的性質(zhì)”。主張美國采取中美開辟第二軌道形式，使美國“介入兩岸關(guān)系事務(wù)”，包括在更高層次實(shí)現(xiàn)中美對(duì)亞太安全分歧進(jìn)行管控。

如何評(píng)價(jià)特朗普政府的對(duì)臺(tái)政策？就其不按章法，瘋狂在軍事上對(duì)臺(tái)灣進(jìn)行“加持”，行政限制方面進(jìn)行“突破”，民進(jìn)黨公開宣布大陸為“臺(tái)灣安全最大威脅”，兩岸關(guān)系陷入對(duì)立、僵持這些事實(shí)而言，也可視為特朗普政府在“介入”兩岸關(guān)系上，政策性的”一種反動(dòng)”。特朗普政府認(rèn)為對(duì)臺(tái)政策的“高強(qiáng)度”導(dǎo)致的兩岸政策對(duì)抗，會(huì)迫使中國政府“接牌”。結(jié)果事與愿違。

四、拜登政府兩岸關(guān)系政策及其對(duì)臺(tái)灣的影響

政權(quán)交接后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，拜登政府先后發(fā)表了6次涉及對(duì)華政策和臺(tái)灣問題的講話。目前，“對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)、合作”是美國提出的中美關(guān)系基本走向，此外，拜登政府也釋放出“今后一段時(shí)間里中美關(guān)系不容樂觀”的信號(hào)。

這不足為怪，因?yàn)樗钠桨朔€(wěn)的世界格局已不符合美國利益，美國對(duì)外政策已到了必須不講規(guī)則、不講信用才能應(yīng)對(duì)世界變化的境地。毫無疑問，拜登政府將繼續(xù)打“臺(tái)灣牌”。一個(gè)不同點(diǎn)是，拜登政府將采取進(jìn)一步“介入”兩岸關(guān)系的手段，以改變美國的被動(dòng)處境。因此，這種手段可能在中美關(guān)系的正負(fù)兩個(gè)方面，發(fā)揮影響。

拜登政府兩岸關(guān)系政策有以下支點(diǎn)： 一是加強(qiáng)“介入”，改變模式。將過去對(duì)華政策，立足于發(fā)展中美關(guān)系，推動(dòng)美臺(tái)關(guān)系，中美關(guān)系與美臺(tái)關(guān)系“高一腳、低一腳”的平衡模式，調(diào)整為“對(duì)立”居先，對(duì)中國“打擊而不孤立”，通過進(jìn)行“極端競(jìng)爭(zhēng)”與“合作”的手段，“主導(dǎo)”中美關(guān)系(所謂使美國再次偉大)。即推行美國為“中間人”的兩岸關(guān)系政策，以期加強(qiáng)對(duì)中國大陸與臺(tái)灣的干涉。是一種“有干涉性的介入”。

二是對(duì)華政策極有可能向“人權(quán)外交”方向轉(zhuǎn)化。在“承諾”一個(gè)中國原則，“承諾”中美關(guān)系“不會(huì)脫鉤”的同時(shí)，政治上進(jìn)一步突出中美之間的制度差異(所謂“不會(huì)有‘一國兩制’的講話”)。此外，在臺(tái)灣、香港、新疆、西藏問題上，進(jìn)一步突出美國與中國的“意識(shí)形態(tài)對(duì)立”。通過媒體、信息和各種國際組織平臺(tái)，煽動(dòng)國際社會(huì)，誤導(dǎo)兩岸民意，削弱中國的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

三是繼續(xù)打著“主張和平解決臺(tái)灣問題”的旗號(hào)，推行事實(shí)上以美國武力為后盾的軍事政策，對(duì)中國在臺(tái)海的軍事反應(yīng)，對(duì)中國對(duì)民進(jìn)黨“臺(tái)獨(dú)”路線具有的制約作用，進(jìn)行“反制約”。這方面，拜登政府有可能在特朗普對(duì)臺(tái)政策的基礎(chǔ)上，小步推進(jìn)，保持美國的軍事優(yōu)勢(shì)。

四是加強(qiáng)美國對(duì)臺(tái)灣“民主政體的扶持”，這已經(jīng)在拜登政府改稱臺(tái)灣當(dāng)局為“經(jīng)臺(tái)灣民眾選出的領(lǐng)導(dǎo)人”等具體言辭中表露。目的除了對(duì)民進(jìn)黨、國民黨兩邊下注，鼓勵(lì)民進(jìn)黨當(dāng)局堅(jiān)持其不承認(rèn)“九二共識(shí)”立場(chǎng)外，還有一個(gè)目的是強(qiáng)化島內(nèi)“親美反中”的態(tài)勢(shì)，為美國可能采取的“強(qiáng)介入”埋下伏筆。

拜登政府就兩岸關(guān)系政策發(fā)出的這些信號(hào)，已經(jīng)在島內(nèi)產(chǎn)生影響。首先，起到了鼓勵(lì)民進(jìn)黨當(dāng)局繼續(xù)推行“親美反中”路線，堅(jiān)持其不承認(rèn)“九二共識(shí)”立場(chǎng)的作用。這有兩個(gè)動(dòng)向。一是拜登政府上任之際，島內(nèi)極端“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力打著本土社團(tuán)的旗號(hào)，提出推行“強(qiáng)化臺(tái)灣體質(zhì)的政策”(威脅要實(shí)現(xiàn)“臺(tái)灣獨(dú)立”，要“催生新憲”)。提出“混合作戰(zhàn)”概念，呼吁“確立實(shí)現(xiàn)臺(tái)美建交的目標(biāo)”。二是民進(jìn)黨當(dāng)局發(fā)出貌似要“與大陸緩和”，貌似要 “在符合對(duì)等尊嚴(yán)的原則之下，共同促成有意義的對(duì)話”的聲音，同時(shí)宣稱“不會(huì)畏懼中國的壓力”，“亮明”民進(jìn)黨不會(huì)改變其“親美抗中”，與大陸對(duì)立的立場(chǎng)。

其次，示意美國將在國民黨體系中布局，培養(yǎng)新的代理人。如拜登政府突出對(duì)臺(tái)灣“民主政治體制建設(shè)”的支持，改稱臺(tái)灣當(dāng)局為“臺(tái)灣民選領(lǐng)導(dǎo)人”后，島內(nèi)出現(xiàn)趙少康回歸國民黨等政治動(dòng)向。島內(nèi)政治局勢(shì)的進(jìn)一步復(fù)雜化，各種形式的“臺(tái)獨(dú)”立場(chǎng)，各種謀“獨(dú)”活動(dòng)的出現(xiàn)，在所難免。國民黨如何與民進(jìn)黨形成政治區(qū)隔，如何制止其“去中國化”趨勢(shì)等，將浮上臺(tái)面。

第三，不能排除拜登政府將“如何強(qiáng)化臺(tái)灣安全”等挑戰(zhàn)性議題，與“法理臺(tái)獨(dú)”“臺(tái)灣以武拒統(tǒng)”“臺(tái)灣加入國際組織的空間”等問題掛鉤。如果出現(xiàn)這樣的選擇，那么兩岸關(guān)系的推進(jìn)將被迫中斷。而拜登政府的兩岸關(guān)系政策，表面上好像是承擔(dān)起在中國大陸和臺(tái)灣之間扮演“唯一平衡力量的角色”，說穿了，就是美國要主導(dǎo)兩岸關(guān)系的發(fā)展，包括“引領(lǐng)兩岸對(duì)話”。這樣，美國的政策目標(biāo)，將不僅僅是針對(duì)民進(jìn)黨、國民黨，而是針對(duì)中國的地區(qū)影響進(jìn)行反制與打擊。借口是“臺(tái)灣民意不支持統(tǒng)一”。

中美關(guān)系前幾年的變化嚴(yán)重影響了中國和東亞地區(qū)一些主要大國的關(guān)系，影響到東亞地區(qū)和平。兩岸關(guān)系不但受到?jīng)_擊，還遭到臺(tái)灣當(dāng)局的有意惡化。拜登入主白宮后，其對(duì)華政策是美國國內(nèi)各種勢(shì)力對(duì)中國力量繼續(xù)上升的反應(yīng)，雖然主張相對(duì)穩(wěn)定的中美關(guān)系，但說不上徹底改弦易轍。各種跡象也顯示，拜登政府可能選擇的兩岸關(guān)系政策，對(duì)亞太地區(qū)安全格局，對(duì)海峽局勢(shì)，對(duì)中美關(guān)系，具有正負(fù)兩個(gè)方面的作用，其中，不排除在臺(tái)灣海峽可能出現(xiàn)沖突。這是臺(tái)灣政治勢(shì)力“崇洋媚外”帶來的最大威脅。