國(guó)土空間規(guī)劃體系下的市政設(shè)施布局研究

高廣員

東明縣自然資源和規(guī)劃局（274500）

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系概述

實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)思路和開(kāi)發(fā)模式的重大轉(zhuǎn)變，是我國(guó)區(qū)域調(diào)控理念和調(diào)控方式的重大創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有重要意義[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快，國(guó)土空間發(fā)生了巨大變化。這種變化有力地支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，但也存在一些必須高度重視的問(wèn)題， 如耕地減少過(guò)多過(guò)快、資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、環(huán)境問(wèn)題凸顯、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等。 因此，必須統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略格局，形成科學(xué)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)導(dǎo)向。

當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系是由“五級(jí)三類(lèi)四體系”構(gòu)成。 “五級(jí)”是指國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)規(guī)劃層級(jí)。 五級(jí)規(guī)劃自上而下編制，下級(jí)規(guī)劃服從和服務(wù)于上級(jí)規(guī)劃，下級(jí)不得違背上級(jí)規(guī)劃的約束性內(nèi)容。 “三類(lèi)”指的是總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三種規(guī)劃類(lèi)型[2]。 總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。 “四體系”是指規(guī)劃運(yùn)行體系由編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系四部分組成。 這四個(gè)子體系健全后，國(guó)土空間規(guī)劃體系才運(yùn)行得當(dāng)。

2 市政設(shè)施概述

市政設(shè)施屬于城市公共設(shè)施，一般指的是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各種建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)備等，主要包括城市道路及其附屬設(shè)施、城市公共娛樂(lè)設(shè)施、城市橋涵及其附屬設(shè)施、城市排水設(shè)施、城市防洪設(shè)施、城市建設(shè)公用設(shè)施、城市生活垃圾處理設(shè)施、城市文明建設(shè)設(shè)施等[3]。 市政設(shè)施是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)的載體，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)的效率有很大的影響。一般來(lái)說(shuō)，同樣的資金投入，現(xiàn)代化水平高的城市要比現(xiàn)代化水平低的城市回報(bào)率高，發(fā)展也更快。 而城市的現(xiàn)代化水平則是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，所以，市政設(shè)施建設(shè)對(duì)城市的發(fā)展有著非常重大的意義。

3 我國(guó)市政設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

3.1 各地區(qū)市政設(shè)施發(fā)展水平有明顯差異

我國(guó)幅員遼闊、地大物博，有著悠久的歷史與博大精深的文化。 由于每個(gè)地區(qū)都有其獨(dú)特之處，地域的差異性決定了各地的市政設(shè)施發(fā)展水平存在很大的不同。 總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)中東部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施要比西部地區(qū)好得多，但在國(guó)土空間規(guī)劃體系上，西部地區(qū)也有自己的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。 盡管東西部地區(qū)差異大，但在布局上各有特點(diǎn)，在很多地方都實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，如西氣東輸、南水北調(diào)等都是很好的證明。同一個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)差異也非常明顯，其主要體現(xiàn)在垃圾和污水處理方面，城市就比鄉(xiāng)村要處理的好[4]。為了消除這種發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，可立足于國(guó)土空間規(guī)劃的角度，讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效益惠及所有居民，從而促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展。

3.2 市政基礎(chǔ)設(shè)施投入過(guò)高

隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)很多城市都在緊鑼密鼓地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家也將市政設(shè)施當(dāng)作一項(xiàng)民生工程來(lái)建設(shè)。 在資金方面，對(duì)市政設(shè)施建設(shè)的投入很大，極大地推動(dòng)了城市化進(jìn)程。 由于我國(guó)不斷增加市政設(shè)施建設(shè)投入，很多城市的市政設(shè)施建設(shè)規(guī)模已達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，城市的面貌也發(fā)生了巨大的變化，城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了共進(jìn)的趨勢(shì)。此外，市政設(shè)施建設(shè)管理體制也在不斷改革，很多城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更高了，這對(duì)改善居住環(huán)境、提高居民生活便捷性與工程質(zhì)量都有一定的促進(jìn)作用。

3.3 規(guī)劃水平與管理水平不高

當(dāng)前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)速度要比城市的發(fā)展速度落后。 很多建設(shè)項(xiàng)目都沒(méi)有被納入到城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃當(dāng)中，而已經(jīng)納入規(guī)劃中的項(xiàng)目之間缺乏協(xié)同性，從而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法發(fā)揮出最大的效能。 此外，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理也不到位，存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理交織并存的現(xiàn)象，很多地方還不完善。 隨著時(shí)代的發(fā)展，一些落后的管理方法與手段已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的需求。 市場(chǎng)方面，在國(guó)有資產(chǎn)管理不完善的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資產(chǎn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。 現(xiàn)階段，市政基礎(chǔ)設(shè)施大多由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，采用壟斷或者補(bǔ)貼的方式， 不僅增加了國(guó)家的負(fù)擔(dān)，還增加了消費(fèi)者的開(kāi)支，這極大地影響了市場(chǎng)配置資源的有效性，也就無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)配置作用。

4 國(guó)土空間規(guī)劃體系下市政設(shè)施的布局措施

4.1 老城區(qū)的市政設(shè)施布局

當(dāng)前，盡管很多城市都發(fā)展的非?？欤腔旧厦總€(gè)城市都會(huì)有老城區(qū)的存在。 老城區(qū)的存在就是城市化進(jìn)程發(fā)展太快的產(chǎn)物，加上之前的國(guó)土空間規(guī)劃體系并沒(méi)有考慮到這點(diǎn)，所以市政基礎(chǔ)設(shè)施的布局措施就是要對(duì)這部分老城區(qū)進(jìn)行改造。 鑒于老城區(qū)都是處在空間狹小的區(qū)域，市政設(shè)施建設(shè)難度很大，比如在布置管線時(shí)，就不能完全按照現(xiàn)有的施工規(guī)范進(jìn)行，而且道路兩旁建筑較多，道路拓寬也是難以實(shí)現(xiàn)的。 所以，在當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，必須結(jié)合實(shí)際情況靈活布局，按照老城區(qū)的街況逐漸優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施體系。 如在有河道的老城區(qū)中，可沿著河道布置主管線路，再分別引入各個(gè)街區(qū)鋪設(shè)的支線管道；對(duì)于方形區(qū)域，可以將其中間主干道作為市政管道主干線的鋪設(shè)位置，各類(lèi)管道可利用豎向深度拉開(kāi)距離，以確保其安全性。

4.2 提高市政設(shè)施排水能力

在市政排水設(shè)施建設(shè)方面，“海綿城市”理念被廣泛地應(yīng)用在城市規(guī)劃中。 海綿城市是指城市猶如海綿一樣， 能夠很好地適應(yīng)自然環(huán)境的各種變化，下雨時(shí)吸水、蓄水、凈水，需要時(shí)釋放蓄存的水并加以利用。 海綿城市遵循“生態(tài)優(yōu)先，綠色城市”的原則，將自然與人工相結(jié)合，在排水、防澇、安全的前提下，實(shí)現(xiàn)城市雨水積存、滲透與凈化的最大化，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與雨水資源利用的目的。 海綿城市可以循環(huán)利用水資源，并極大地降低雨水和洪水對(duì)城市的壓力。 此外，海綿城市創(chuàng)新了管線的布局理念，人工市政設(shè)施融合自然生態(tài)功能，能夠有效治理雨水和洪水，科學(xué)合理地對(duì)城市中的綠地、建筑物、道路以及雨水系統(tǒng)進(jìn)行布局，通過(guò)消化和滲透，可以有效控制雨水淤積，提高城市的抗洪能力。 而且， 海綿城市通過(guò)市政管線與生態(tài)綠地的有機(jī)結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)水體滲透、過(guò)濾與轉(zhuǎn)化，最大程度地提高城市的水資源循環(huán)利用能力。

4.3 建立系統(tǒng)的城市地下綜合管廊

城市地下綜合管廊是指在城市的地下設(shè)置一個(gè)大型的隧道，其空間呈環(huán)形封閉狀態(tài)。 隧道里穿插了市政設(shè)施中各種工程管線，包括電力、燃?xì)?、通信、供熱、給排水等，而且在管線鋪設(shè)過(guò)程中會(huì)設(shè)置專門(mén)的檢修口、吊裝口以及監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)規(guī)劃、建設(shè)管理的統(tǒng)一。 地下綜合管廊系統(tǒng)不僅解決了城市交通擁堵問(wèn)題，還極大方便了電力、通信、燃?xì)?、供排水等市政設(shè)施的維護(hù)和檢修。 此外，該系統(tǒng)還具有一定的防震減災(zāi)作用。 地下綜合管廊對(duì)滿足民生基本需求和提高城市綜合承載力發(fā)揮著重要作用。 城市地下管廊是基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的有力保障，能夠讓城市設(shè)施布局更加合理、 空間規(guī)劃更加規(guī)范。

4.4 完善市政設(shè)施建設(shè)管理體系

一方面，必須完善市政設(shè)施的相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)突出環(huán)境設(shè)施的立法工作，從而使所有的市政設(shè)施都更加規(guī)范化。 市政設(shè)施建設(shè)要真正實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，建立完善的、與市場(chǎng)相適應(yīng)的秩序與法律。 另一方面，應(yīng)明確政府在其中的職責(zé)，要能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，走可持續(xù)發(fā)展道路，制定相關(guān)規(guī)劃體系；同時(shí)，也要做好監(jiān)督與考核工作，防止出現(xiàn)“不作為”的現(xiàn)象。 此外，還可以設(shè)立這方面的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，全面管理市政設(shè)施建設(shè)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，提高城市綜合管理能力。

5 結(jié)語(yǔ)

市政設(shè)施是城市建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下對(duì)其進(jìn)行良好的布局與科學(xué)的規(guī)劃，可以有效加快城市化進(jìn)程。 城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，有利于提高居民生產(chǎn)生活的便捷性，對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展也有很大的促進(jìn)作用。 因此，政府及相關(guān)人員要高度重視市政設(shè)施的布局，結(jié)合城市的氣候特征、地理特點(diǎn)等實(shí)際情況，全方位、多層次地提高基礎(chǔ)設(shè)施的布局與管理能力，讓市政設(shè)施發(fā)揮出更大的效能。