黎 浩
肇慶市公路發(fā)展有限公司(526000)
公路工程項目與一般的建設項目有著根本的區(qū)別。 公路工程項目具有投資大、周期長且建設范圍廣的特點。 公路并不一定都建設在平原地區(qū),有些公路建設在崎嶇的山區(qū)和沙漠地帶,所以公路工程建設相對于一般建筑工程建設來說,難度更大、風險因素更多。 因此,為了保障公路工程的建設質量和效率, 就必須對PPP 模式下的公路工程建設進行造價控制和管理。
廣義的PPP 模式實際上是政府與企業(yè)之間一系列長期合作的統(tǒng)稱,是公共部門和私營企業(yè)為了共同提供公共服務和產品所建立的一種長期合作的關系。在這種合作關系中,政企雙方都是平等的,且在利益以及風險方面都要共同享有和擔當,此外,還要在提高工程的效率的同時保護公眾的利益不受損害。 狹義的PPP 模式,通俗來講就是政府通過商業(yè)行為行使行政權利的一個方法,例如政府對項目的控制通過占股的方式來完成,且在與企業(yè)進行相應合作建設的過程中共擔、 共享風險和利益。當前,各方更認可廣義PPP。
公路PPP 項目實際上是政府和社會資本合作建設的公路工程項目,主要是社會方的企業(yè)與政府指定的機構共同成立相應的項目公司,政府通過特許經營的方式參與公路項目的投資、建設、運行以及維護等。而資本方則通過政府所給予的特許經營權、合理定價和財政補貼的收益規(guī)則而獲取相應合理的回報,從而在化解政府的債務風險以及激發(fā)市場的活力等方面做出極大的貢獻。 公路PPP 模式對于公路項目所要設立的一些相應的項目監(jiān)督管理機構、 實施機構和項目公司的管理資格都有著重要的影響。
與融資項目相關的三個指導性文件遭到了廢止,從而使得社會資本投資權益得不到相應的制度保障,導致PPP 模式的推廣應用在法律法規(guī)不完善的情況下存在著許多潛在的風險。
改革開放以來, 雖然我國的公路建設在飛速地發(fā)展,且PPP 模式下的公路工程項目也在不斷地增加,但是公路工程管理人員缺乏管理經驗和造價控制意識, 從而使得我國在公路工程建設中浪費了大量的資源,也造成了經濟的損失。 即使許多項目建設有著較高的質量和效率,但是由于管理經驗不足也付出了很大的代價。 管理經驗不足使得公路工程的造價得不到相應的控制和管理, 不僅對工程建設造成了不良的影響,而且必然會使得公路工程項目的經營存在一定的風險。
如果PPP 項目所在的省份和地方政府不具備一定的財政能力,政府將無法為PPP 項目投入充足的項目資金。 雖然我國一直鼓勵各個地方的政府用一些專項的債券作為PPP 項目的啟動資金,但是還未有省份開此先例。 專項債券的使用是地方政府能否高效推進PPP 項目的重要因素,但是由于我國未出臺相應專項債券與PPP 項目結合的指導性的意見,也沒有專項債券與PPP 項目結合的先例,所以專項債券無法在PPP 項目中充分地發(fā)揮出作用,導致我國的公路工程項目難以籌措資本金。
由于我國高度重視水資源短缺的問題,所以許多PPP 項目所在地缺少合法經營的砂石料場,運輸困難等問題使得施工材料的價格飛速上漲,這非常不利于公路工程造價的控制和管理,延緩了項目實施進度、提高了建設成本、增加了造價控制的難度。
在PPP 模式下,公路工程造價的控制和管理與所有的工程建設環(huán)節(jié)都有著緊密的關聯,且直接地影響著整個工程的施工質量。 尤其是在關鍵施工工序中,更要重視工程造價控制和資金安排的合理性,從而有效地避免出現停工待料現象。 一些細節(jié)問題也會影響公路工程的建設,如采購材料時沒有考慮到材料的性能是否滿足工程實際需要,從而浪費了大量的時間和資源成本;由于工作人員的失誤導致施工方案不符合現場實際,從而使得施工工具和施工材料選用不當,施工效果達不到預期目標;由于管理人員以及工作人員不具備相應的專業(yè)知識和素養(yǎng),在施工問題處理方面不夠專業(yè),從而為公路施工埋下安全隱患,后期還要對此進行耗時耗物耗材的補救;環(huán)境因素是整個施工過程中最不可預判的因素,經常對正常施工造成影響。
在PPP 模式下,公路工程造價管理采用投資人全過程負責的管理方式。 在這種方式下,投資各方簽訂施工總承包合同,因此要對工程造價進行有效的全過程控制。 此外,為了保障項目的質量和工期能夠符合政府的要求,合同內容都要經過權威專家的評審和判定,在簽訂完整有效的合同、明確合同責任后,政府以及投資各方都需要指派相應的負責人員參與審計工作[1]。
由于在PPP 模式下進行的項目涉及到了政府和投資人等多方的利益,所以在公路工程造價管理中要對預測風險以及不穩(wěn)定因素進行有效的控制。在招標之前要確保相關的設計單位和政府部門有著嚴格的監(jiān)管力度,從而有效地降低公路工程造價控制和管理方面的風險[2]。
省級部門應積極配合國家完善與PPP 項目相關的法律體系,對PPP 項目的實施進行指導和約束,從而有效地規(guī)避建設風險。 我國應制訂相應的可行性缺口補助實施方案,從而有效地保障社會資本能夠對PPP 模式下的公路工程項目進行合法的投資,增強各方對PPP 模式公路項目的信心,推動公路建設事業(yè)在PPP 模式下快速發(fā)展[3]。
PPP 模式下,在公路的設計階段就應該考慮到投資各方的利益訴求, 并對設計風險做出預判;可以讓公路項目的實施單位參與設計工作,將項目的實際情況與設計方案相結合,從而有效地避免項目預算與項目實際情況存在較大的偏差。
在PPP 模式下實施公路工程項目建設,最為重要的就是做好現場施工的管理工作,其對有效提高資源利用率、 合理控制工程造價有著重要的作用。一方面,在工程材料以及設備的準備階段就要做好相應的管理工作,對合同進行有效的管理,有效地避免出現造價風險;另一方面,對施工過程中的施工設備和材料進行管理,確保工程資源得到高效利用;最后,還要注重施工中的監(jiān)督和管理,有效開展工程造價管理工作。
現如今,PPP 模式公路工程的造價控制和管理已經受到了許多方面的關注。 對公路工程的造價要進行全過程動態(tài)控制和管理,從而有效規(guī)避施工風險、控制工程成本。 在PPP 模式下開展公路工程建設,一定要建立健全工程造價管理機制,進而達到預期的建設效果。