制度領(lǐng)導(dǎo)力：要素構(gòu)成與時(shí)代意義

張立進(jìn)

（西安科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安710054）

英國政治學(xué)家安德魯·海伍德認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)可以被理解為一種行為模式、個(gè)人品質(zhì)或政治價(jià)值。從一般意義上，“作為行為模式，領(lǐng)導(dǎo)是某個(gè)人或群體施加于更大的實(shí)體以便組織或指導(dǎo)其達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的一種影響力?！保?］領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)上是一種影響力，即領(lǐng)導(dǎo)主體影響客體實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的能力。領(lǐng)導(dǎo)主體影響客體的方式很多，其中采用強(qiáng)制方式最為簡(jiǎn)單直接，但強(qiáng)制的成本需要考量，何況“即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)?！保?］而且領(lǐng)導(dǎo)主體的變故或更迭可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)力的消失或減弱。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特質(zhì)，可以彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力存在的缺陷，使之能夠?qū)?qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利、把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)，并且“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”［3］，這就需要將領(lǐng)導(dǎo)力制度化或者通過制度發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用，即制度領(lǐng)導(dǎo)力。

一、問題的提出

制度領(lǐng)導(dǎo)力為新世紀(jì)以來在西方出現(xiàn)的概念，相對(duì)于個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力而又與之共處于企業(yè)運(yùn)行之中，“揭示了領(lǐng)導(dǎo)者通過制度工作將個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力制度化在組織中，實(shí)現(xiàn)組織持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的過程和結(jié)果”［4］，實(shí)現(xiàn)由價(jià)值觀管理走向制度管理，避免明星領(lǐng)導(dǎo)者離場(chǎng)或犯錯(cuò)給組織帶來危機(jī)。自引入中國后，一直在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域廣為應(yīng)用，并逐漸受到政治學(xué)界青睞，用以分析中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)能力的轉(zhuǎn)變和提升，這一概念的應(yīng)用領(lǐng)域始從微觀企業(yè)管理向宏觀國家治理延伸。

十八以來中國共產(chǎn)黨治國理政的實(shí)踐和理論不斷發(fā)展，十八屆三中全會(huì)研究了全面深化改革的若干重大問題，正式提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］黨中央在推進(jìn)制度改革完善治理體系的同時(shí)，不斷加強(qiáng)治理能力建設(shè)?！啊吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，黨的領(lǐng)導(dǎo)力支撐和落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素?！保?］制度領(lǐng)導(dǎo)力在政治領(lǐng)域的探討仍處于起步階段，研究框架雖已逐步成形，但還需要進(jìn)一步完善和充實(shí)；研究成果偏少，且主要集中于對(duì)概念、內(nèi)涵、本質(zhì)、價(jià)值等基本維度的探析。即便如此，從經(jīng)驗(yàn)和邏輯上，其要素構(gòu)成的探析不太全面周延，還需要從一般意義上加以拓展、擴(kuò)充；從現(xiàn)實(shí)與本質(zhì)上，其時(shí)代意義的討論不夠宏闊深入，制度領(lǐng)導(dǎo)力研究的時(shí)代價(jià)值尚未得以凸顯，需要以寬廣的學(xué)術(shù)視野予以審視、深化。唯如此，才能為制度領(lǐng)導(dǎo)力的研究和實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論根基和可靠的邏輯前提。

二、制度領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成

制度領(lǐng)導(dǎo)力是制度的力量與領(lǐng)導(dǎo)主體所發(fā)揮作用有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)為具有制度規(guī)范性的領(lǐng)導(dǎo)力或具有領(lǐng)導(dǎo)主體能動(dòng)性的制度化力量。制度領(lǐng)導(dǎo)力是指領(lǐng)導(dǎo)主體的信念、思想、意志、能力以制度形式表現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體或領(lǐng)導(dǎo)群體的主體性、能動(dòng)性與制度的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的和諧統(tǒng)一，進(jìn)而對(duì)社會(huì)及公眾產(chǎn)生既具合法性又有引領(lǐng)性的綜合性影響力，其權(quán)威性要高于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體或群體的力量，能動(dòng)性要?jiǎng)儆谥贫鹊牧α俊?/p>

（一）制度環(huán)境

制度環(huán)境是制度領(lǐng)導(dǎo)力得以生成的基礎(chǔ)性因素，首先，政治社會(huì)必須處于和平穩(wěn)定狀態(tài)，或者說環(huán)境穩(wěn)定有序。政治紊亂、社會(huì)失序，連法律制度都將失去效力，更遑論立基于其上的制度領(lǐng)導(dǎo)力。以歷史視野視之，戰(zhàn)爭(zhēng)與革命時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)力作用的發(fā)揮主要依靠卡利斯瑪型領(lǐng)袖個(gè)體的權(quán)威、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、人格化魅力和跟從者的堅(jiān)定信念以及外在的意識(shí)形態(tài)壓力、嚴(yán)格的組織紀(jì)律等，而只有在和平與發(fā)展時(shí)期，當(dāng)法律制度能夠穩(wěn)定地發(fā)揮作用，制度領(lǐng)導(dǎo)力才有出現(xiàn)的可能。其次，國家必須實(shí)施法治。古代社會(huì)依靠森嚴(yán)的等級(jí)禮儀和強(qiáng)力部門的威懾，同樣能夠?qū)崿F(xiàn)較為穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，但由于帶有很強(qiáng)的人治色彩，皇（王）權(quán)幾乎不受什么節(jié)制，譬如，“中國皇帝從決策到行使立法、行政、司法權(quán)，無不表現(xiàn)出獨(dú)斷性與隨意性?！保?］而且主流意識(shí)形態(tài)和道德習(xí)俗不斷強(qiáng)化著專制性權(quán)力，就中國而言，“儒者的政治思想確是穩(wěn)固政權(quán)及保持政權(quán)最好的方案?！保?］專制者的為所欲為和濃厚的臣民意識(shí)不需要也不可能產(chǎn)生制度領(lǐng)導(dǎo)力。而現(xiàn)代社會(huì)，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！保?］法治實(shí)施既規(guī)限了領(lǐng)導(dǎo)主體的權(quán)力任性，又為其合理行使權(quán)力賦予了足夠的權(quán)威性和正當(dāng)性，再加上公民文化所帶來的規(guī)則意識(shí)、限權(quán)意識(shí)等為制度領(lǐng)導(dǎo)力的產(chǎn)生提供了直接條件。再次，國家治理必須具有完善的制度體系。所謂“完善”，是指制度體系結(jié)構(gòu)完整、功能有力，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域的治理不僅有章可循，而且能夠規(guī)范到位?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，人的因素重于制度的因素，而在現(xiàn)代政治條件下，制度的因素重于人的因素?！保?0］制度領(lǐng)導(dǎo)力作為現(xiàn)代概念，其作用的發(fā)揮最終要通過制度功效予以實(shí)現(xiàn)。完善的制度體系是制度領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，必須扎根于適宜的歷史-社會(huì)-文化土壤之中。中國歷史上，“從民國初年到北洋軍閥主政時(shí)期，基本上是采取硬性移植西方制度的辦法來確立中華民國的政治制度體系的，但沒有認(rèn)真研究實(shí)際的社會(huì)差距和可接受的程度，淮南為枳，只能成為失敗的試驗(yàn)?！保?1］這一時(shí)期的政治制度體系不僅不適合中國特殊的社會(huì)文化條件，而且被當(dāng)政者根據(jù)主觀需要隨意剪裁，制度領(lǐng)導(dǎo)力也就很難擁有生存的空間。

（二）制度組織

任何領(lǐng)導(dǎo)主體不可能孤絕于一切關(guān)系之外，而是依托于一定的核心組織發(fā)揮作用，其新老更替、有序代謝不僅反映了組織的制度化程度，更關(guān)系到制度領(lǐng)導(dǎo)力能否有效形成。可以肯定的是，組織的制度化程度與制度領(lǐng)導(dǎo)力的大小成正相關(guān)關(guān)系。畢竟從最初意義上，制度領(lǐng)導(dǎo)力概念的出現(xiàn)即為解決核心領(lǐng)導(dǎo)者缺席或失誤所造成的組織危機(jī)問題。如果領(lǐng)導(dǎo)主體能夠以制度化方式順利實(shí)現(xiàn)代際權(quán)力交替，也就為制度領(lǐng)導(dǎo)力的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。反之，領(lǐng)導(dǎo)層接替無序則會(huì)嚴(yán)重?fù)p傷制度領(lǐng)導(dǎo)力，甚至給民族、國家?guī)頌?zāi)難。只不過，“不同的組織，其制度化的程度是不同的?！保?2］中國共產(chǎn)黨自改革開放以后逐步采取設(shè)立顧問委員會(huì)、完善離退休制度、干部年輕化等平穩(wěn)過渡方式，實(shí)現(xiàn)了集體交接班的規(guī)范化，解決了國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上的一大難題，為制度領(lǐng)導(dǎo)力的進(jìn)一步提升開辟了廣闊的空間。除了中央領(lǐng)導(dǎo)層之外，地方官員、公務(wù)人員的新老交替、有序流動(dòng)也構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮的重要組織條件。進(jìn)一步而言，由于領(lǐng)導(dǎo)主體囿于知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的局限，不可能永遠(yuǎn)正確，需要建立相應(yīng)的組織程序與結(jié)構(gòu)，以確保決策的法治化科學(xué)化民主化。法治化是要形成一套制度程序，受法律保障，任何領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體不得違背，確保程序正義，并對(duì)決策后果承擔(dān)法律責(zé)任；科學(xué)化是指決策符合事物發(fā)展變化的規(guī)律和客觀實(shí)際，需要專家學(xué)者的廣泛參與、貢獻(xiàn)智慧，保證決策理性和實(shí)踐正效應(yīng)的產(chǎn)生，“能否科學(xué)決策直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)成效大小?！保?3］民主化則需要決策時(shí)排除長(zhǎng)官意志，不僅問計(jì)于民，還要在領(lǐng)導(dǎo)主體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。體現(xiàn)民主集中制原則的“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”即是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)組織決策的合理程序，既可以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的整體能力優(yōu)勢(shì)，又能夠在很大程度上避免領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體的不足與失誤，有利于集思廣益，充分吸納社情民意。從政治學(xué)意義上，領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)即是決策，制度領(lǐng)導(dǎo)力也即制度決策力?，F(xiàn)代決策作為集體決策，反映了制度領(lǐng)導(dǎo)力是集體領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)質(zhì)，集體領(lǐng)導(dǎo)力依賴于領(lǐng)導(dǎo)主體內(nèi)部各力量之間規(guī)范互動(dòng)的組織體系，即權(quán)力運(yùn)行的核心結(jié)構(gòu)。具體而言，制度決策力不僅取決于中央領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部，也包括中央與地方、政府與社會(huì)之間的制度化銜接與溝通。

（三）制度精神

制度精神意指領(lǐng)導(dǎo)主體基于對(duì)制度地位、功能、目的的透徹認(rèn)知，從內(nèi)心深處產(chǎn)生對(duì)制度的服膺與敬畏意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)主體所具備的制度精神是制度領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生的基本條件，亦是現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)力區(qū)別于傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的靈魂所在。正如盧梭將風(fēng)尚、習(xí)俗尤其是輿論稱為法律一樣，它們“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”［14］，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者須真誠認(rèn)同制度精神，樹立牢固的制度信仰。一般而論，具有制度精神的領(lǐng)導(dǎo)主體往往注重對(duì)其所開創(chuàng)制度精髓的把握與模范遵守，以形成良好的制度慣例。源頭性的制度創(chuàng)建與實(shí)踐影響深遠(yuǎn)，“對(duì)于政治制度而言，源頭是非常重要的，因?yàn)樵搭^提供了制度最初合法性和基本框架，它成為后來制度變遷的基本平臺(tái)。”［15］錢穆先生在論及孫中山革命后重拾考試制度時(shí)，認(rèn)為該制度自清代以后在中國人精神上共尊共信的心念已被打破，需要從心理上重新建設(shè)，“換言之，要施行此制度，即先要對(duì)此制度有信心?！保?6］制度精神的確立即是對(duì)制度充滿信心，我們今天強(qiáng)調(diào)制度自信也是對(duì)大眾特別是領(lǐng)導(dǎo)主體夯實(shí)制度精神的重要途徑。歷史上，辛亥革命盡管從形式上建立了現(xiàn)代政治制度，但由于制度環(huán)境不良，更兼資產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者缺乏制度精神，因而終其整個(gè)中華民國之世未能真正形成制度領(lǐng)導(dǎo)力。先是孫中山為了抑制袁世凱野心竟將政體由總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，“這種拘于一時(shí)環(huán)境的立法精神，是所謂‘對(duì)人立法’的精神；對(duì)人立法，在理論上是不能贊許的”［17］。革命的先行者尚且如此，袁世凱更是視制度如玩物，打著“擁護(hù)共和”的旗幟搞獨(dú)裁，披著“尊重民意”的外衣搞帝制。質(zhì)言之，孫中山政治思想中缺乏制度精神的底色，因而盡管其“以人治黨”“以黨治國”的理念依靠自身政治威信取得了一定的效果，“但孫中山這種建立在個(gè)人權(quán)威之上的政治設(shè)想，也就決定了他的繼承者必然要走上‘一黨專制’和‘以人治國’之路，走向國民黨一黨專政和個(gè)人獨(dú)裁體制?！保?8］長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)的慣性和建國初面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，在一定程度上使得中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的制度精神并不堅(jiān)牢，弱化了初步制度建設(shè)所形成的制度領(lǐng)導(dǎo)力，成為最終釀成 “文革”動(dòng)亂的重要原因之一。改革開放后，一方面隨著和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，制度領(lǐng)導(dǎo)力獲得了適宜成長(zhǎng)的沃土，另一方面，中國共產(chǎn)黨秉持對(duì)國家民族未來高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，汲取“文革”教訓(xùn)、把握世界政治文明發(fā)展大勢(shì)，深入思考共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化了制度精神的理性存在。反思過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，“不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！保?9］在探索中國特色社會(huì)主義道路的整個(gè)過程中，作為第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平保持了高度的制度自覺與制度清醒，“一個(gè)國家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的?！保?0］正因?yàn)槿绱?，改革開放以來歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體格外注重民主法治建設(shè)，不斷改革完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及各方面制度，制度建設(shè)持續(xù)走向深入，制度領(lǐng)導(dǎo)力得以顯著提升。

（四）制度能力

制度能力是指領(lǐng)導(dǎo)主體運(yùn)用制度規(guī)范達(dá)致行動(dòng)目標(biāo)的能力，構(gòu)成了制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心內(nèi)容。制度能力雖以制度規(guī)范的運(yùn)用為表現(xiàn)形式，但卻集中反映了領(lǐng)導(dǎo)主體的主觀能動(dòng)性。顯見，制度不可能做到自我實(shí)現(xiàn)和變遷，“面對(duì)難以預(yù)測(cè)的歷史和難以把握的機(jī)遇，起關(guān)鍵作用的，仍然是人的素質(zhì)與信念?！保?1］因而通過制度設(shè)計(jì)與制定、制度執(zhí)行、制度改革以最大限度發(fā)揮制度功效、實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)，成為制度能力的主要體現(xiàn)。

制度設(shè)計(jì)與制定能力是制度能力的最重要體現(xiàn)，突出反映了領(lǐng)導(dǎo)主體的能動(dòng)性與創(chuàng)造性，尤其是思想的前瞻性與決斷力。一般而言，注重發(fā)揮制度能力的領(lǐng)導(dǎo)主體通過制度構(gòu)建引領(lǐng)和規(guī)范治理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安，而強(qiáng)調(diào)個(gè)體能力的領(lǐng)導(dǎo)主體則著眼于權(quán)力行使和政策的強(qiáng)力推行，關(guān)注權(quán)力和政策帶來的短期收益和效果?？梢姡贫饶芰呋癁橹贫冗\(yùn)行，具有強(qiáng)勁的內(nèi)生慣性，個(gè)體能力則仰賴于領(lǐng)導(dǎo)主體的存在與意志，易出現(xiàn)人存政舉、人亡政息現(xiàn)象。在此意義上，“鄧小平的偉大之處，在于他是中國高層認(rèn)識(shí)到制度重要性的第一人。”［22］由此而始，“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”［23］從社會(huì)主義制度建立到開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義制度，中國共產(chǎn)黨表現(xiàn)出超強(qiáng)的頂層制度設(shè)計(jì)與制定能力。

制度執(zhí)行能力。理論上，制度執(zhí)行原本是制度運(yùn)行的應(yīng)有環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)與制定的目的即在于執(zhí)行并發(fā)揮制度功能；實(shí)踐中，制度設(shè)計(jì)與制定、制度執(zhí)行之間卻存在某種程度的張力。換句話說，制度在被設(shè)計(jì)和制定后存在不能被執(zhí)行的可能性。因此，制度設(shè)計(jì)與制定僅是制度運(yùn)行的第一步，制度執(zhí)行才是關(guān)鍵，“制度的生命力在于執(zhí)行?！保?4］不能執(zhí)行或無法執(zhí)行的制度，即意味著制度的名存實(shí)亡，也就失去了治理價(jià)值。一般來說，為確保制度執(zhí)行，需要建立和完善制度執(zhí)行機(jī)制，如監(jiān)督機(jī)制、反饋機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等，即制度背后的制度，“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象?！保?5］與此相適應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)主體需具備相應(yīng)的執(zhí)行能力：一方面，堅(jiān)定執(zhí)行意志，推動(dòng)制度貫徹落實(shí)，嚴(yán)禁有令不行、有禁不止，杜絕選擇性制度執(zhí)行等；另一方面，不斷積累和豐富制度執(zhí)行的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和智慧，在制度設(shè)計(jì)與制定的初衷與解決實(shí)際問題之間能夠取得某種程度的平衡，提升執(zhí)行的科學(xué)性、靈活性、創(chuàng)造性。中國共產(chǎn)黨組織體系嚴(yán)密、實(shí)行民主集中制，“共產(chǎn)黨組織體系本身就是一個(gè)結(jié)構(gòu)精細(xì)的科層組織?！保?6］具有十分明顯的制度執(zhí)行功能，再加上黨員的組織紀(jì)律性等因素使得中國共產(chǎn)黨具有突出的制度執(zhí)行能力。

制度改革能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不可避免出現(xiàn)制度短缺、制度陳舊狀況，原有的制度功能逐漸弱化，甚至產(chǎn)生制度空置、空轉(zhuǎn)、失靈等情況，“這些制度空置、空轉(zhuǎn)、失靈情況，直接影響到國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，已經(jīng)成為國家制度體系和治理體系的短板，需要得到及時(shí)解決。”［27］因而需要制度改革。如果說制度設(shè)計(jì)與制定是從無到有的話，那么制度改革則是從有到優(yōu)、由不完善向完善的趨近，在制度框架大體穩(wěn)定的前提下，使體制機(jī)制得以優(yōu)化完善。由于制度是國家治理的憑借，制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要謹(jǐn)慎從事、循序漸進(jìn)，既要做好改革試點(diǎn)及推廣工作，又要協(xié)調(diào)好改革力度、發(fā)展速度、社會(huì)承受程度之間的平衡關(guān)系。制度改革有時(shí)包含重大制度創(chuàng)新，對(duì)原有體制機(jī)制產(chǎn)生革命性突破。在此意義上，中國改革開放被稱為第二次革命，制度創(chuàng)新的力度、深度、廣度甚至可以與制度革命相媲美。因此，制度改革的能力要求領(lǐng)導(dǎo)主體能夠判明形勢(shì)、預(yù)見未來、認(rèn)識(shí)規(guī)律、把握節(jié)奏?？梢哉f，以毛澤東為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)中國社會(huì)主義進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)建，而以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體則開始推進(jìn)社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，逐漸形成了中國特色社會(huì)主義制度，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的制度擔(dān)當(dāng)精神并表現(xiàn)出高超的制度改革能力。相比之下，前蘇聯(lián)雖然建成了世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家，實(shí)行人類有史以來的社會(huì)主義民主，“但是，這個(gè)曾充分顯示過無比優(yōu)越性的社會(huì)主義民主制度，卻在運(yùn)作過程中由于未能與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新而從僵化走向異化，從民主走向個(gè)人集權(quán)，再走向個(gè)人專權(quán)，最終致使人類有史以來創(chuàng)造的第一個(gè)社會(huì)主義國家宣告退出歷史舞臺(tái)?！保?8］仔細(xì)探究，前蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人可謂存在制度創(chuàng)新勇氣與能力雙重匱乏的缺點(diǎn)，先是僵化的體制習(xí)慣于以階級(jí)斗爭(zhēng)辦法解決社會(huì)和政治分歧，“更糟糕的是，由于廣泛宣傳社會(huì)主義的‘無比優(yōu)越性’以及和資本主義‘你死我活’的關(guān)系，喪失了在制度上學(xué)習(xí)西方的可能性，也喪失了自我批判的可能性?！保?9］而一旦匆忙開啟制度改革，卻又不辨方向和節(jié)奏，稍微遇挫即迅速轉(zhuǎn)向制度革命，直接摧毀根本制度。

三、制度領(lǐng)導(dǎo)力提出的時(shí)代意義

（一）全面推進(jìn)依法治國的必然結(jié)果

眾所周知，法治的根本即在國家治理中樹立憲法和法律至高無上的權(quán)威，“因此，可以說，國家治理體系和治理能力法治化是國家治理現(xiàn)代化的根本路徑和基本保障。”［30］循此理路，在依法治國被確立為治理國家的基本方略之后，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)依法治國”，隨后成為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容之一。全面推進(jìn)依法治國是對(duì)依法治國方略的深化和具體部署，必然形成對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政的全方位的規(guī)范和調(diào)整，引發(fā)執(zhí)政體制和領(lǐng)導(dǎo)體制諸多環(huán)節(jié)改革，最終形成一系列適應(yīng)全面依法治國需要的具體制度和制度機(jī)制。在執(zhí)政體制和領(lǐng)導(dǎo)體制愈加規(guī)范完善的情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)為制度領(lǐng)導(dǎo)力，而制度領(lǐng)導(dǎo)力的具象主體是從事政治與行政實(shí)踐的黨員干部，因而“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)法治、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下。”［31］進(jìn)入新時(shí)代特別是十八屆四中全會(huì)以后，能否以及在多大程度上遵守法律、依法辦事成為考察干部的鮮明指向。在相同條件下，會(huì)優(yōu)先提拔選任法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，相反，特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部則不僅不會(huì)被委以重任，甚至可能因法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體推進(jìn)步伐的加快而出現(xiàn)本領(lǐng)恐慌。制度領(lǐng)導(dǎo)力成為干部選拔任用的基本標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)了全面依法治國對(duì)干部素質(zhì)的硬性要求（干部素質(zhì)集中體現(xiàn)為以制度領(lǐng)導(dǎo)力為基礎(chǔ)的綜合素質(zhì)），也彰顯了制度領(lǐng)導(dǎo)力在新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)能力中的突出地位。在此意義上，習(xí)近平要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法?！保?2］可見，制度領(lǐng)導(dǎo)力的提出是全面推進(jìn)依法治國的必然邏輯，適逢其時(shí)。

（二）由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要

革命意味著對(duì)現(xiàn)有制度和法律的破壞，革命黨通過對(duì)內(nèi)嚴(yán)格實(shí)施組織紀(jì)律、對(duì)外擴(kuò)大意識(shí)形態(tài)宣傳最大限度地動(dòng)員一切顛覆性力量，在奪取政權(quán)的目標(biāo)下自然需要卡利斯瑪型領(lǐng)導(dǎo)者，“特別是，它并不像韋伯的其他兩類合法性——傳統(tǒng)的合法性和理智與法律的合法性那樣，受傳統(tǒng)和法規(guī)的限制?！保?3］而是被賦予幾乎無所限制的權(quán)力以使其扮演“救世主”的角色。執(zhí)政則不同，需要穩(wěn)定環(huán)境從事大規(guī)模經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，在為民眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中夯實(shí)統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。而要保障秩序，法治的成本無疑最為低廉，因而全社會(huì)必須確立法治的行為模式。執(zhí)政黨作為國家的一部分，其權(quán)力行使必受制度規(guī)制和法定約束。中國共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政黨，其組織屬于類國家政權(quán)體系，當(dāng)然應(yīng)遵循憲法和法律，況且憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施，集中反映了最廣大人民的意志和利益，十二大通過的黨章強(qiáng)調(diào)，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！保?4］即是對(duì)黨取得全國執(zhí)政地位之后領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)。任期制和退休制的推行，連海外學(xué)者都認(rèn)為，“黨內(nèi)的精英政治越來越呈現(xiàn)出規(guī)則性和可預(yù)見性，黨內(nèi)政治的‘個(gè)人化’色彩逐漸淡薄?！保?5］十六大報(bào)告第一次清晰完整地闡明了中國共產(chǎn)黨從革命黨到執(zhí)政黨地位變化的現(xiàn)實(shí)。十八屆三、四中全會(huì)分別明確了新時(shí)代提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的目標(biāo)和法治要求，十九大將法治思維作為增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)需要堅(jiān)持的五大思維（戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維）之一，并要求“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！保?6］十九屆四中全會(huì)堅(jiān)持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接、制度改革和制度運(yùn)行，對(duì)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面的制度建設(shè)安排。

改革開放以來的歷程展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以制度建設(shè)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能力的清晰脈絡(luò)，體現(xiàn)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)和市場(chǎng)化改革對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)能力提出了新的更高的要求，“從執(zhí)政的可持續(xù)條件來看，制度建設(shè)與法治建設(shè)更為根本”［37］。隨著卡利斯瑪型權(quán)威向法理型權(quán)威過渡，制度和法律成為執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)揮的根本合法化載體。制度的轉(zhuǎn)型與發(fā)展、法治的與時(shí)俱進(jìn)迫切需要“制度領(lǐng)導(dǎo)力”的出現(xiàn)，以恰切反映中國共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的歷史自覺。

（三）從“統(tǒng)治”邁向“治理”的內(nèi)在要求

相較于統(tǒng)治，治理意味著由政府單一施治走向多元合作共治、由權(quán)力垂直向下轉(zhuǎn)向平行互動(dòng)、從強(qiáng)制管人走向協(xié)商治事等。由“統(tǒng)治”走向“治理”意味著制度結(jié)構(gòu)的巨大變遷，治理主體、治理方式、治理內(nèi)容等必然要處于新制度的規(guī)范和調(diào)整之下并由其反映和規(guī)定，而中國共產(chǎn)黨從革命中誕生壯大并在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)習(xí)慣于動(dòng)員管控的經(jīng)歷與特點(diǎn)，勢(shì)必對(duì)其新形勢(shì)下的領(lǐng)導(dǎo)能力帶來全新挑戰(zhàn)，因此“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國特色會(huì)社會(huì)主義制度有效治理國家的能力。”［38］顯然，運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家的能力即是黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力。從世界范圍來看，尤其是西方政黨20世紀(jì)90年代以來出現(xiàn)了政黨國家化、工具化的嚴(yán)重危機(jī)，政黨制度出現(xiàn)解體趨勢(shì)，“政黨制度的危機(jī)意味著政黨必須現(xiàn)代化，包括組織、綱領(lǐng)、意識(shí)形態(tài)等全面現(xiàn)代化，領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化的政黨更要完成自身的現(xiàn)代化。”［39］政黨自身現(xiàn)代化的一個(gè)內(nèi)在要求就是領(lǐng)導(dǎo)能力的現(xiàn)代化，而“制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種現(xiàn)代化的新型領(lǐng)導(dǎo)力”［40］，適應(yīng)國家治理日益制度化規(guī)范化的要求，“要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！保?1］因此由統(tǒng)治走向治理并最終實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化必然需要“制度領(lǐng)導(dǎo)力”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮的戰(zhàn)略性空間。就實(shí)質(zhì)而言，“國家治理現(xiàn)代化是個(gè)總命題，國家治理體系和治理能力體現(xiàn)了制度建構(gòu)的兩個(gè)核心內(nèi)容，即制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行?！保?2］針對(duì)當(dāng)前制度執(zhí)行和治理能力不足的突出問題，十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨管干部原則，落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?！保?3］凸顯了制度領(lǐng)導(dǎo)力在由統(tǒng)治邁向治理的時(shí)代變遷中的迫切性與重要性，直觀反映了新時(shí)代對(duì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)能力的新要求。

（四）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根本性選擇

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，國際形勢(shì)復(fù)雜多變、不確定性增加，改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各方面任務(wù)之繁重和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻前所未有。就外部而言，一方面，歷史終結(jié)論、中國崩潰論淪為笑柄；另一方面，以美國為代表的西方國家出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的治理赤字、暴露出深刻的制度弊端，這些國家中不乏明智之士的反思，“我們作為一個(gè)國家面臨的巨大危機(jī)不僅是客觀問題，比如經(jīng)濟(jì)操控、腐敗的競(jìng)選財(cái)政制度、破敗的刑事司法體系、氣候變化的極大威脅，更嚴(yán)重的危機(jī)是我們的想象力受到局限，我們成為強(qiáng)大機(jī)構(gòu)的受害者，這些機(jī)構(gòu)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、媒體，每天都以百萬種不同的方式告訴我們真正的變革難以想象并且不可能，告訴我們必須思考小事，不能異想天開，告訴我們必須對(duì)現(xiàn)狀感到滿意，別無他法?！保?4］在中國成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體并繼續(xù)表現(xiàn)出蓬勃活力，西方社會(huì)卻發(fā)展乏力、治理不善的反差下，西方中心主義和文化優(yōu)越論可能在困頓的現(xiàn)實(shí)中尋求“逆向突圍”，即聯(lián)合意識(shí)形態(tài)相同或相近的國家實(shí)施瘋狂打壓，妄圖阻斷中國現(xiàn)代化進(jìn)程?？梢韵胍?，中國越發(fā)展所遭受的外部施壓也會(huì)越大。在此情況下，“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持和完善治國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度威力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊。”［45］就內(nèi)部而言，新時(shí)代的改革已然進(jìn)入了深水區(qū)，“可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”［46］改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，特別要警惕和防范顛覆性錯(cuò)誤的發(fā)生。船到中流浪更急，人到半山路更陡，習(xí)近平指出“發(fā)展環(huán)境越是嚴(yán)峻復(fù)雜，越要堅(jiān)定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊”［47］，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度體系中處于關(guān)鍵性地位，因此要著力加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平”放在十三個(gè)需要堅(jiān)持和完善的制度（體系、體制）之首，并從六個(gè)方面作出具體的制度改革部署，必將全方位提升黨運(yùn)用制度治理風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)能力。制度領(lǐng)導(dǎo)力的提出，有助于更好闡釋和理解黨和國家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)所采取的制度措施及其表現(xiàn)出的卓越領(lǐng)導(dǎo)技巧。

總之，全面推進(jìn)依法治國、由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變、從“統(tǒng)治”邁向“治理”、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)等四個(gè)方面內(nèi)在貫通、相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了對(duì)治國理政領(lǐng)導(dǎo)能力的新要求。鄧小平南方談話時(shí)預(yù)計(jì)，“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！保?8］也只有隨著我國各方面制度的成熟定型，中國共產(chǎn)黨才能形成比較成熟穩(wěn)定的制度領(lǐng)導(dǎo)力。從某種意義上，十八大以來我們黨在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、黨的建設(shè)等諸多領(lǐng)域致力于建章立制、完善長(zhǎng)效機(jī)制，即是為了加快提升黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力。中國共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力的提升永遠(yuǎn)在路上，新時(shí)代為制度領(lǐng)導(dǎo)力研究提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇和廣闊的學(xué)術(shù)空間。●