天水市農(nóng)村人居環(huán)境多元治理對策

陳玲昌

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項基礎(chǔ)性、長期性、復(fù)雜性兼?zhèn)涞墓ぷ?，中央高度重視，社會高度關(guān)注。在堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、加強農(nóng)村治理創(chuàng)新理念之下，政府、市場和社會等多元主體應(yīng)協(xié)作參與農(nóng)村人居治理工作，最大限度激發(fā)各個主體的參與動力活力，從而形成農(nóng)村人居環(huán)境治理新格局，全面提高農(nóng)村人居環(huán)境治理科學(xué)化和規(guī)范化水平，不斷營造良好的農(nóng)村宜居宜業(yè)環(huán)境。

一、天水市農(nóng)村人居環(huán)境整治基本現(xiàn)狀

（一）全市農(nóng)村生活污水處理情況

從市級層面上來看，市、縣區(qū)分別編制了《天水市農(nóng)村生活污水治理行動實施方案（2020-2025年）》及《縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃》，梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理。強化河湖水環(huán)境源頭治理，按照“查、測、溯、治”原則，排查各類入河排口2029個，全部完成溯源，初步確定入河排污口352個。完成秦州區(qū)豹子溝、麥積區(qū)東排洪渠2條城市建成區(qū)黑臭水體整治，新建改建污水管網(wǎng)208.594公里。天水市834條河流溝道、70座淤堤壩、3座水庫和4個人工景觀湖泊都設(shè)立了河湖長，建立了市縣鄉(xiāng)村四級河湖長管理體系。調(diào)整、劃定縣級以上集中式飲用水源保護區(qū)3處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水源保護區(qū)35處，建成日處理能力8萬噸的成紀(jì)凈水廠并投入運行改造，其中，5個城區(qū)污水處理廠達(dá)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)；麥積、秦安、甘谷、清水、張家川污水處理廠污泥干化工程全部建成投運；兩區(qū)五縣污水處理率分別達(dá)到95%和85%。目前，天水市2491個建制村開展農(nóng)村黑臭水體全面排查，積極推進(jìn)麥積區(qū)全國農(nóng)村黑臭水體試點治理。從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，天水市行政村中對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例為20.11%，并不太高。

（二）農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生與處理情況

有關(guān)數(shù)據(jù)表明，天水市行政村進(jìn)行生活垃圾處理的比例為90%。近年，圍繞城鄉(xiāng)垃圾政村“減量化、資源化、無害化”目標(biāo)，積極探索垃圾專業(yè)化回收、社會化治理、資源化利用全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，探索推行“購買社會服務(wù)保潔模式、環(huán)境衛(wèi)生巷長制、‘三筐一桶’垃圾分類處理”等管理模式，在一些社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得了很好的效果，但這種處理模式也有其明顯的弊端：從生活垃圾處理方式來看，目前集中堆放的生活垃圾主要以直接填埋為主，所占比例為52%，實現(xiàn)資源化利用的比例僅為17%左右；從垃圾轉(zhuǎn)運模式來看，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域局限性，對經(jīng)濟條件的依賴性強，轉(zhuǎn)運過程中也容易造成二次污染，同時對區(qū)域垃圾填埋場造成極大壓力。在農(nóng)村倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)和綠色生活理念成為不可忽視的重要工作。

（三）農(nóng)村“廁所革命”情況

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，都需要進(jìn)行真正的“廁所革命”。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，天水市農(nóng)村衛(wèi)生廁所戶數(shù)由2018年的7萬戶增加到2020年的24萬戶，衛(wèi)生廁所普及率較低，僅為36.98%。大多采取化糞池方式，將廢棄物一并收集處理。這種運營模式凸顯出嚴(yán)重不足：一是這種改廁模式只注重廁所內(nèi)部的“改”，而不關(guān)注廁所外的“治”；二是它立足于“點”，解決的是單一問題，治標(biāo)不治本，農(nóng)村普遍存在的下水管網(wǎng)治理難問題沒有解決。

二、天水市農(nóng)村人居環(huán)境多元治理存在的問題

（一）政府主體職責(zé)履行不到位

1.治理角色定位不準(zhǔn)確。農(nóng)村人居環(huán)境整治是“自上而下”的推動方式，站在農(nóng)村人居環(huán)境整治第一線的是各級政府及其職能部門。但需要注意的是，政府及其職能部門是主導(dǎo)，并非是農(nóng)村人居環(huán)境的主體。在實踐中，由于定位模糊，一方面導(dǎo)致市場和農(nóng)村居民的主體性沒有發(fā)揮出來，沒有調(diào)動其主體積極性；另一方面，基層政府在具體工作中存在越位和錯位的問題，還存在行政命令一刀切的現(xiàn)象。

2.職責(zé)不清晰。作為農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的具體執(zhí)行者，基層政府統(tǒng)籌參與政策制定、村莊規(guī)劃、建設(shè)項目、后期管護等方方面面，在具體的治理工作過程中，規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、旅游局、住建局、環(huán)保局等部門共同參與鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)。但是在治理過程中，往往出現(xiàn)多部門同時負(fù)責(zé)同一項治理任務(wù)，承擔(dān)同一項治理職能，從而導(dǎo)致機構(gòu)職責(zé)交叉、職責(zé)不清晰的問題。在一些地區(qū)，一定程度上存在部門推諉扯皮、分管領(lǐng)導(dǎo)和稀泥的情況。仍有個別地方尚未按照中央確定的分工機制理順本地工作機制。特別是農(nóng)村人居環(huán)境整治設(shè)施運營機制缺失，習(xí)慣“一錘子買賣”，發(fā)動農(nóng)民群眾不夠，“廁所改了不能用”“垃圾堆起沒人運”，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，甚至“頭痛醫(yī)腳”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，從長期看，破壞了本地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境，傷害了農(nóng)民群眾感情。

3.政策執(zhí)行不到位。從近幾年的實踐來看，基層政府對農(nóng)村人居環(huán)境整治工作重視程度還不夠，只是滿足于完成上級布置的任務(wù)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)為了應(yīng)對省市級考核，在治理工作中可能會更加關(guān)注容易出成績的項目，而對國家制定的農(nóng)村人居環(huán)境整治系列政策措施，沒有給予積極響應(yīng)并結(jié)合地方實際付諸實施，致使農(nóng)村人居環(huán)境治理改善進(jìn)展緩慢，出現(xiàn)治理工作形式化現(xiàn)象，重建設(shè)、輕運營，工作不實、不細(xì)，群眾的滿意度不高。

（二）社會主體參與治理不深入

1.村委會參與治理水平低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村村民委員會主要是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行人居環(huán)境宣傳和引導(dǎo)工作，以及監(jiān)督村內(nèi)治理項目的實施。但是各個村委會執(zhí)行力度不一，規(guī)范性差，其組織引領(lǐng)作用得不到全面發(fā)揮。有些村委會只是被動應(yīng)付，對人居環(huán)境治理工作不理解，甚至抵觸。農(nóng)村人居環(huán)境治理工作是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的工作，有些村干部也并不十分清楚，更不要說廣大農(nóng)民。同時，村委會在監(jiān)督村內(nèi)治理項目過程中，畏難情緒比較普遍。

2.農(nóng)民作為農(nóng)村治理環(huán)境的主體，參與積極性不高，參與渠道較少。受傳統(tǒng)生活習(xí)慣影響，農(nóng)民對人居環(huán)境整治的必要性認(rèn)識不足，因此對政府推動人居環(huán)境整治的相關(guān)政策未能充分理解，嚴(yán)重缺乏責(zé)任意識和參與意識，游離于農(nóng)村人居環(huán)境整治之外，農(nóng)民在人居環(huán)境治理中的主體地位沒有充分體現(xiàn)出來，導(dǎo)致環(huán)境治理工作進(jìn)度較慢、效果不佳。與此同時，農(nóng)村居民參與治理參與渠道單一。村民多是通過村委會組織參與治理，但是因為基層政府宣傳工作不深入，這個渠道沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多村委會只是單向?qū)踊鶎诱瓿芍卫砣蝿?wù)，但是并沒有向村民深入宣傳相關(guān)政策，不能做到治理工作公開透明，群眾對文化建設(shè)項目不了解、不熱心，導(dǎo)致農(nóng)民參與積極性不高和不配合相關(guān)工作的情況。大多數(shù)農(nóng)村居民認(rèn)為改善農(nóng)村人居環(huán)境主要是參與村莊環(huán)境衛(wèi)生整治，是搞好自家衛(wèi)生的同時做好村莊清潔工作，對村莊的公益事業(yè)建設(shè)、建設(shè)文明建設(shè)參與較少。

3.社會組織參與治理程度低。在農(nóng)村人居環(huán)境治理工作中，農(nóng)村社會之外的社會組織參與程度很低，外部社會組織諸如環(huán)保、教育、科研院所等專業(yè)性組織嚴(yán)重缺乏參與，很少有專業(yè)性組織深入?yún)⑴c到農(nóng)村人居環(huán)境治理工作全過程。一方面社會組織積極主動對接農(nóng)村工作的積極性不夠。相較于城市，農(nóng)村開展同一項工作可能在客觀條件上更要艱苦一些，遇到的各種阻力和困難要更大一些，出成果相對會更慢一些，導(dǎo)致很多社會組織參與農(nóng)村治理的積極性低。另一方面社會組織參與平臺也很欠缺。近年來在中央的支持和幫扶下，農(nóng)村農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社獲得了前所未有的大幅地建設(shè)和發(fā)展。同時，農(nóng)村民辦學(xué)校、幼兒園、敬老院和醫(yī)院等民營企業(yè)組織也得到不同程度地發(fā)展。但是突出問題不少：雖然經(jīng)濟型社會組織發(fā)展較快，但存在規(guī)模小、專業(yè)化水平低的問題，數(shù)量和種類也偏少；民營企業(yè)社會組織發(fā)展缺乏堅實的基礎(chǔ)，存在經(jīng)費籌集困難、政策法規(guī)缺乏等問題。

（三）市場主體參與治理程度低

市場主體的參與對農(nóng)村人居環(huán)境治理至關(guān)重要。對于政府而言，將具體建設(shè)項目承包給企業(yè)，進(jìn)行有效資源配置，讓專業(yè)人員解決專業(yè)問題，不僅能夠大大減輕政府部門工作壓力，而且可以使人居環(huán)境治理工作更加科學(xué)和規(guī)范，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。目前來看還存在問題：一是參與項目碎片化。參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的多是小微企業(yè)，其特點是以碎片化方式參與治理治理工作，企業(yè)運營能力不高，運營范圍窄，參與率低，參與水平不高。二是企業(yè)參與積極性低。企業(yè)考慮更多的是項目營利情況，更關(guān)注能否獲得較大經(jīng)濟利益，而多數(shù)農(nóng)村人居環(huán)境治理項目需要長期資金投入，收益比較緩慢。

（四）多元主體合作協(xié)同治理水平低

1.沖突明顯，政府與市場、政府與社會、市場與社會之間都有合作沖突。在政府與市場之間，企業(yè)因為資金、人員、技術(shù)、盈利等限制，在完成治理項目的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)上，容易與政府發(fā)生沖突。企業(yè)等市場主體在農(nóng)村的治理項目，很容易影響到部分村民利益，如占用村民土地來修建村民廣場、選址安裝路燈和修建公交車站，雙方容易發(fā)生沖突。

2.農(nóng)村多元治理委員會尚未形成。調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村治理方式行政化傾向較為明顯，基層政府負(fù)責(zé)制定治理實施方案，各項決策制定、項目治理資金使用方向、人居環(huán)境治理項目評估、治理全過程監(jiān)督考核等各環(huán)節(jié)都仍然以政府為主，這導(dǎo)致各主體間缺少平等的溝通合作，產(chǎn)生農(nóng)村人居環(huán)境整治質(zhì)量監(jiān)管缺位的問題。首先，縣一級環(huán)保機構(gòu)是最基層的環(huán)保部門，受各種條件所限，很難做到對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)管。其次，市、縣、鄉(xiāng)從事環(huán)境保護工作的專業(yè)人員少，既沒有充分利用相關(guān)的監(jiān)測技術(shù)，更沒有建立農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。同時，當(dāng)前國家環(huán)境保護法律體系對何種行為應(yīng)該處罰以及處罰的程度規(guī)定過于籠統(tǒng)，致使環(huán)保執(zhí)行部門難以行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。

三、天水市農(nóng)村人居環(huán)境多元治理的對策

（一）健全完善行政體系，堅持政府有限主導(dǎo)

1.加強專項工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，促使農(nóng)民學(xué)習(xí)相關(guān)知識，不斷提高基層政府的治理水平和能力。農(nóng)村人居環(huán)境治理工作人員都是從各個職能部門抽調(diào)，缺少對這項工作的系統(tǒng)理解，在工作中容易頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，缺乏系統(tǒng)治理的理念和方法。農(nóng)村人居環(huán)境治理是需要長期堅持的工作，專干培訓(xùn)既能彌補專業(yè)知識的不足，又能防止治理工作“一哄而上”轉(zhuǎn)為“一哄而散”。

2.主動放權(quán)賦能，積極帶動其他主體做好各自的治理事務(wù)，同時要充分發(fā)揮“掌舵”角色，合理分配資源，并做好監(jiān)督指導(dǎo)工作。要依據(jù)中央文件精神，結(jié)合各地實際情況，因地制宜制定農(nóng)村人居環(huán)境治理政策和實施方案。在此過程中，要拓寬各社會主體方便參與的渠道，通過參加聽證會、座談會，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票等，充分聽取多方建議意見，充分尊重社會主體的治理意愿，確保治理工作既要符合憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，又符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，還能夠有效規(guī)范治理政策執(zhí)行者，不斷提高政策執(zhí)行的效率。

3.建立全方位的監(jiān)督考核機制。一方面要建立和完善政府內(nèi)部監(jiān)督考核機構(gòu)，通過定期與不定期的考核方法，評估和監(jiān)督政策的具體執(zhí)行情況，從而有效督促相關(guān)人員及時規(guī)范自身行為，確保治理政策有序、治理行為有效。另一方面要拓寬外部監(jiān)督渠道，建立監(jiān)督舉報專線，鼓勵群眾對治理政策執(zhí)行不到位情況進(jìn)行投訴和舉報，從而倒逼執(zhí)行人員與群眾進(jìn)行積極溝通、共同承擔(dān)責(zé)任。以社會組織和媒體為政府和群眾之間的橋梁，督促政府規(guī)范政策執(zhí)行行為。

（二）完善參與機制，倡導(dǎo)市場積極介入

1.搭建信息平臺，暢通企業(yè)參與的社會渠道。實現(xiàn)市場主體積極介入農(nóng)村人居環(huán)境治理，并提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。政府首先要為其搭建公平便利的平臺，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的技術(shù)支持作用，搭建農(nóng)村人居環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)化平臺，將各級政府的相關(guān)政策法規(guī)、農(nóng)村社會主體需求、人居環(huán)境規(guī)劃項目、農(nóng)村當(dāng)前狀況等系數(shù)納入到平臺，全面提高信息透明度，幫助市場主體深入?yún)⑴c農(nóng)村人居環(huán)境治理項目。

2.加強政企互動，培育市場主體的公共精神。政府應(yīng)制定激勵政策，不斷加大對市場主體的扶持力度。積極引導(dǎo)社會資本參與，鼓勵地方政府和企業(yè)采取PPP模式打造農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，為相關(guān)企業(yè)爭取優(yōu)惠政策；會同慈善機構(gòu)引導(dǎo)社會和企業(yè)通過捐資捐贈、回報家鄉(xiāng)等方式參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，表揚一批有代表性的優(yōu)秀企業(yè)和個人。注重物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合，為市場主體提供各種稅收優(yōu)惠、拓寬企業(yè)融資渠道、評優(yōu)選先進(jìn)行嘉獎等多方面入手，培育優(yōu)良的企業(yè)公共精神，鼓勵企業(yè)積極參與，多做貢獻(xiàn)。

（三）健全社會網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)社會主體精準(zhǔn)參與

1.引導(dǎo)企業(yè)等社會組織參與。針對當(dāng)前社會組織參與率較低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)精準(zhǔn)施策，積極對接，既要提供社會組織發(fā)展的優(yōu)質(zhì)資源，又要引導(dǎo)其對農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境治理的關(guān)注度。一方面，政府可以根據(jù)治理目標(biāo)，幫助社會組織制定發(fā)展規(guī)劃，提供人才，培養(yǎng)組織成員；另一方面，政府還可以為社會組織提供合法性支持，明確其法律地位和權(quán)利義務(wù)。

2.引入社會資本參與。既要重視對農(nóng)村治理設(shè)施的研發(fā)，因地制宜設(shè)計、制造相關(guān)設(shè)備，提高設(shè)備使用效率；又要通過各種渠道面向社會各界籌集款物，并直接與具體村莊對接工作，設(shè)計項目、引導(dǎo)規(guī)劃，具體地參與到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)當(dāng)中。

3.引導(dǎo)環(huán)保組織進(jìn)村。環(huán)保組織因為其特殊職責(zé)，不易與村民產(chǎn)生直接利益沖突，能夠更好地與村民溝通交流。環(huán)保組織進(jìn)莊進(jìn)戶宣傳環(huán)保理念，從生產(chǎn)生活各個方面提高村民的環(huán)保意識，可協(xié)助村委會開展相關(guān)居民教育工作。

（四）強化自治能力，動員居民發(fā)揮主體作用

1.強化村委會的自治能力。村委會在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的重要性不言而喻，作為村民自治組織，村委會在農(nóng)村社會中享有較高的權(quán)威，在治理農(nóng)村人居環(huán)境的過程中發(fā)揮著引導(dǎo)和具體落實基層政府政策的作用。因此，基層政府一方面要賦予村委會相應(yīng)的治理權(quán)力，不斷提升其自主治理能力；另一方面還要加強與村委會的聯(lián)系，掌握村委會干部的職責(zé)落實情況，既重視對村委會成員進(jìn)行物質(zhì)和精神的雙重激勵，又對其加強管理約束。重視引導(dǎo)和規(guī)范村委會在創(chuàng)新管理工作方法、做好政策宣傳、項目實施、村務(wù)公開等多方面的工作，切實承擔(dān)起人居環(huán)境治理主體責(zé)任，同時引導(dǎo)村民全過程參與項目規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督。

2.動員農(nóng)村居民發(fā)揮主體參與作用。農(nóng)民作為農(nóng)村社會的主體，是農(nóng)村人居環(huán)境治理成果的直接受益者，在治理過程中發(fā)揮著重要的主體作用。因此，農(nóng)民有權(quán)利、也有義務(wù)參與到人居環(huán)境治理全過程。喚醒農(nóng)民治理主體意識非常重要。一方面村委會要充分尊重和重視每位村民的參與權(quán)和決策權(quán)，要召開村民大會，動員每個家庭派出代表參與，做到政策宣傳到戶宣傳到人；另一方面，動員村民自覺承擔(dān)治理責(zé)任，積極參與人居環(huán)境治理項目，自覺參與到項目決策和監(jiān)督工作中，自覺參與政府部門、村委會舉辦的關(guān)于人居環(huán)境治理的聽證會、交流會，積極表達(dá)自身的合理治理訴求，為制定治理決策提出可行性建議，同時還要發(fā)揮監(jiān)督落實的作用，監(jiān)督政府具體政策的落實和企業(yè)承接項目的建設(shè)情況，充分發(fā)揮農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體作用。

（五）倡導(dǎo)主體平等，構(gòu)建多元協(xié)作機制

1.厘清多元利益關(guān)系，健全利益均衡機制。不同利益主體代表著不同的利益訴求，多元主體協(xié)調(diào)合作要更為順暢，就要厘清多元利益關(guān)系，最大程度滿足農(nóng)村人居環(huán)境治理中多元主體的正當(dāng)、合理要求和利益，既要保障公共利益，又要約束個人不合理訴求，建立利益均衡機制。一是高度重視不同利益訴求，拓寬多主體利益表達(dá)的渠道，建立平等、公正、透明的利益表達(dá)平臺，如互聯(lián)網(wǎng)平臺、座談會、論證會、聽證會等。二是優(yōu)先保障公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)，約束個多元主體利益的最大化，確保農(nóng)村人居環(huán)境治理不偏離公共性的軌道。與此同時，還要健全利益補償機制，重視對利益受損方的物質(zhì)補償和精神激勵。

2.建立治理委員會，完善對話合作機制。實現(xiàn)各主體的良性互動和多元聯(lián)動，就要建立多元治理委員會，完善對話合作機制。在明確各主體相關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上，要實現(xiàn)分工合作，平等參與農(nóng)村人居環(huán)境治理。政府要堅持做到有限主導(dǎo)，市場要充分激活和滿足群眾需求，社會組織要做好政府工作的好幫手，農(nóng)民要充分認(rèn)識到自己是農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的直接受益者，村委會要實現(xiàn)好村民自身自我教育自我服務(wù)的功能，通過評優(yōu)選先等方式，引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)成綠色生產(chǎn)生活習(xí)慣，并使其根植于村民的日常生活和心理結(jié)構(gòu)中。