發(fā)揮政府協(xié)調(diào)干預(yù)功能探索衡陽市地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展路徑

袁靜雨 楊曉

地?cái)偸袌?chǎng)的存在有其合理性和客觀性，其產(chǎn)生的一系列問題給各地文明創(chuàng)建帶來較大壓力。反思現(xiàn)階段地?cái)偸袌?chǎng)與文明創(chuàng)建產(chǎn)生沖突的原因，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展的路徑。比如轉(zhuǎn)變觀念，積極挖掘地?cái)偸袌?chǎng)的正面影響;細(xì)化城市區(qū)域功能，引導(dǎo)地?cái)偵特満侠聿键c(diǎn);發(fā)揮政府協(xié)調(diào)干預(yù)的功能，強(qiáng)化市場(chǎng)引導(dǎo)與監(jiān)管。

地?cái)偸袌?chǎng)存在的問題勢(shì)必會(huì)影響文明創(chuàng)建的效果。雖然中央支持對(duì)地?cái)偸袌?chǎng)解禁，但是部分省市考慮文明創(chuàng)建的客觀需要，考慮到地?cái)偸袌?chǎng)長期存在諸如污染環(huán)境、損害消費(fèi)者權(quán)益、妨礙通行安全、影響市容市貌等被民眾詬病的問題，加之缺乏系統(tǒng)完善的地?cái)偸袌?chǎng)規(guī)章制度，并未放開或完全放開當(dāng)?shù)氐牡財(cái)偸袌?chǎng)。這反映了地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的社會(huì)治理、城市治理新矛盾、新挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真對(duì)待、系統(tǒng)解決，更凸顯了構(gòu)建地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制迫在眉睫。

一、地?cái)偸袌?chǎng)與創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市產(chǎn)生沖突的理性反思

文明創(chuàng)建過程當(dāng)中，民眾見得最多的是每當(dāng)文明創(chuàng)建迎接上級(jí)部門檢查之前，各地?zé)o一例外對(duì)地?cái)偸袌?chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范甚至直接清理，小商小販與城管執(zhí)法人員的矛盾沖突時(shí)常成為網(wǎng)絡(luò)媒體爆料的熱點(diǎn)，由此引發(fā)的群體性事件不在少數(shù)。

地?cái)偸袌?chǎng)與創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市真的是水火不容嗎？地?cái)偸袌?chǎng)的存在是城市落后的象征嗎？對(duì)地?cái)偸袌?chǎng)與創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市產(chǎn)生的沖突進(jìn)行深入反思有助于我們客觀理性看待地?cái)偸袌?chǎng)的利弊，有助于我們構(gòu)建具體制度推動(dòng)地?cái)偸袌?chǎng)健康有序發(fā)展。

項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了“地?cái)偸袌?chǎng)對(duì)文明創(chuàng)建影響”調(diào)查問卷并在衡陽市中心城區(qū)、城中村、城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中小學(xué)附近發(fā)放。調(diào)研期間共發(fā)放有效問卷500份，收回有效問卷486份。結(jié)合期間的走訪調(diào)查，經(jīng)整合梳理，發(fā)現(xiàn)地?cái)偸袌?chǎng)與文明創(chuàng)建的矛盾并非偶然，矛盾的解決絕非易事。

（一）部分地?cái)偨?jīng)營者文化素質(zhì)不高、規(guī)矩意識(shí)淡薄，極大增加了地?cái)偸袌?chǎng)的管理難度

1.部分地?cái)偸袌?chǎng)從業(yè)者文化素質(zhì)不高、規(guī)矩意識(shí)淡薄

根據(jù)項(xiàng)目組調(diào)查分析的數(shù)據(jù)（見圖一）發(fā)現(xiàn)，城郊結(jié)合部的村民（包括部分失地農(nóng)民）、城市下崗職工、城中村的低收入群體是地?cái)偸袌?chǎng)的經(jīng)營主體。

根據(jù)圖二可知，地?cái)偸袌?chǎng)經(jīng)營者文化素質(zhì)不高、規(guī)矩意識(shí)比較淡薄。大部分接受問卷調(diào)查的經(jīng)營者不清楚自己行為是否依法依規(guī)。部分經(jīng)營者明知違法違規(guī)仍我行我素。

由上分析可知，部分地?cái)偨?jīng)營者不了解城市有關(guān)地?cái)偸袌?chǎng)的法規(guī)政策與規(guī)章制度，部分經(jīng)營者雖然了解但是在利益的刺激下仍明知故犯。

2.地?cái)偨?jīng)營信息簡(jiǎn)單、逃避監(jiān)管難度小，給地?cái)偸袌?chǎng)的監(jiān)管帶來很大壓力

投資小、門檻低、經(jīng)營方式機(jī)動(dòng)靈活是地?cái)偨?jīng)營的特點(diǎn)，同時(shí)也降低了其逃避監(jiān)管的難度。無需執(zhí)照、無需備案登記，一輛三輪車、一個(gè)大編織袋都可以擺攤經(jīng)營。遇到城管執(zhí)法時(shí)，地?cái)偵特溑c城管人員時(shí)常玩“老鼠戲貓”游戲，利用自身流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，很容易逃避城管執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法效果大打折扣。這無形之中增加了執(zhí)法成本，給各地的文明創(chuàng)建和城市治理帶來較大阻力。

（二）城管執(zhí)法資源不足、懲罰手段有限，無法產(chǎn)生執(zhí)法震懾力

根據(jù)項(xiàng)目組調(diào)查分析的數(shù)據(jù)（見圖三、圖四、圖五）發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法目的、執(zhí)法頻次、懲戒手段已經(jīng)無法滿足文明創(chuàng)建的需要。

從以上調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在“保民生、穩(wěn)就業(yè)”壓力下，面對(duì)日益增加的流動(dòng)攤販和地?cái)偸袌?chǎng)經(jīng)營者，城管執(zhí)法部門無法形成常態(tài)化的執(zhí)法機(jī)制，運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)式的執(zhí)法加之懲戒手段有限，無法對(duì)地?cái)偸袌?chǎng)經(jīng)營者的違法違規(guī)行為產(chǎn)生明顯的威懾作用。

（三）利益受損者維權(quán)難無形中助長了地?cái)偨?jīng)營者的違法違規(guī)行為

地?cái)偨?jīng)營存在的負(fù)面影響主要為兩大類：一類是產(chǎn)品或服務(wù)存在問題，例如虛假宣傳、產(chǎn)品質(zhì)量不合格、餐飲衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。由于地?cái)偵唐坊蚍?wù)價(jià)格比較低廉、交易后缺少票據(jù)憑證，加之部分?jǐn)傌溇哂辛鲃?dòng)性，這給權(quán)益受侵害的消費(fèi)者維權(quán)及執(zhí)法部門的查處帶來很大難度。另一類來自于來自地?cái)偸袌?chǎng)的負(fù)外部性，如占道經(jīng)營妨礙安全通行，經(jīng)營過程產(chǎn)生的廢棄物、污水油煙、燈光噪音等破壞城市環(huán)境，侵害公共利益，損害他人合法權(quán)益。這些負(fù)外部性絕大多數(shù)由攤販產(chǎn)生，理應(yīng)由攤販承擔(dān)，內(nèi)化為攤販的經(jīng)營成本，由于操作難度、追溯難度都很大，這些成本大多由公共承擔(dān)，由全體納稅人買單。

二、以民生為要義，創(chuàng)新地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展路徑

由于地?cái)偸袌?chǎng)給城市治理帶來的負(fù)面影響較大，在“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”成為各級(jí)政府政治任務(wù)的情況下，部分城市的城管執(zhí)法部門為了節(jié)約執(zhí)法資源，一勞永逸地解決問題，不考慮地?cái)偸袌?chǎng)的正效應(yīng)，紛紛采取一刀切的取締措施，這不但不利于地?cái)偸袌?chǎng)的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民就業(yè)壓力的緩解和基層低收入群體民生的改善，更與國家的政策相違背。

因此，以民生為本，因城施策，創(chuàng)新地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展路徑，找到發(fā)展地?cái)偸袌?chǎng)與文明創(chuàng)建的融合點(diǎn)才是解決問題的根本之道。

（一）執(zhí)法部門應(yīng)改變觀念，積極挖掘地?cái)偸袌?chǎng)的正面價(jià)值

地?cái)偸袌?chǎng)古已有之，是一種歷史悠久的經(jīng)營模式。地?cái)偸袌?chǎng)具有經(jīng)營方式靈活、準(zhǔn)入門檻低、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)小等一系列優(yōu)勢(shì)，成為了城郊結(jié)合部農(nóng)民、部分失業(yè)群體或低收入家庭增加收入、拓寬就業(yè)渠道、銷售季節(jié)性商品的重要方式。有就業(yè)崗位了，有勞動(dòng)收入了，社會(huì)游手好閑人員自然減少，社會(huì)治安自然趨于穩(wěn)定。

衡陽市屬于人口大市、老工業(yè)城市和農(nóng)業(yè)大市，城市下崗職工和失地農(nóng)民較多，加之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，又受到疫情影響，城鄉(xiāng)低收入者數(shù)量龐大。發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)，促進(jìn)地?cái)偸袌?chǎng)有序經(jīng)營對(duì)于解決就業(yè)問題，改善民生價(jià)值重大。

為此，城管執(zhí)法部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、社區(qū)街道的管理者應(yīng)以人為本、以民生為要義，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)消極對(duì)待觀念，構(gòu)建具體制度，積極幫助引導(dǎo)流動(dòng)商販、地?cái)偨?jīng)營者合法依規(guī)經(jīng)營。各部門應(yīng)形成合力，將地?cái)偸袌?chǎng)產(chǎn)生的負(fù)面影響降至最低。

（二）細(xì)化城市區(qū)域功能，引導(dǎo)地?cái)偵特満侠聿键c(diǎn)

文明城市和衛(wèi)生城市的測(cè)評(píng)指標(biāo)復(fù)雜具體，地?cái)偸袌?chǎng)的經(jīng)營行為輕微違規(guī)便可能成為減分項(xiàng)，給文明創(chuàng)建帶來負(fù)面影響。為此政府職能部門、社區(qū)應(yīng)完善制度體系規(guī)劃，從具體規(guī)則設(shè)計(jì)出發(fā)，做好地?cái)偸袌?chǎng)的全方位設(shè)計(jì)。

讓地?cái)偸袌?chǎng)遍地開花違背城市功能與定位，不讓地?cái)偨?jīng)營者在城市立足更是違法違規(guī)、不合情理。結(jié)合每個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)與社會(huì)現(xiàn)狀，明確城市不同區(qū)域的功能，找準(zhǔn)定位，才能更好的促進(jìn)地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展。

通過政府出面進(jìn)行精細(xì)化規(guī)劃，將地?cái)偸袌?chǎng)確定在劃定的特定區(qū)域，既能滿足不同層次消費(fèi)者消費(fèi)需求，又能減輕地?cái)偸袌?chǎng)所帶來的交通堵塞、環(huán)境衛(wèi)生等巨大壓力，更能促進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

（三）發(fā)揮政府協(xié)調(diào)干預(yù)的功能，強(qiáng)化市場(chǎng)引導(dǎo)與監(jiān)管

市場(chǎng)機(jī)制有著固有的缺陷與失靈，市場(chǎng)的自發(fā)性、市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公共利益的無視等都會(huì)影響市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。地?cái)偸袌?chǎng)是商品服務(wù)市場(chǎng)的組成部分，自然有其缺陷，比如環(huán)境破壞、假冒偽劣產(chǎn)品的出現(xiàn)等。這需要政府進(jìn)行干預(yù)與協(xié)調(diào)，需要完善監(jiān)管制度、資金扶持制度與就業(yè)保障制度，需要將地?cái)偸袌?chǎng)經(jīng)營者的行為納入到法治的軌道上。

1.構(gòu)建具體機(jī)制，扶持、引導(dǎo)地?cái)偸袌?chǎng)健康有序發(fā)展

地?cái)偸袌?chǎng)的設(shè)置與運(yùn)營牽涉到不同主體的切身利益，容易產(chǎn)生矛盾。無論是設(shè)置在小區(qū)周邊、集貿(mào)市場(chǎng)周邊、公園廣場(chǎng)、城市街道都會(huì)與他人利益或公共利益沖突，引發(fā)市民或同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者反對(duì)。地?cái)偸羞€會(huì)增加城管執(zhí)法部門及社區(qū)工作人員的工作負(fù)擔(dān)，他們也不會(huì)積極支持地?cái)偸袌?chǎng)。

政府部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮，從市場(chǎng)需求、資金、人員、土地要素等方面構(gòu)建具體制度扶持地?cái)偸袌?chǎng)發(fā)展。例如優(yōu)先扶持填補(bǔ)居民需求空白的地?cái)傂袠I(yè)，鼓勵(lì)生鮮果蔬、衣服鞋帽、日用百貨、修理修配等商品服務(wù)的固定化經(jīng)營。例如利用現(xiàn)有的國有閑置土地開設(shè)地?cái)偸袌?chǎng)的，政府應(yīng)無償將土地配置給具體建設(shè)單位，并安排財(cái)政資金修建經(jīng)營設(shè)施并充實(shí)此區(qū)域的環(huán)衛(wèi)力量和城管執(zhí)法力量。又如利用人行道、臨時(shí)建筑、廣場(chǎng)公園設(shè)置固定地?cái)偸袌?chǎng)或季節(jié)性地?cái)偸袌?chǎng)的，政府部門應(yīng)協(xié)調(diào)城管執(zhí)法部門、公園廣場(chǎng)管理部門制定具體經(jīng)營管理規(guī)則，科學(xué)劃定經(jīng)營區(qū)域范圍、商品服務(wù)范圍和經(jīng)營時(shí)間，盡力將地?cái)偸袌?chǎng)的負(fù)面影響降低。再如，允許地?cái)倲傊髟趥鹘y(tǒng)特色街區(qū)擺攤設(shè)點(diǎn)的，市場(chǎng)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等應(yīng)引導(dǎo)地?cái)倲傊鞑町惢?jīng)營、特色經(jīng)營，減少地?cái)偨?jīng)營與店鋪經(jīng)營的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于一些對(duì)環(huán)境有較大影響的地?cái)偨?jīng)營行為，比如大排檔、燒烤夜宵、家禽家畜售賣宰殺等，政府應(yīng)嚴(yán)格控制或引導(dǎo)其在政府劃定的特定區(qū)域經(jīng)營。

2.設(shè)置地?cái)偵碳覝?zhǔn)入制度與退出制度

考慮到可以設(shè)置地?cái)倲偽坏膮^(qū)域有限，為了更好發(fā)揮地?cái)偸袌?chǎng)“扶貧濟(jì)困”的功能，城管執(zhí)法部門應(yīng)聯(lián)合社區(qū)（村委會(huì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計(jì)攤位審批登記制度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的土地被征收的失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、享受政府最低生活保障人員及其他社會(huì)救助人員應(yīng)給予幫扶，優(yōu)先審批攤位。

同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管部門要做好經(jīng)營準(zhǔn)入制度。對(duì)于關(guān)乎消費(fèi)者生命健康的食品經(jīng)營、藥品經(jīng)營、醫(yī)療服務(wù)、家電維修等應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)食品衛(wèi)生許可、行業(yè)準(zhǔn)入資格、從業(yè)資格、體檢健康等準(zhǔn)入門檻。對(duì)于印章雕刻、網(wǎng)絡(luò)營運(yùn)等特種行業(yè)更應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管、依法審批。

此外，要完善攤位信息登記制度，將攤點(diǎn)信息、攤主身份信息、經(jīng)營信息、違法違規(guī)信息等納入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)里以便執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)管。這既利于消費(fèi)者維權(quán)，也便于執(zhí)法部門提升監(jiān)管效率，化解城管、商家和消費(fèi)者之間的矛盾和利益沖突。

對(duì)于少數(shù)違法違規(guī)經(jīng)營擾亂市場(chǎng)秩序的攤主，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)依法采取處罰手段，比如責(zé)令改正、罰款、納入失信名單、暫停營業(yè)，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)勒令其退出地?cái)偸袌?chǎng)。如此才能真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰功能。

3.構(gòu)建地?cái)偨?jīng)營者勞動(dòng)技能培訓(xùn)制度

地?cái)偨?jīng)營早出晚歸、風(fēng)吹日曬，不是長遠(yuǎn)謀生之計(jì)。逐步減少地?cái)偨?jīng)營、提升失業(yè)人口的就業(yè)技能既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)，也是社會(huì)文明進(jìn)步的表現(xiàn)，更是地?cái)偸袌?chǎng)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

對(duì)于農(nóng)村失地農(nóng)民、未就業(yè)群體或城鎮(zhèn)下崗職工，勞動(dòng)保障部門應(yīng)定期開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)活動(dòng)，幫助相關(guān)人員掌握就業(yè)技能，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)于無固定經(jīng)營區(qū)域、無資金技術(shù)的流動(dòng)攤販，政府應(yīng)幫助其改善經(jīng)營設(shè)備，進(jìn)入較固定區(qū)域經(jīng)營。對(duì)于有了一定資金積累和技術(shù)積累，愿意創(chuàng)建小微企業(yè)的地?cái)偨?jīng)營者，政府應(yīng)提供金融信貸支持和財(cái)政支持，引導(dǎo)其從擺攤設(shè)點(diǎn)向固定門面經(jīng)營轉(zhuǎn)變。