“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不宜統(tǒng)一界定
——基于社會(huì)實(shí)踐中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角

王連合

(臨沂大學(xué) 商學(xué)院，山東 臨沂 276005)

繼《農(nóng)村土地承包法》之后，我國《民法典》以基本法的形式正式確立了“三權(quán)分置”經(jīng)營模式。由于“三權(quán)分置”的核心是“土地經(jīng)營權(quán)”，[1]153所以《民法典》也規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，但與“土地承包經(jīng)營權(quán)”被明確界定為物權(quán)(用益物權(quán))不同，《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)都沒有進(jìn)行明確的界定。目前，理論界占絕大多數(shù)的觀點(diǎn)是主張將“土地經(jīng)營權(quán)”界定為物權(quán)(用益物權(quán))，但筆者以為，在“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不宜統(tǒng)一進(jìn)行界定，而應(yīng)視流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)期限等具體情況分別界定，從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)。

一、理論界的主要觀點(diǎn)和法律上的主要規(guī)定

(一)理論界的主要觀點(diǎn)

目前理論界對于“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定，主要有如下三種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)為“物權(quán)說”。該觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是物權(quán)(用益物權(quán))或者應(yīng)被界定為物權(quán)(用益物權(quán))。例如，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)效力正是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的一種物權(quán)法上的效果體現(xiàn)。為了做實(shí)經(jīng)營權(quán)為物權(quán)(用益物權(quán))的觀點(diǎn)，持該觀點(diǎn)的學(xué)者還煞費(fèi)苦心地提出用益物權(quán)客體范圍擴(kuò)展的建議，并認(rèn)為雖然經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)作為自己的客體而設(shè)立的，但其存在卻并不會(huì)因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)的變化而變化。這是因?yàn)樽鳛橐环N物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)一旦設(shè)立，就具備了物權(quán)的一切效力，就自然而然地能夠?qū)蛊渌械娜?，這里的所有人當(dāng)然也包括土地承包經(jīng)營權(quán)人。[2]37-41也有學(xué)者認(rèn)為，將“經(jīng)營權(quán)”賦予物權(quán)效力，將會(huì)有利于“三權(quán)分置”的經(jīng)營模式成為更加穩(wěn)妥可靠的一種體制，所以通過法律賦予“經(jīng)營權(quán)”物權(quán)效力，是一種更好的做法。[1]160還有學(xué)者說，很明顯設(shè)立“三權(quán)分置”的目的就是法律要對這三種權(quán)利進(jìn)行平等保護(hù)，由于所有權(quán)和承包權(quán)都是物權(quán)，所以經(jīng)營權(quán)也自然是被法律當(dāng)成一種物權(quán)來對待，并且認(rèn)為經(jīng)營權(quán)在其功能上也符合物權(quán)(用益物權(quán))的性質(zhì)。[3]187還有學(xué)者說，“土地經(jīng)營權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”一樣都具有物權(quán)效力，這樣一來就會(huì)穩(wěn)定地傳達(dá)著其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間的土地利用關(guān)系。[4]5甚至有學(xué)者覺得僅僅將經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán)還不夠，又提出應(yīng)賦予經(jīng)營權(quán)人即物權(quán)人(用益物權(quán)人)自由設(shè)立二級、三級甚至多級物權(quán)(用益物權(quán))的再設(shè)定權(quán)等。也有學(xué)者雖然承認(rèn)“對土地經(jīng)營權(quán)無論做物權(quán)和債權(quán)定性均有合理性”，但最終仍然“建議《民法典》中的土地經(jīng)營權(quán)一概界定為物權(quán)”。[5]

與以上觀點(diǎn)不同的另一種觀點(diǎn)為“債權(quán)說”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，從本質(zhì)上來講，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是一種租賃權(quán)即不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)，所以其實(shí)質(zhì)是一種債權(quán)，[6]不是物權(quán)(用益物權(quán))，盡管在相關(guān)立法中關(guān)于經(jīng)營權(quán)的設(shè)立有登記規(guī)則，但這不過是將債權(quán)進(jìn)行物權(quán)化以達(dá)到提高債權(quán)效力的目的而已。持該種觀點(diǎn)的人還將在農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐中大量存在的土地租賃權(quán)等債權(quán)與“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)等同起來或者是認(rèn)為“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)包括土地租賃權(quán)來進(jìn)行學(xué)理闡釋。[7]48還有學(xué)者干脆直接說，修改后的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)就屬于債權(quán)。[8]55

第三種觀點(diǎn)為“二元說”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，將“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定為單一的物權(quán)或者是單一的債權(quán)都會(huì)“面臨著法學(xué)理論解釋桎梏和無法滿足實(shí)踐需要的難題”，[9]100所以該種觀點(diǎn)堅(jiān)持認(rèn)為，應(yīng)該將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為兼具物權(quán)性和債權(quán)性的二元法律屬性。持二元說觀點(diǎn)的學(xué)者按照農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生是來源于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)這樣的思路進(jìn)行學(xué)理解釋，認(rèn)為不同法律性質(zhì)的流轉(zhuǎn)會(huì)形成相應(yīng)屬性的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，[7]49所以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)要根據(jù)具體的流轉(zhuǎn)情況而定。

(二)理論界主要觀點(diǎn)存在的不足

目前理論界對于“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定的三種主要觀點(diǎn)各有相對合理的內(nèi)容，但不可否認(rèn)的是它們也都存在一些不足。拋開理論層面不說，僅從社會(huì)實(shí)踐中農(nóng)民(農(nóng)戶)權(quán)益保障層面來看，它們的不足就非常明顯?！拔餀?quán)說”在社會(huì)實(shí)踐中對農(nóng)民(農(nóng)戶)權(quán)益的保護(hù)方面，存在著明顯的弊端，有關(guān)內(nèi)容下文專門進(jìn)行闡釋，這里不再贅述?！皞鶛?quán)說”將土地經(jīng)營權(quán)界定為一種債權(quán)，其在社會(huì)實(shí)踐中最大的弊端就是對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的力度不夠，這是債權(quán)的本質(zhì)所決定的，也是為物權(quán)說所反對的重要原因所在。“二元說”將對土地經(jīng)營權(quán)的界定交由當(dāng)事人自我選擇，[9]100但由于這一問題對當(dāng)事人雙方利益的保護(hù)至關(guān)重要，所以當(dāng)事人雙方會(huì)依據(jù)對自己有利的因素進(jìn)行選擇，一旦出現(xiàn)分歧，雙方很難就這一問題達(dá)成一致。另外，在經(jīng)營主體為原非農(nóng)的公司(例如城市資本、工商資本等)時(shí)，作為承包權(quán)主體的農(nóng)民(農(nóng)戶)個(gè)體很明顯居于弱勢地位，讓他們在與相對方博弈過程中通過進(jìn)行協(xié)商，來保護(hù)農(nóng)民(農(nóng)戶)的利益，顯然是不可能的。同時(shí)“二元說”依據(jù)不同流轉(zhuǎn)方式的需要對經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行界定，而忽視了經(jīng)營主體的差異，也必然導(dǎo)致農(nóng)民(農(nóng)戶)權(quán)益受到侵害時(shí)無法救濟(jì)的問題。

(三)法律上的主要規(guī)定

2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》從第36條至47條詳細(xì)規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)權(quán)益、流轉(zhuǎn)原則、其他方式承包的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式等。值得注意的是，修改后的《農(nóng)村土地承包法》并沒有明確界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，由此引發(fā)了新一輪關(guān)于新承包法中經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭議。(1)具體爭議參見宋志紅：《再論土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)》，載《東方法學(xué)》2020年第2期，第147-148頁。

2021年實(shí)施的《民法典》物權(quán)編在用益物權(quán)部分針對土地承包經(jīng)營權(quán)，從第339條至342條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)權(quán)益、五年期限流轉(zhuǎn)的登記對抗主義、其他方式承包的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式等?！睹穹ǖ洹返倪@些規(guī)定與修改的《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容基本一致。同樣盡管有學(xué)者認(rèn)為《民法典》明確了土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，[7]48但實(shí)際上《民法典》也沒有對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，從而導(dǎo)致理論界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)爭議的繼續(xù)。

二、“三權(quán)分置”下認(rèn)識(shí)經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)性問題

(一)“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

討論“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題，有一個(gè)最基礎(chǔ)的問題是不能被忽略的，這就是“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是怎樣的關(guān)系？對這一問題的不同理解，會(huì)直接導(dǎo)致一些不同結(jié)論的產(chǎn)生。

1.法學(xué)理論界的觀點(diǎn)

總體上來看，法學(xué)理論界基本上有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)之外，新創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利，例如有學(xué)者認(rèn)為,我們搞“三權(quán)分置”經(jīng)營模式，其核心內(nèi)容就是在原農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以外另創(chuàng)設(shè)一種權(quán)利即“經(jīng)營權(quán)”，這種“經(jīng)營權(quán)”是在集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)之外的以農(nóng)地為客體的，也同樣屬于該土地上的另外一種權(quán)利。通俗講“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，就是指農(nóng)地上存在的集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)以及新創(chuàng)設(shè)的經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)利?！叭龣?quán)分置”中的分置，就是要把這三種權(quán)利分別賦予三種甚至是多種不同的民事主體享有。[1]154還有學(xué)者說，在“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下在原就存在的土地承包經(jīng)營權(quán)以外新創(chuàng)設(shè)一種具有物權(quán)(用益物權(quán))效力的經(jīng)營權(quán)，這是“三權(quán)分置”中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的物權(quán)法效果表現(xiàn)。而原土地承包經(jīng)營權(quán)人在自己土地承包經(jīng)營權(quán)之上新設(shè)置這個(gè)具有物權(quán)(用益物權(quán))效力的經(jīng)營權(quán)，就是其行使并實(shí)現(xiàn)自己土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，其仍然享有原土地承包經(jīng)營權(quán)。[2]37另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，不是新創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利，例如有學(xué)者認(rèn)為，對土地承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行專門的分離，將分離出來的這兩種權(quán)利視不同主體進(jìn)行分別賦權(quán)，也就是原來土地承包經(jīng)營權(quán)人對承包土地享有承包權(quán)即占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)獲得者對流轉(zhuǎn)所獲得的土地享有經(jīng)營權(quán)即擁有抵押和擔(dān)保的權(quán)利。[3]181還有學(xué)者盡管對“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)不應(yīng)該分離有不同看法，但對于“三權(quán)分置”下，經(jīng)營權(quán)是與承包權(quán)的分離，則無疑義。(2)有關(guān)內(nèi)容參見申惠文：《農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判》，載《河北法學(xué)》2015年第4期，第4-5頁。

2.有關(guān)文件和法律規(guī)定的啟示

承包地“三權(quán)分置”是實(shí)踐探索的產(chǎn)物，是黨在新時(shí)期首先作出政策部署，爾后又在法律層面進(jìn)行確認(rèn)從而完成了“三權(quán)分置”由政策向法律的轉(zhuǎn)變。讓我們在重溫黨的有關(guān)政策表述和有關(guān)法律的規(guī)定中，再來體會(huì)“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。

黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)和黨的十九大、十九屆五中全會(huì)都提出要在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中建立和完善“三權(quán)分置”的經(jīng)營模式。2014年中央一號(hào)文件即中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要在農(nóng)村貫徹落實(shí)集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)、放活農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。2015年11月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》又將落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)作為深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向提了出來。習(xí)近平總書記也指出，在農(nóng)村把土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，這是我們國家關(guān)于農(nóng)村改革的又一個(gè)重大創(chuàng)新舉措。總書記多次強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村要在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，進(jìn)行農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，從而形成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，以此促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。從這些論述中我們可以得出，“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，是與承包權(quán)并行的一種權(quán)利。

2016年中央一號(hào)文件即中共中央、國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營主體問題指出，農(nóng)地經(jīng)營要以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，同時(shí)支持和鼓勵(lì)多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(或服務(wù))主體成為農(nóng)地經(jīng)營的骨干力量，特別是在農(nóng)業(yè)機(jī)械、科技成果應(yīng)用、綠色發(fā)展和市場開拓等方面要充分發(fā)揮多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的引領(lǐng)作用。要大力培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。支持和鼓勵(lì)多種新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體在農(nóng)村進(jìn)行代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種和土地托管等專業(yè)化規(guī)?；?xiàng)目經(jīng)營。原農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在解答“三權(quán)分置”政策時(shí)指出，在新的農(nóng)村經(jīng)營模式下，所謂“統(tǒng)”和“分”的含義發(fā)生了很大的變化，“統(tǒng)”由過去單一的集體經(jīng)濟(jì)，變?yōu)橄蚨嘣?、多層次、多形式的?jīng)營服務(wù)模式轉(zhuǎn)變；“分”由單純的承包農(nóng)戶，變?yōu)橄蚨嘣?jīng)營主體共存模式轉(zhuǎn)變，具有新含義的“統(tǒng)”和“分”共同組成了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。[10]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中則談到，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地集體所有的一種表現(xiàn)形式，而由于土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)又派生出了土地經(jīng)營權(quán)。2017年中央一號(hào)文件即《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》中指出，要在農(nóng)村積極培育新型經(jīng)營(或服務(wù))主體，加快發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。2019年中央一號(hào)文件即《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)明確了允許承包土地的經(jīng)營權(quán)能夠進(jìn)行擔(dān)保融資。

2018年修改的我國《農(nóng)村土地承包法》第9條明確規(guī)定，農(nóng)戶承包了集體所有的土地就取得了該土地的承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以行使經(jīng)營權(quán)自己經(jīng)營，也可以保留承包權(quán)而把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，由他人行使經(jīng)營權(quán)進(jìn)行經(jīng)營。第45條又規(guī)定了工商企業(yè)等社會(huì)資本能夠通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)。2021年實(shí)施的《民法典》第339條也明確規(guī)定，承包集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)人能夠自行決定依法通過出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)自己的土地經(jīng)營權(quán)，由他人進(jìn)行經(jīng)營。第342條也明確規(guī)定了以家庭承包之外的其他方式取得承包經(jīng)營權(quán)的，也能夠依法通過出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)自己的土地經(jīng)營權(quán)，由他人進(jìn)行經(jīng)營。

通過以上這些文件和法律的相關(guān)規(guī)定，我們可以得到以下啟示：在“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下的經(jīng)營權(quán)包括的范圍非常廣泛，它既涵蓋了從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的“經(jīng)營權(quán)”，也涵蓋了在土地承包經(jīng)營權(quán)之外新創(chuàng)設(shè)的“經(jīng)營權(quán)”。也就是說，凡是涉及到與農(nóng)地承包經(jīng)營有關(guān)的經(jīng)營權(quán)，只要是符合中央實(shí)施“三權(quán)分置”目標(biāo)要求的，都應(yīng)屬于“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)。我們都可以按照有關(guān)“三權(quán)分置”經(jīng)營模式的法律規(guī)定大膽去實(shí)施，而不必死板地、教條地、狹隘地去理解經(jīng)營權(quán)的含義，不必人為地設(shè)置一些理解上的壁壘而畏手畏腳。但，這樣一來，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)類型必然會(huì)呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，再加上與家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的主體一般都是土地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員顯著不同，也與承包權(quán)一般屬于農(nóng)戶顯著不同，經(jīng)營權(quán)的主體具有多元性，且經(jīng)營權(quán)享有的長短期限也不固定，由此必然進(jìn)一步加劇經(jīng)營權(quán)類型的多樣性和復(fù)雜性。經(jīng)營權(quán)類型的這種多樣性和復(fù)雜性，就決定了經(jīng)營權(quán)在不同情形下性質(zhì)界定的不確定性，這對于我們正確理解和界定經(jīng)營權(quán)性質(zhì)問題至關(guān)重要。

(二)“三權(quán)分置”下承包權(quán)的性質(zhì)

為了更準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，我們必須首先明確承包權(quán)的性質(zhì)，以便在兩者的比較中得到一些啟發(fā)。與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)概念關(guān)系最為密切的當(dāng)屬土地承包經(jīng)營權(quán)這一概念，從已明確性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)入手，以其為支點(diǎn)，理清土地承包經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，從而得出承包權(quán)的性質(zhì)應(yīng)是合理的選擇。[2]35所謂土地承包經(jīng)營權(quán)，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依法對農(nóng)民集體所有或者國家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。[11]172土地承包經(jīng)營權(quán)有自己的特定內(nèi)涵，并不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的簡單相加，但是，毫無疑問的是，土地承包經(jīng)營權(quán)是包含承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相關(guān)內(nèi)容的。

盡管有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不同，(3)有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)因與集體成員身份密切相關(guān)，因此其性質(zhì)應(yīng)為成員權(quán)，其具有身份性、專屬性、保障性、自發(fā)性和過渡性。而土地承包經(jīng)營權(quán)則為用益物權(quán)，其具有財(cái)產(chǎn)性、讓與性、要式性和期限性。參見丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離》，載《中國法學(xué)》2015年第3期，第162-163頁。但筆者認(rèn)為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在“兩權(quán)分離”模式和“三權(quán)分置”模式下各自包含的權(quán)能是不同的。在“三權(quán)分置”模式下的所有權(quán)只具有“兩權(quán)分離”下所有權(quán)的部分權(quán)能；而“三權(quán)分置”模式下的承包權(quán)則兼具“兩權(quán)分離”模式下所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能；而“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)卻只具有“兩權(quán)分離”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能。[3]185“三權(quán)分置”模式下的承包權(quán)與“兩權(quán)分離”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)內(nèi)容相比，其增加了一些所有權(quán)的權(quán)能。并且二者還有一個(gè)很大的區(qū)別：“兩權(quán)分離”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，其中的承包權(quán)內(nèi)容自然也會(huì)隨之流轉(zhuǎn)，但“三權(quán)分置”模式下的承包權(quán)則是不能流轉(zhuǎn)的，其流轉(zhuǎn)的僅是經(jīng)營權(quán)。原農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在解讀該政策時(shí)說，我們實(shí)施“三權(quán)分置”經(jīng)營模式就是一方面保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益，在此基礎(chǔ)上另一方面賦予新型經(jīng)營主體更多土地經(jīng)營的權(quán)利。這種“三權(quán)分置”經(jīng)營模式就保留了原來“兩權(quán)分離”經(jīng)營模式的優(yōu)點(diǎn)和長處，既保障了承包權(quán)享有者即農(nóng)戶的利益，也讓新型經(jīng)營主體通過流入經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，從而使得集體、農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利共享，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。在這一過程中，通過家庭承包方式承包集體所有土地的土地承包經(jīng)營權(quán)人即農(nóng)戶對于自己承包的土地，可以自己進(jìn)行經(jīng)營，也可以通過多種合法方式將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，由其他人或組織進(jìn)行經(jīng)營。但是，不管經(jīng)營權(quán)通過何種方式進(jìn)行怎樣的流轉(zhuǎn)，承包權(quán)都必須屬于承包農(nóng)戶，[10]也就是說，承包權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。這種制度安排的最大優(yōu)點(diǎn)是避免了理論界長期爭論的因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而造成“農(nóng)民失去土地，生活無保障”的問題。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，既解決了保障性問題，又解決了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性問題。

由此可以看出，“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在制度設(shè)計(jì)上是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，基于土地承包權(quán)對保護(hù)農(nóng)民的意義即其所肩負(fù)的保障性功能，以其權(quán)能看其所受保護(hù)的規(guī)格就不可能低于土地承包經(jīng)營權(quán)，有學(xué)者甚至說，承包權(quán)實(shí)際上就是受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱，而我國法律早已明確將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為了物權(quán)(用益物權(quán))，所以將“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下承包權(quán)的性質(zhì)界定為物權(quán)(用益物權(quán))是完全可行的，[2]36也是很有必要的，這一界定與“三權(quán)分置”經(jīng)營模式的設(shè)立是為了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度設(shè)置初衷是相吻合的。

三、將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一界定為物權(quán)的實(shí)踐價(jià)值與弊端

正如上文所言，對于“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定有多種觀點(diǎn)，總體上看，目前理論界認(rèn)為經(jīng)營權(quán)應(yīng)被界定為物權(quán)(用益物權(quán))的觀點(diǎn)占了絕對上風(fēng)，“物權(quán)說”成為了具有壓倒性優(yōu)勢的觀點(diǎn)，現(xiàn)在我們就以“物權(quán)說”為例，談一談“三權(quán)分置”下將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一進(jìn)行界定在社會(huì)實(shí)踐中的利與弊。

(一)將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))的實(shí)踐價(jià)值

在“三權(quán)分置”制度實(shí)施初期，特別是我們國家現(xiàn)階段農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營失敗者居多的情況下，將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))，對于推動(dòng)該項(xiàng)制度的實(shí)施無疑是有一定的現(xiàn)實(shí)意義，尤其是在調(diào)動(dòng)經(jīng)營者積極性，吸收工商資本進(jìn)入農(nóng)地市場等方面必將產(chǎn)生巨大促進(jìn)作用。具體講主要有以下幾個(gè)方面。

1.有效保護(hù)經(jīng)營者的利益，提高經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性

將經(jīng)營權(quán)賦予物權(quán)(用益物權(quán))效力，經(jīng)營權(quán)就成為一種對物的支配權(quán)，就是一種以對物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利。當(dāng)其受到侵害時(shí)，權(quán)利人不僅可以主張侵權(quán)責(zé)任行使債權(quán)請求權(quán)，而且還可以主張物權(quán)請求權(quán)，且“對物權(quán)進(jìn)行保護(hù)，用物權(quán)方法恢復(fù)物權(quán)人對物權(quán)的圓滿支配狀態(tài)，其保護(hù)更充分，效果更明顯。因此，在具體運(yùn)用保護(hù)方法時(shí)，往往優(yōu)先使用物權(quán)方法，只有在使用物權(quán)方法不能使物權(quán)得到完整保護(hù)時(shí)，才適用債權(quán)保護(hù)方法?！盵11]71如此，當(dāng)經(jīng)營權(quán)利人的權(quán)益受到侵害時(shí)，就能夠獲得更有效的保護(hù)，經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性就會(huì)大幅提高。

2.降低其他權(quán)力(他人)干涉經(jīng)營權(quán)的可能性，提高生產(chǎn)效率

物權(quán)是權(quán)利人依法對特定物所享有的直接支配和排他的權(quán)利，具有對世性和絕對性?！拔餀?quán)的權(quán)利人能夠?qū)ζ渌魏稳酥鲝垯?quán)利，能夠排斥其他任何人的干涉，其他任何人均應(yīng)當(dāng)尊重物權(quán)人行使其權(quán)利的意志，對物權(quán)人權(quán)利的行使負(fù)有不作為的義務(wù)。”“物權(quán)人完全基于自己的意思和行為就能夠無條件地、絕對地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。義務(wù)人承擔(dān)的只是消極的不作為義務(wù)即容忍或不為妨礙侵害的義務(wù)?！盵11]5將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)確定為物權(quán)(用益物權(quán))，就大大降低了其他權(quán)力(他人)干涉經(jīng)營權(quán)的可能，經(jīng)營者會(huì)擁有更大的自主生產(chǎn)的空間，生產(chǎn)效率會(huì)大大提高。

3.延長經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間，利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展

用益物權(quán)雖不像所有權(quán)那樣具有恒久性，但與債權(quán)相比一般期限較長。并且從法律對土地承包經(jīng)營權(quán)期限的規(guī)定來看，雖然法律對土地承包經(jīng)營權(quán)在期限上有限制，但是為了保障土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定性，維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定了比較長的期限。[12]814“三權(quán)分置”下，如果將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定為物權(quán)(用益物權(quán))，其效力就可參考土地承包經(jīng)營權(quán)，其期限也會(huì)相應(yīng)延長，這對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。

4.提高經(jīng)營權(quán)的法律效力，利于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

將經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))，賦予物權(quán)(用益物權(quán))效力，經(jīng)營權(quán)享有者對物就擁有了更大的占有、使用、收益的權(quán)利。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，經(jīng)營權(quán)享有者就會(huì)擁有更大的自主權(quán)，擁有更大的話語權(quán)，這對于“放活經(jīng)營權(quán)”具有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)槲覀兯獙?shí)施的“放活經(jīng)營權(quán)”，就是要支持和鼓勵(lì)創(chuàng)新土地多種流轉(zhuǎn)形式，以便發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)對土地資源的優(yōu)化配置，[4]4而經(jīng)營權(quán)法律效力的提高，則無疑會(huì)極大促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(二)將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))的弊端

1.相對降低了對承包權(quán)保護(hù)的力度

在土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度的設(shè)計(jì)中，始終貫穿著一條加強(qiáng)對農(nóng)民個(gè)體權(quán)益保障的主旋律。我們賦予土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)(用益物權(quán))效力，就是這條主旋律的直接體現(xiàn)。正如有學(xué)者所說，我國《物權(quán)法》明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，就是為了在不改變集體所有權(quán)性質(zhì)的前提下，最大限度地密切農(nóng)民和土地關(guān)系，最大程度地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一種可行的方法和途徑。[12]811在土地發(fā)包方(集體)與承包方(農(nóng)民個(gè)體)權(quán)利義務(wù)設(shè)定方面，我們賦予了承包方(農(nóng)民個(gè)體)極大的權(quán)利，對發(fā)包方(集體)的權(quán)利則進(jìn)行了一系列的限制，例如我國《土地承包法》第28條、第29條，《民法典》第336條、第337條都規(guī)定，“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地”“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地”等，賦予承包方(農(nóng)民個(gè)體)對承包地占有、使用和收益權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、依法流轉(zhuǎn)權(quán)、征收補(bǔ)償請求權(quán)、法律行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利等。

自黨的十八屆三中全會(huì)以來黨和國家出臺(tái)的一系列關(guān)于“三權(quán)分置”的文件，也都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，不能損害農(nóng)民的利益。農(nóng)村土地制度不論怎么改革都不能削弱甚至侵害農(nóng)民原來因土地承包經(jīng)營權(quán)取得的既得利益，這是一條政治倫理底線。[13]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中明確規(guī)定，在農(nóng)村進(jìn)行基本經(jīng)營制度改革的基礎(chǔ)是農(nóng)戶(農(nóng)民)享有土地承包權(quán)，要確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持長久不變。農(nóng)村土地承包權(quán)人(農(nóng)戶)對承包的土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)民家庭承包的集體所有土地，不論經(jīng)營權(quán)怎樣流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶(農(nóng)民)。任何組織和個(gè)人都無權(quán)取代農(nóng)戶(農(nóng)民)的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶(農(nóng)民)的土地承包權(quán)。從這些文件規(guī)定就可以看出，我們進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的根本目的是維護(hù)農(nóng)民個(gè)體的利益，任何改革措施都只能是進(jìn)一步強(qiáng)化而不能有絲毫減損農(nóng)民已經(jīng)獲得的利益。[2]36

但是，在“三權(quán)分置”下如果不區(qū)分具體情況將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))，則必然會(huì)相對降低了對承包權(quán)保護(hù)的力度。因?yàn)樵谝粋€(gè)法律關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)一般是相對應(yīng)的，一方享有什么樣的權(quán)利，就預(yù)示著相對方需盡什么樣的義務(wù)，一方權(quán)利加大就預(yù)示著相對方需盡的義務(wù)加大，相應(yīng)地其權(quán)利會(huì)變小。在“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下，承包權(quán)方(農(nóng)民個(gè)體)與經(jīng)營權(quán)方形成了一種新的法律關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，承包權(quán)方(農(nóng)民個(gè)體)與經(jīng)營權(quán)方成為權(quán)利義務(wù)的相對方，按照上述保護(hù)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益理論，承包權(quán)方(農(nóng)民個(gè)體)所享有的權(quán)利不能低于原“兩權(quán)分離”時(shí)作為土地承包經(jīng)營權(quán)人所享有的權(quán)利，即承包權(quán)方(農(nóng)民個(gè)體)自然享有承包權(quán)是物權(quán)所帶來的一系列權(quán)益保障。但是，如果同時(shí)不加區(qū)分地將經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營權(quán)利統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))，則各種類型的經(jīng)營權(quán)就會(huì)成為與承包權(quán)所受保護(hù)同層級的權(quán)利，此時(shí)各種不同種類的經(jīng)營權(quán)就都會(huì)成為足以同承包權(quán)相抗衡的一種權(quán)利。這實(shí)際上是通過提高相對方(經(jīng)營權(quán)方)權(quán)利的保護(hù)級別，變相地降低了另一方(承包權(quán)方)權(quán)利的保護(hù)力度。這種情況在此后二者的博弈過程中，必然會(huì)體現(xiàn)為作為相對弱勢一方的承包權(quán)方(農(nóng)民個(gè)體)從一開始就會(huì)陷入相對被動(dòng)的境地，而作為本來就是相對強(qiáng)勢的一方的經(jīng)營權(quán)方會(huì)更加強(qiáng)勢，這會(huì)最終動(dòng)搖農(nóng)戶(農(nóng)民)的承包權(quán)，這不僅會(huì)損害作為承包權(quán)方農(nóng)戶(農(nóng)民)的權(quán)益，也與中央歷來堅(jiān)持的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定承包權(quán)、保持長久不變的政策不相符合。

2.在某些情況下縱容了資本對農(nóng)民的盤剝

在“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下，以農(nóng)民家庭承包方式取得的土地，農(nóng)民家庭可以自己經(jīng)營，也可以將經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)由其他主體經(jīng)營。其他主體包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體。當(dāng)經(jīng)營權(quán)主體為原非農(nóng)的公司(例如城市資本、工商資本等)時(shí)，我們需要面對這樣一種情況：獲得了土地經(jīng)營權(quán)的公司，其最終目的是通過資本運(yùn)作，獲得盈利。一方面，為了降低成本，它必然會(huì)盡可能地在與承包方(農(nóng)民個(gè)體)的博弈中獲得利益最大化，而其經(jīng)營權(quán)如果是物權(quán)的話，必然會(huì)成為公司對付承包方(農(nóng)民個(gè)體)的利器；另一方面，為了盈利的最大化，公司有可能千方百計(jì)將土地資本化，例如公司將流轉(zhuǎn)的土地投資經(jīng)營獲利更高的所謂高效農(nóng)業(yè)甚至一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，此種情況下公司取得的該種利潤與出租土地的農(nóng)民沒有任何關(guān)系。農(nóng)民只能領(lǐng)取出租土地的租金從而成為公司的雇傭勞動(dòng)者甚至淪為失業(yè)者，此時(shí)流轉(zhuǎn)的土地就可能完全變成私人資本，而這種土地的資本化就使土地喪失了其為農(nóng)民發(fā)揮社會(huì)保障的功能和作用。[14]22此時(shí)，由于經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)(用益物權(quán))的效力，它就可以規(guī)避許多法律風(fēng)險(xiǎn)，助長公司明目張膽地對農(nóng)民進(jìn)行盤剝。韓松將此稱為“土地流轉(zhuǎn)資本主義化”，并且指出，土地流轉(zhuǎn)資本主義化的表現(xiàn)有以下兩種形式：一種形式是將農(nóng)民的土地強(qiáng)行出租給公司或者經(jīng)營大戶進(jìn)行經(jīng)營，出租土地的農(nóng)民只是收取租金；第二種形式是通過開辦合作社強(qiáng)制農(nóng)民入股該合作社，然后再由合作社將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給公司。韓松教授在調(diào)研這兩種形式時(shí)發(fā)現(xiàn)，這兩種情況最終都造成了農(nóng)民一定的生活困境，這充分表明了資本對農(nóng)民土地的剝奪。為此，韓松教授指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如果出現(xiàn)資本主義化，這是與農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制的土地性質(zhì)從根本上相違背的。土地資本化必須按照土地的集體所有制性質(zhì)，將因土地經(jīng)營產(chǎn)生的利潤為有關(guān)土地權(quán)利人公平享有，在目前我國農(nóng)村不能使土地喪失其應(yīng)有的社會(huì)保障功能。[14]22-23

我們不否認(rèn)，工商資本參與適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)環(huán)節(jié)，投資開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，是為國家政策和法律所鼓勵(lì)和支持的，也是“放活經(jīng)營權(quán)”的重要形式。但這一切是建立在堅(jiān)持“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”為核心的基礎(chǔ)之上的，此種情況下，將公司的經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)(用益物權(quán))是不合適的，是損害農(nóng)民個(gè)體權(quán)益的做法，是違背“三權(quán)分置”目標(biāo)要求的。

(三)準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”目標(biāo)要求是得出最終結(jié)論的關(guān)鍵

1.“三權(quán)分置”的目標(biāo)要求

(1)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是前提?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制是我國經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村的土地，除由法律規(guī)定屬全民所有以外，都屬于農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有?！叭龣?quán)分置”制度是對“兩權(quán)分離”制度精髓的繼承和發(fā)展，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善，這其中的農(nóng)村集體所有權(quán)處于根本地位，這是實(shí)施“三權(quán)分置”制度的基本前提，任何將經(jīng)營權(quán)絕對化而忽視土地保障權(quán)能的做法都是違背這一前提的。

目前，盡管我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中，許多地方集體所有權(quán)行使主體(即擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)存在事實(shí)上的缺位問題，即具有集體所有權(quán)行使主體資格的三級集體經(jīng)濟(jì)組織缺失，(4)隨著土地承包經(jīng)營權(quán)制度的實(shí)行，人民公社體制瓦解，原人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取代，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)(小)隊(duì)分別由村民委員會(huì)和村民小組取代，并且這種取代并不僅僅是名稱上的簡單改變，更重要的是其相關(guān)職能也發(fā)生了很大的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬國家行政機(jī)關(guān)序列，自然不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，從我國《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定看，其顯然也不屬于“村集體經(jīng)濟(jì)組織”。至于原來的生產(chǎn)(小)隊(duì)留到現(xiàn)在的影子就是村民小組，哪里還有什么“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織”。也就是說，我國《物權(quán)法》上規(guī)定的具有集體土地所有權(quán)行使主體資格的三級集體經(jīng)濟(jì)組織，在許多地方事實(shí)上是不存在的！參見王連合：《中國物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2016年版，第183-184頁。只有一個(gè)村委會(huì)代表集體行使所有權(quán)，由于村委會(huì)行使集體所有權(quán)存在許多弊端，(5)其一，對于目前具有準(zhǔn)政府行政組織實(shí)際身份的村民委員會(huì)來說，其“與村民的利益并不完全一致，鄉(xiāng)村干部集團(tuán)有著其自己的利益要求并在某種程度上形成了利益集團(tuán)。”如今它既是行政主體的代表，又是農(nóng)民集體的代表，而當(dāng)此兩者利益發(fā)生沖突時(shí)，村民委員會(huì)在利益選擇上自然而然會(huì)存在傾向性。其二，具有準(zhǔn)政府行政組織實(shí)際身份的村民委員會(huì)行使集體土地所有權(quán)，從形式上極易造成所謂集體所有的土地與國家所有的土地是一回事的誤解，這極易造成實(shí)際上“集體土地的發(fā)展權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)甚至部分收益權(quán)等關(guān)鍵性支配權(quán)被代表國家權(quán)力的各級政府享有，國家事實(shí)上為集體土地所有權(quán)的終極代表?！鞭r(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能被極大削弱，農(nóng)村集體成員享有的土地所有權(quán)，就變成了集體成員人人所有又人人沒有的所有權(quán)。參見王連合：《中國物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2016年版，第184-185頁。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民個(gè)體就處于“無組織”狀態(tài)，其權(quán)益往往會(huì)受到無端侵害而無法及時(shí)獲得該組織的救濟(jì)。但是，這些并不影響堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有以及由此帶來的一切關(guān)于農(nóng)民權(quán)益保障福利政策的實(shí)施。相反，恰恰是由于原先制度設(shè)計(jì)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相符而存在一些缺陷，農(nóng)民個(gè)體的利益保障極其脆弱，所以，才使得經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定更具有堅(jiān)持農(nóng)民土地集體所有這個(gè)基本前提的必要，以此確保作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民平等享有土地承包權(quán)益，享受國家社會(huì)保障的福利政策，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(2)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是核心。我國有關(guān)政策和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，在“三權(quán)分置”下處理好“三權(quán)”關(guān)系最大的核心是嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民(農(nóng)戶)的承包權(quán)權(quán)益。農(nóng)民(農(nóng)戶)享有土地承包權(quán)，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本所在，也是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式?！叭龣?quán)分置”下，不論土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，該土地的承包權(quán)都必須屬于農(nóng)民(農(nóng)戶)?！叭龣?quán)分置”下，對享有承包權(quán)的農(nóng)民(農(nóng)戶)特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民(農(nóng)戶)來說，要盡最大努力最大限度地保護(hù)和體現(xiàn)其承包權(quán)所帶來的的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[10]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置，解決了農(nóng)民的吃飯問題。這一具有強(qiáng)烈福利色彩的制度成為保護(hù)農(nóng)民基本利益重要的、基本的保障制度。賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)村土地集體所有權(quán)保障性的體現(xiàn)，這一保障性的權(quán)利在“三權(quán)分置”下又具體表現(xiàn)為農(nóng)民(農(nóng)戶)的承包權(quán)權(quán)益。對于處于弱勢地位的農(nóng)民來說，土地保障是其解決吃飯問題最根本的保障，[15]所以在“兩權(quán)分離”下，家庭承包經(jīng)營權(quán)具有社會(huì)福利分配性質(zhì)，有使廣大農(nóng)民得到基本溫飽的社會(huì)保障意義。[11]186并且，為了進(jìn)一步強(qiáng)化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，我國《物權(quán)法》還明確將其規(guī)定為一種物權(quán)(用益物權(quán))，所受保護(hù)的規(guī)格進(jìn)一步得以提升。

可以看出，保障農(nóng)民(農(nóng)戶)權(quán)益是農(nóng)村土地制度改革最大最根本的出發(fā)點(diǎn)，所有農(nóng)地制度的改革都只能加強(qiáng)而不能減損農(nóng)民(農(nóng)戶)原已獲得的利益。[2]36在“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下，承包權(quán)主體即原土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，其所享有的社會(huì)保障權(quán)益和其他權(quán)益不能比“兩權(quán)分離”經(jīng)營模式有任何的減損，這是一條高壓線，動(dòng)不得。經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定要緊緊圍繞嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民(農(nóng)戶)承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益這一核心進(jìn)行，因?yàn)橹挥腥绱?，才有可能真正落?shí)“三權(quán)分置”重點(diǎn)把握的四個(gè)“有利于”：要有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益；要有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；要有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化；要有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

(3)充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的要素功能是重點(diǎn)。“三權(quán)分置”經(jīng)營模式下，在充分保護(hù)農(nóng)民(農(nóng)戶)承包權(quán)益基礎(chǔ)之上，為了進(jìn)一步提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，特地賦予多種新型經(jīng)營主體更多的土地權(quán)能。[10]將經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分置開來，充分發(fā)揮經(jīng)營權(quán)的要素功能，遂成為“三權(quán)分置”制度實(shí)施的重點(diǎn)。此時(shí)如何科學(xué)界定經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，也務(wù)必要緊緊圍繞這一重點(diǎn)進(jìn)行。一方面，為了嚴(yán)格保護(hù)承包權(quán)益而不能一概將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)確定為物權(quán)(用益物權(quán))；另一方面，為了充分發(fā)揮經(jīng)營權(quán)的要素功能也不能一概將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)都不確定為物權(quán)(用益物權(quán))。

2.結(jié)論：“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不宜統(tǒng)一界定

“三權(quán)分置”下，既然將經(jīng)營權(quán)性質(zhì)統(tǒng)一進(jìn)行界定在農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐中有利也有弊，那么我們就需要進(jìn)行全面衡量，就需要對統(tǒng)一進(jìn)行界定的行為進(jìn)行事實(shí)上和價(jià)值上的判斷，從而作出相對正確的取舍和選擇。而“三權(quán)分置”目標(biāo)要求的核心內(nèi)容就是要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，這是所有農(nóng)地制度改革的根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，也是最終目標(biāo)。

“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)由于主體的多元性、類型的多樣性等因素導(dǎo)致了經(jīng)營權(quán)情況的復(fù)雜性，如果像土地承包經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)那樣對經(jīng)營權(quán)性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一界定，在理論上和知識(shí)體系上雖然有好處，但在社會(huì)實(shí)踐中卻有可能給農(nóng)民權(quán)益帶來損害。所以，我們可以得出這樣的結(jié)論：“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不宜統(tǒng)一界定。對于2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中強(qiáng)調(diào)的“在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)”的理解，應(yīng)該是建立在這樣的基礎(chǔ)之上：在經(jīng)營權(quán)中對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度至少要像承包權(quán)對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)力度一樣。如此我們可以這樣說，對承包權(quán)統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))是對農(nóng)民權(quán)益最有力的保護(hù)，對經(jīng)營權(quán)則是，不宜統(tǒng)一界定為物權(quán)(用益物權(quán))也是對農(nóng)民權(quán)益的最有力保護(hù)。

四、“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定的路徑選擇

農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐中，“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)類型具有多樣性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，需要區(qū)分具體情形界定其性質(zhì)，才能真正保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

(一)依據(jù)經(jīng)營主體的不同，相應(yīng)確定經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

1.當(dāng)經(jīng)營權(quán)主體是原隸屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員時(shí)，其經(jīng)營權(quán)性質(zhì)可界定為受限制的物權(quán)(用益物權(quán))

這種制度設(shè)計(jì)的原因是，當(dāng)經(jīng)營權(quán)主體是隸屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員時(shí)(例如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等)，其享有與承包權(quán)主體同樣的成員權(quán)，在對二者的保護(hù)上應(yīng)是平等的，所以此時(shí)經(jīng)營權(quán)的保護(hù)級別可以等同于承包權(quán)。原土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己所享有的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，其相應(yīng)的權(quán)益也隨之轉(zhuǎn)讓。因此，此時(shí)的經(jīng)營權(quán)性質(zhì)可確定為物權(quán)(用益物權(quán))。但是，作為經(jīng)營權(quán)的主體，無論是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，還是農(nóng)民合作社，與每一個(gè)個(gè)體的農(nóng)民即承包權(quán)的主體相比較而言，其相對處于強(qiáng)勢地位且他們在與承包權(quán)主體平等享有了社會(huì)保障意義的土地承包經(jīng)營權(quán)后，又通過流轉(zhuǎn)方式額外得到了經(jīng)營權(quán)，所以這個(gè)額外的權(quán)益保護(hù)規(guī)格也應(yīng)小于承包權(quán)，這可通過對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行一些限制的方式來實(shí)現(xiàn)。

2.當(dāng)經(jīng)營權(quán)主體為原非農(nóng)的公司(例如城市資本、工商資本等)時(shí)，其經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不能被確定為物權(quán)(用益物權(quán))

此時(shí)可認(rèn)為原土地承包經(jīng)營權(quán)人出讓的僅是債權(quán)意義上的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)人獲得的僅是租賃權(quán)。這種制度設(shè)計(jì)的原因是，法律將土地承包經(jīng)營權(quán)定為物權(quán)(用益物權(quán))，就是要加大對其主體(即農(nóng)民個(gè)體)的保護(hù)力度。在原土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系中，我們重點(diǎn)保護(hù)的權(quán)利主體即土地承包經(jīng)營權(quán)人，在“三權(quán)分置”下變?yōu)榱顺邪鼨?quán)人，其出讓了經(jīng)營權(quán)，而只保留了承包權(quán)，由前面的論述可知該承包權(quán)屬于物權(quán)(用益物權(quán))，而分離出去的經(jīng)營權(quán)則由原土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系之外的其他主體所享有。在不違背“只能強(qiáng)化而不能減損農(nóng)民已獲得的權(quán)利”的原則下，在“三權(quán)分置”下優(yōu)先保護(hù)原土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，就成為制度設(shè)計(jì)遵循的核心。土地承包經(jīng)營權(quán)主體作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享有集體經(jīng)濟(jì)組織所賦予的保障權(quán)益，是自然而然的事情。而集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體不享有該集體經(jīng)濟(jì)組織基于成員權(quán)的福利保障，也是天經(jīng)地義的事情，并且此制度的設(shè)計(jì)還能有效防止將來工商資本對農(nóng)民可能形成的新的盤剝。

(二)依據(jù)流轉(zhuǎn)期限的不同，相應(yīng)確定經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

“穩(wěn)定、長期的土地上利用關(guān)系宜表達(dá)為物權(quán)，借由物權(quán)的排他支配性和對世性固定當(dāng)事人的權(quán)利；臨時(shí)、短期的土地利用關(guān)系宜定性為債權(quán)，在契約自由的觀念下當(dāng)事人自可依法自由安排相互之間的權(quán)益分配?！盵8]55在“三權(quán)分置”下，關(guān)于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，《土地承包法》第38條規(guī)定家庭承包地“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限”，也就是說家庭承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限只要是在承包期的剩余期限內(nèi)即可，而“四荒”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，法律對流轉(zhuǎn)期限長短沒有限制。

如此一來，為了更準(zhǔn)確保護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，我們對不同流轉(zhuǎn)期限的經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定也應(yīng)加以區(qū)分。對于流轉(zhuǎn)期限較短的經(jīng)營權(quán)可界定為債權(quán)(租賃權(quán))，對于流轉(zhuǎn)期限較長的經(jīng)營權(quán)可界定為物權(quán)(用益物權(quán))。這樣的話，作為界定標(biāo)準(zhǔn)的具體期限的確定，就非常重要。目前我國無論《土地承包法》還是《民法典》都專門規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限五年以上的，實(shí)行登記對抗主義。雖然這項(xiàng)規(guī)定并不能說明我國法律明確界定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限五年以上的該經(jīng)營權(quán)就是物權(quán)(用益物權(quán))，但是，在社會(huì)實(shí)踐中我們完全可以比照該項(xiàng)規(guī)定，將流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)就界定為物權(quán)(用益物權(quán))，將流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)就界定為債權(quán)(租賃權(quán))。