典型發(fā)達國家應對人口老齡化的制度設計

吳宦熙

【關鍵詞】人口老齡化 超高齡社會 日本 德國 【中圖分類號】C92 【文獻標識碼】A

按照聯(lián)合國的定義，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總人口比例超過7%時，意味著整個國家或地區(qū)進入了“老齡化社會”；比例達到14%即進入“深度老齡化社會”；20%則進入“超高齡社會”。據(jù)此標準，日本、德國早已進入超高齡社會。中國和日本作為一衣帶水的鄰國，在文化方面具有較高的相似性，日本在應對老齡化方面的經驗及教訓可為中國提供一定的參考。德國的積極老齡化理論研究相對成熟，因此可以認為，日本和德國在高齡化應對制度設計方面具有典型性。

世界各國應對人口老齡化的政策可分為兩大類：第一類是針對改善人口年齡結構本身的，主要包括鼓勵生育的政策等；第二類是應對人口老齡化帶來的問題，主要包括養(yǎng)老金制度、老年人長期護理保險制度、高齡醫(yī)療保險制度、高齡就業(yè)制度等。日本和德國根據(jù)各自老齡化發(fā)展特點作出了各具特色的制度安排。

日本在應對老齡化方面進行了頂層設計，實施了系列舉措，特別是兩重法律保障及配套法律法規(guī)對遏制少子老齡化起了重要作用。

兩重法律保障。一是《少子化社會對策基本法》及配套政策。作為應對少子化問題最基本的法律，《少子化社會對策基本法》于2003年頒布實施。在基本法的基礎上，日本內閣又通過了《少子化社會對策大綱》。其后，根據(jù)社會經濟形勢及少子化問題的新情況又于2010年、2015年、2020年制定了三版《少子化社會對策大綱》。2010年版的主題為“兒童與育兒愿景”，并提出四項支柱性政策和12項主要措施。2015年版將其后五年定位為“集中應對少子化問題關鍵期”，列出擬解決的五個重點課題。2020年版的主題為“令和新時代少子化對策”，提出了“希望出生率1.8”的目標，并從結婚生育環(huán)境、活用科技成果等5個方面制定了系列對策。二是《高齡社會對策基本法》及配套法律法規(guī)。日本政府于1995年公布并實施《高齡社會對策基本法》，對國家和政府作出了明確、具體的要求：政策上，政府必須制定綜合的高齡社會對策大綱；法制上，政府必須采取必要的法制或財政措施；年度工作總結上，政府每年都要向國會提交《高齡社會白皮書》；組織機構上，內閣府成立特別行政單位“高齡社會對策會議”，以統(tǒng)籌高齡社會對策制定及實施。此外，根據(jù)基本法，日本還密集出臺一系列配套法律法規(guī)。除基本法頒布之前的《老人福祉法》和《老人保健法》外，還圍繞基本法規(guī)定的六大政策實施范圍制定了《雇傭對策法》《護理保險法》《老人福祉法》《福祉用具研究開發(fā)及普及促進法》等配套法律法規(guī)。

四項基本制度。第一，養(yǎng)老金制度。為了保障財政收支平衡和可持續(xù)性，日本的養(yǎng)老金制度有以下兩項內容和特點。其一是“國民年金”，凡20歲至60歲的居民都必須加入，具有國民全覆蓋、強制性加入等特點，是日本養(yǎng)老金制度的基石；其二是“厚生年金”，作為“國民年金”的重要補充，政府發(fā)揮主導作用，沒有行業(yè)限制。近年來，“厚生年金”準入門檻不斷降低，擴大繳納保費人群的目的是養(yǎng)老金增收。第二，長期護理保險制度。該制度創(chuàng)立于2000年。在這之前，老年護理存在“老人福祉”和“老人醫(yī)療”兩大體系，而改革后的“護理保險制度”有效重組了兩大體系，也更加明晰了支付與負擔的關系?；咎卣饔校罕ｋU對象的范圍特定、認定程序嚴格、籌資結構穩(wěn)定、中央分權、服務機構多元化、法律基礎完善、服務內容豐富、預防與護理緊密結合等。第三，高齡醫(yī)療保險制度。將75歲以上高齡者的醫(yī)療保險獨立核算運營，其直接主體是各都道府縣的“高齡者醫(yī)療廣域聯(lián)合議會”。責任主體則為市町村的地方政府，主要負責資格管理、評估被保險人繳納額度以及醫(yī)療費的給付等。在保障上具有階段性，分為前期高齡者（65歲至74歲，可繳費參保）和后期高齡者（75歲以上或65歲以上的特定殘疾者，可享受該制度的醫(yī)療）。值得一提的是，幾乎在所有的醫(yī)院都可以使用保險看病，可以報銷的醫(yī)療費用涵蓋面廣，甚至包括住院的飲食。第四，高齡雇傭制度。從歷史上看，日本官方不斷更新對高齡者的定義。1966年頒布的《雇傭對策法》明確規(guī)定了雇傭高齡者是企業(yè)主的“努力義務”，此時所謂中老年人指的是35歲以上。其后分別于1971年、1976年、1986年、2000年多次修正，規(guī)定65歲退休變?yōu)椤芭αx務”。最新制定的《高齡者雇傭安定法》規(guī)定確保70歲以下者的就業(yè)機會成為“努力義務”。日本政府不斷推遲退休年齡，并出臺措施返聘高齡者，在一定程度上緩解了護理保險資金與養(yǎng)老基金的來源減少問題。

少子化對策：多措并舉構建生育友好型社會。《紐約時報》2021年5月24日報道，“德國的生育率從2006年的1.3上升到了最近的1.54”，德國之所以能在全球人口增長嚴重放緩的趨勢下成功提高生育率，主要得益于把提高生育水平作為一項重要的國策并構建生育友好型社會。首先，個人所得稅制度成為生育友好型政策的核心，德國政府通過不同形式的稅收減免措施，降低育兒及教育成本，提高了生育主體的生育意愿。其次，通過制定《一般平等待遇法》《母親保護法》等法律保障生育主體的職場合法權益，通過實施“過渡兼職工作時間”計劃，為需要照顧家庭的職業(yè)女性量身打造工作時間。最后，提高生育福利并增加國家對兒童保育方面的投資。

三支柱養(yǎng)老保險體系。為積極應對人口結構老齡化所帶來的巨大挑戰(zhàn)，德國不斷根據(jù)人口結構變化進行系列改革，構建了三支柱養(yǎng)老保險體系：法定養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險。其主要特征如下：首先，建立統(tǒng)一監(jiān)管機制。比如在養(yǎng)老金改革方面，德國政府將銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局、證券監(jiān)督局三家機構合并為聯(lián)邦金融監(jiān)管局，在行政和管理機構的通力協(xié)作下，有效確保養(yǎng)老金的順利實施及運作。其次，養(yǎng)老產品金融屬性強，滿足差異化需求。德國的養(yǎng)老金體系具有很強的開放性，政府鼓勵保險公司、基金、銀行、住房互助儲金信貸社等金融機構廣泛參與，國民可以自主選擇、自主投資。養(yǎng)老金產品具有形式多樣的特點，可滿足國民的個性化需求。最后，制定金融產品準入條件，平等對待。德國各金融機構提供的養(yǎng)老金產品，需要根據(jù)《養(yǎng)老金認證法案》相關規(guī)定向聯(lián)邦中央稅務局遞交符合標準要求的統(tǒng)一產品信息表。

完備的養(yǎng)老護理教育培訓體系。德國養(yǎng)老護理服務從業(yè)人員要接受統(tǒng)一的教育培訓，達到一定資質才能上崗。為了確保養(yǎng)老服務人員的充分供給，德國構建了十分完善的養(yǎng)老人才教育培訓體系：以中專教育為主、大學教育和在職進修培訓為輔。大學主要為中專培養(yǎng)師資力量。德國的大學護理教育起步較晚，但發(fā)展比較快，目前除了本科教育之外，還有提供護理碩士及博士學位的教育機構。為了培養(yǎng)專門從事養(yǎng)老護理的?？谱o士，德國構建了養(yǎng)老護理培訓體系，其主要任務就是將普通護士培養(yǎng)為專門從事養(yǎng)老護理的?？谱o士，其養(yǎng)老護理從業(yè)資格也需要得到專門認可。

長期護理保險制度。隨著人口老齡化的不斷加深，長期護理服務的需求急劇增長。為了有效解決老齡人口對長期護理服務需求的問題，德國長期護理保險制度應運而生。其標志性法律為1994年頒布的《長期照護保險法案》，具有“全民覆蓋”“雇員和雇主共同繳費”的特點。其后的具體實踐證明了該制度成效顯著，并具有可持續(xù)性。同時，德國還構建了長期護理保險體系，不僅層次多，還具有覆蓋率高的特點。為了使長期護理保險達到全體國民98%的覆蓋率，德國主要采取了社會保險與強制性商業(yè)保險相結合的措施。此外，德國還采取了確保長期護理保險收支平衡的系列措施。從長期實踐來看，德國長期護理保險收支平衡率保持較好，其結余額雖然時常波動，但整體而言，仍處于螺旋上升狀態(tài)，結余額也在不斷增加。

頂層設計基本法及制定配套法律法規(guī)應對少子化和高齡化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，積極應對人口老齡化，加快建設養(yǎng)老服務體系，調整優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。立法先行，權由法定。在理解、依托、發(fā)掘國家戰(zhàn)略深邃內涵的基礎上，盡快制定少子化和老齡化基本法，明確基本理念和指導方針；適時配套出臺《少子化社會對策》《退休收入保障法》《養(yǎng)老金監(jiān)管法》等系列法規(guī)；制定中短期對策大綱；適時頒布“少子化社會白皮書”和“高齡社會白皮書”。

穩(wěn)步推行養(yǎng)老金制度改革。我國現(xiàn)有養(yǎng)老金制度還存在覆蓋面不夠廣、收支不夠平衡等問題。從日本和德國的經驗來看，要盡快建立全國統(tǒng)籌制，同時形成各種社會資源積極參與機制，積極構建多層次養(yǎng)老金體系?？赏扑]的具體政策有：調研及制定全國統(tǒng)籌職工養(yǎng)老保險及延遲退休政策；適當提高養(yǎng)老金最低繳費年限，進一步加強養(yǎng)老金市場投資監(jiān)管；適時成立“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會”，促進養(yǎng)老保險信息公開透明。

全面推行長期護理保險制度。日本、德國已經具備從中央到地方比較完備的護理制度，各項細節(jié)規(guī)范也很成熟。復雜、綜合、多元化的服務模式可為中國長期護理保險制度提供一定的參考。2016年起，國家組織部分地方積極開展長期護理保險制度試點，試點整體進展順利，在制度框架、政策標準、運行機制、管理辦法等方面進行了有益探索。探索建立長期護理保險制度是黨中央、國務院積極應對人口老齡化的重大制度安排。具體舉措有：充實護理保險產品（訪問型、居家型、機構型、日托型、預防型、專業(yè)型等）；構建以居家護理服務為重點、社會化服務為支援的護理模式；重視疾病與護理預防工作；全面提升護理人員的綜合能力；建設多樣化的服務機構；擴大籌資渠道，等等。

著力推行醫(yī)療保險制度改革，建立高齡醫(yī)療保險制度。高齡醫(yī)療保險制度并非一蹴而就，制度的變革與完善一直伴隨著人口結構與經濟形勢的變動。日本醫(yī)療保險制度實施之初，具有參保群體不平衡的特點，而中國現(xiàn)行醫(yī)療制度也具有類似的情況?？梢葬槍Σ煌杖肴巳翰捎枚愂者f延、政府補貼等多種激勵方式鼓勵參保。此外，可以加大財政支持力度，建立權責對等的醫(yī)療保障體系，推行終身繳費制，完善異地醫(yī)保，完善疾病預防和保健設施，救濟無收入或低收入老年人，適時將高齡醫(yī)療與普通醫(yī)療分離，獨立運營核算。

（作者為宜賓學院國際教育學部副教授）

【參考文獻】

①劉曉雪、鐘仁耀：《長期護理保險的國際比較及對我國的啟示》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第4期。

②國務院發(fā)展研究中心社會部課題組：《養(yǎng)老服務體系發(fā)展的國際經驗與中國實踐》，北京：中國發(fā)展出版社，2019年。

③王洪斌：《德國養(yǎng)老服務體系的歷史分析及經驗研究》，《社會福利（理論版）》，2020年第1期。

責編/趙橙涔 美編/楊玲玲