共同體治安自治理論的內(nèi)涵與實踐路徑

盧國顯

【關(guān)鍵詞】共同體治安自治 社會治理 社區(qū)總體營造 【中圖分類號】D035.3 【文獻標識碼】A

城鄉(xiāng)人口流動帶來的結(jié)構(gòu)性變化是當今眾多社會問題產(chǎn)生的根源，也是社會治理模式轉(zhuǎn)型的宏觀背景。城市新社區(qū)的社會融入問題、鄉(xiāng)村人口流失造成的鄉(xiāng)村社區(qū)的衰敗現(xiàn)象，給新時期社會治理帶來了較大的挑戰(zhàn)。黨的十九大報告適時提出了自治、法治、德治“三治融合”的社會治理模式，成為解決中國城鄉(xiāng)基層治理問題的重要途徑。在“三治融合”基層治理模式中，自治是治理的落腳點，法治和德治是自治的實現(xiàn)途徑，“三治融合”理論是共同體治安自治模式的主要理論依據(jù)。

警務(wù)有狹義和廣義兩層含義。狹義的警務(wù)主要指公安機關(guān)的工作；廣義的警務(wù)是指維護社區(qū)治安的工作，既包括公安工作，也包括社區(qū)其他組織的治安參與工作。從中西方社區(qū)治理理論和實踐分析，社區(qū)警務(wù)就是組織、動員社區(qū)各類組織和個人，共同參與共同體治安工作的總稱。從這個角度進行理解，社區(qū)警務(wù)就是共同體治安工作。共同體治安工作包括兩部分：以在地公安機關(guān)為主體的共同體警務(wù)，和以在地黨政組織、社會組織、自治組織等非警務(wù)組織為主體的共同體治安自治。

共同體治安自治是指在在地黨委、政府領(lǐng)導下，黨政組織、自治組織、社會組織和居民個人遵循自治、法治、德治相結(jié)合的原則，共建、共治共同體治安，共享治理成效，自我維護單位、居民區(qū)、公共區(qū)域安全的治理模式。

共同體治安自治的主體。共同體治安自治遵循責任共擔、成果共享的治理原則。在當前的共同體治安自治體系中，在地黨委政府是共同體治安自治體系的整合中心，黨建引領(lǐng)是主要的整合手段，黨政組織、自治組織、社會組織和家庭是共同體治安自治的主體。

共同體治安自治的治理內(nèi)容。從空間上劃分，共同體治安自治的內(nèi)容可以劃分為單位自我管理、居民生活區(qū)和樓宇的自治、共同體公共空間的共治。從社會生產(chǎn)、生活領(lǐng)域上劃分，共同體治安自治的內(nèi)容包括社區(qū)建設(shè)的方方面面，如組織建設(shè)、治安防范、經(jīng)濟建設(shè)、民生事業(yè)、環(huán)境維護、公共衛(wèi)生、文化建設(shè)、共同體教育等。

共同體治安自治的手段。法治、德治是共同體治安自治的兩大手段。法治是實現(xiàn)社會治理目標的重要工具，其屬性屬于硬控制；德治是社區(qū)治理必不可少的方式，其屬性屬于軟控制。也可以將法治和德治歸屬于文化治理的范疇。在城鄉(xiāng)共同體治安自治實施中，文化治理是主要的治理方式。

共同體治安自治的整合機制。共同體治安自治需要建構(gòu)完備的整合機制和治理結(jié)構(gòu)，保證共同體治安自治發(fā)揮最佳治理效能。共同體治安整合方式除了黨建引領(lǐng)外，還有制度整合、文化整合、溝通整合等方式。共同體治安整合機制的主要目的是建構(gòu)順暢的溝通路徑和系統(tǒng)的規(guī)則體系，為共同體治安自治提供動力，敦促各類社會組織發(fā)揮各自維護社會治安的職能。

共同體治安自治理論對于推進社會治理實踐、發(fā)展社區(qū)警務(wù)理論、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)全面繁榮發(fā)展和提高居民生活質(zhì)量等多個方面具有重要意義。

創(chuàng)新社區(qū)治理和社區(qū)警務(wù)理論。共同體治安自治理論是在社會治理理論和社區(qū)警務(wù)理論的基礎(chǔ)上提出來的新思考。根據(jù)黨的十九大報告提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理思想，在社區(qū)治理實踐中，就需要通過共同體治安自治整合機制和治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，重新界定共同體各類組織的職能，實現(xiàn)整合有序、分工協(xié)作、廣泛參與的共同體治安治理體系。在以往社區(qū)警務(wù)的公眾參與、預防為主的認識之上，構(gòu)建黨委政府領(lǐng)導、全民參與、分工協(xié)作、警民合作、整體營造、法治保障、新技術(shù)運用的共同體治安自治體系。

激發(fā)公眾參與活力，解決警力疲勞和不足等問題。在實施社區(qū)治理改革中，政府部門參與過多，社區(qū)公眾參與積極性不足、參與率低是普遍現(xiàn)象。在以往的社區(qū)警務(wù)治理中，由于將社區(qū)警務(wù)理解為公安工作，將公安機關(guān)視作社區(qū)治安的主體，導致基層民警工作范圍不斷擴大、任務(wù)越來越艱巨，警力疲憊、警力不足問題越來越突出。為了解決這一問題，地方政府和公安機關(guān)一方面擴大招警人數(shù)，另一方面擴大輔警數(shù)量和大量使用智慧警務(wù)手段。這些措施增加了地方財政負擔，但警力不足問題并沒有得到根本解決。新的共同體治安自治思想將有助于激發(fā)全體共同體居民治理活力、提高警務(wù)機關(guān)工作效率、降低警員傷亡。

降低共同體糾紛率和犯罪率，提高居民生活質(zhì)量。共同體治安自治的治理范圍既有全面性，又有突出的“治安”特色。一方面注重從根源上杜絕犯罪，另一方面更加強調(diào)發(fā)現(xiàn)、化解矛盾糾紛和減少、打擊犯罪的功用性。這就要求在地黨政組織及其職能機構(gòu)和企事業(yè)單位履行好自身職責，積極參與共同體治安活動，促進共同體經(jīng)濟、政治、文化、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等全面均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)提高共同體生活質(zhì)量的目的。

共同體治安治理和治安自治理論的特色是重新確定共同體組織在社區(qū)治理和治安工作中的角色、地位和權(quán)力，通過認識的轉(zhuǎn)變和社區(qū)治理體制、機制創(chuàng)新，明確共同體治安自治力量的主體、主導地位，明確警務(wù)組織的職能地位和協(xié)作角色，實現(xiàn)共建、共治、共享的新治安格局。

一核多元，全員參與，無縫銜接。在共同體治安自治體系中，以黨委政府為核心，以警務(wù)組織為治安專業(yè)組織，以社會組織、自治組織和居民個人為連接點，共同營造一張密不透風的全線動員、全員參與的治安自治網(wǎng)絡(luò)體系。其中，黨委政府是共同體治理的樞紐，在地警務(wù)機關(guān)是負責偵破案件、提供專業(yè)指導的專門機構(gòu)，工作上受在地黨委政府的領(lǐng)導和指揮。自治組織、社會組織、居民家庭和個人同樣承擔維護共同體治安的責任，這一力量將在在地黨委政府領(lǐng)導下，在在地警務(wù)組織的指導下，開展轄區(qū)治安、單位保衛(wèi)、居民區(qū)和樓宇保衛(wèi)以及住宅安全防范工作。在“一核多元、全民參與”的指引下，城鄉(xiāng)社區(qū)將建成“全民皆警”無縫銜接的治安共同體。

德法兼治，防打結(jié)合。在治理手段上，要重視德治、法治結(jié)合，要把預防工作與處置突發(fā)案件、事件、事故的專業(yè)手段結(jié)合起來。在德治方面，要繼承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、宣傳馬克思主義理論、弘揚社會主義核心價值觀。在法治方面，要建構(gòu)充分調(diào)動政府、市場、社會共同參與的大治安格局。共同體治安自治理論認為，共同體是預防犯罪的主體，警察機構(gòu)是防打兼顧的行政和刑事執(zhí)法機關(guān)。警察機構(gòu)與共同體同樣負有預防犯罪的職能，但警察機關(guān)預防工作的性質(zhì)是專業(yè)預防、特殊預防和司法預防。共同體治安自治力量和警察機關(guān)的分工合作是構(gòu)建安全、和諧的治安共同體的主要機制。

總體營造，以人為本?？傮w營造是社區(qū)營造理論的核心思想。在社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)充分挖掘在地環(huán)境、文化、教育等資源，實施共同體經(jīng)濟、文化、環(huán)境、法治的全面治理。具體包括，賦予地方黨政機構(gòu)立法權(quán)，明確規(guī)定社區(qū)組織和個人的責任、權(quán)力和義務(wù)；將共同體居民通過組織化的途徑加入各種在地社會組織，對共同體成員進行知識教育，全面提高共同體成員的素質(zhì)；挖掘在地資源，發(fā)展恢復在地傳統(tǒng)文化、特色文化，發(fā)展在地經(jīng)濟，營造環(huán)境優(yōu)美、文化滋養(yǎng)、經(jīng)濟繁榮、制度健全、治安良好的宜居社區(qū)。新的治安共同體治理可以借鑒社區(qū)營造的理念，組織群眾、發(fā)展教育、營造良好文化氛圍，提高人口素質(zhì)、改善人的精神面貌；待條件成熟后，利用在地資源發(fā)展地方經(jīng)濟，提高居民收入，進而改善共同體整體面貌，完善各個治理環(huán)節(jié)。

改變觀念，樹立治安共同體整體營造思維。改變以單純發(fā)展經(jīng)濟和維護共同體安全作為社區(qū)建設(shè)主要任務(wù)的思維，樹立全局觀念和整體思維，分步驟實施社區(qū)總體營造。發(fā)展教育、提高居民素質(zhì)；營造共同體組織、提高共同體動員效率；改善人居環(huán)境、提高居民生活質(zhì)量；恢復重建共同體文化體系、營造德治條件；實現(xiàn)共同體公共服務(wù)均衡化、提高居民心理富裕感和主人翁感。通過共同體整體營造的辦法實現(xiàn)消減沖突、降低犯罪率的治安目的。

建構(gòu)分工協(xié)作、各司其職的治安共同體整合機制。要糾正社區(qū)治理中“有困難找警察”的片面認識，確定在地黨委政府的領(lǐng)導地位，充分發(fā)揮企事業(yè)單位的安保作用，高度重視居民區(qū)自治組織為安保第一防線的重要角色。首先，要解放思想，學習“楓橋經(jīng)驗”，發(fā)展、培育共同體社會組織，通過組織化途徑，提高共同體治安效率。其次，要重新認識單位制在社區(qū)治理中不可替代的作用，做好共同體企事業(yè)單位的安全保衛(wèi)工作。再次，實施無縫銜接治理，開展樓宇治安自治，充分調(diào)動共同體群眾維護治安的積極性。最后，重構(gòu)在地公安機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和職責任務(wù)，讓在地警務(wù)機關(guān)成為維護公共安全、協(xié)助在地黨委政府做好打擊違法犯罪的專門機關(guān)。

為在地治安自治提供法律支持。在地化治理是治安共同體治理的特征。開展在地治安自治需要制度支持。首先，在開展共同體治安自治的過程中，應(yīng)該繼續(xù)深化“放管服”改革，賦予地方政府制定在地治安政策的權(quán)力，開展在地化法治建設(shè)工作。其次，為了保證“社會協(xié)調(diào)”“公眾參與”思想落實到共同體治安治理當中，需要借鑒古今中外的治理經(jīng)驗，發(fā)揮制度整合的優(yōu)勢，制定在地治安政策，規(guī)定各類組織和共同體成員的責任和義務(wù)。最后，需要構(gòu)建以法院為中心，以人民調(diào)解組織、在地公安派出所、律師事務(wù)所等組織為成員的共同體法律支持體系。

共同體治安自治理論是在社會治理理論的啟發(fā)下，針對當前社區(qū)治理和社區(qū)警務(wù)改革中存在的理論與實踐問題，經(jīng)過對中外社區(qū)治理經(jīng)驗的歸納整理后提出的理論視角。共同體治安自治理論的核心是黨建引領(lǐng)、全員參與、分工協(xié)作、系統(tǒng)治理。該理論的目的是提高共同體居民生活質(zhì)量，營造良治環(huán)境。理論重點一方面在于激發(fā)共同體成員參與治安治理的活力，另一方面在于重新認識警務(wù)機構(gòu)的職能和任務(wù)，使之回歸正常社會分工的軌道之上，讓其充分發(fā)揮專業(yè)功能。通過激發(fā)共同體治安活力和重振警務(wù)機構(gòu)的戰(zhàn)斗力，提升共同體治安總體戰(zhàn)斗力，實現(xiàn)共建共治共享的治理理想。

（作者為中國人民公安大學治安學院教授）

【注：本文系國家社科基金一般項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國農(nóng)村社區(qū)營造機制研究”（項目編號：19BSH005）階段性成果】

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲