美國民主輸出的戰(zhàn)略手段與現(xiàn)實困境

【關(guān)鍵詞】美國 民主輸出 戰(zhàn)略調(diào)整 現(xiàn)實困境 【中圖分類號】D80 【文獻標識碼】A

早在美國建國初期，美國民主輸出就已開始。美國先是進行領(lǐng)土擴張，直接移植美式民主，而后進行殖民擴張，向外輸出民主。早期美國民主輸出的主要對象是拉丁美洲。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國的占領(lǐng)區(qū)成為其民主輸出的主要對象，如日本、德國等。冷戰(zhàn)爆發(fā)后，美國的民主輸出又有了深刻的意識形態(tài)斗爭色彩。冷戰(zhàn)結(jié)束后，其歷屆政府將促進民主作為全球戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，其民主輸出的戰(zhàn)略手段也在不斷發(fā)展演變。

1993年1月，克林頓正式提出美國外交政策的三根支柱，即經(jīng)濟安全、軍事安全與促進民主。1993年9月克林頓首次提出“擴展戰(zhàn)略”，核心目標是追求“全球民主化”，實現(xiàn)全球霸權(quán)?？肆诸D執(zhí)政后一直強調(diào)“促進民主”是國家戰(zhàn)略的三大核心任務之一。在其第二任期，促進全球民主化的地位得到進一步的提升。克林頓政府進行民主輸出的做法主要有：其一，鞏固民主核心。強化同已實行市場制的民主國家的合作與協(xié)調(diào)，并以此作為推行美國對外戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。其二，擴大民主圈子。美國的努力集中在“能夠施加影響并存在機會的地方，尤其在對美國戰(zhàn)略利益具有重大影響的國家，如經(jīng)濟大國、地理位置重要的國家，擁有核武器的國家及可能造成難民外流的國家，必須幫助新興民主制與市場經(jīng)濟的擴張與生存”。其三，孤立和打擊“逆潮流而動的國家”。這些國家指的是實行集權(quán)制、支持恐怖主義、進行大規(guī)模毀滅性武器及彈道導彈技術(shù)擴散、壓制本國人民、威脅鄰國安全、對市場經(jīng)濟和民主國家持敵對態(tài)度的國家。其四，充分發(fā)揮人道主義行為的影響力。對于那些一時還難以建立民主制度的發(fā)展中國家，美國將提供人道主義援助，同時促使其發(fā)展市場經(jīng)濟和民主體制。

克林頓政府設(shè)定了作為民主輸出重點對象的三個條件，即必須是與美國安全密切相關(guān)的地方，必須是美國擁有重要影響的地方，必須是已有民主需求的地方。把民主輸出的重點集中于五個方面：俄羅斯和其他新獨立的前蘇聯(lián)加盟共和國；中東歐的前社會主義國家；亞太地區(qū)；美洲地區(qū)；非洲的一些國家，如尼日利亞、烏干達等。

克林頓政府時期美國民主輸出的機制和戰(zhàn)略手段。其不僅不斷建立和完善民主輸出的機制，在政府內(nèi)部增設(shè)了許多以促進民主為目標的職位，同時也將國務院人權(quán)和人道事務局同國務卿特別助理和國際勞工事務協(xié)調(diào)員的職務進行合并，組成新的民主、人權(quán)和勞工局。新機構(gòu)的職責范圍進一步擴大，負責在世界范圍內(nèi)促進民主，在與人權(quán)相關(guān)的勞工問題上協(xié)調(diào)政策等。1998年后又設(shè)立了專門的促進民主辦公室。克林頓政府還對國際行動的預算進行了重新分配，重點關(guān)注“建立民主”。推動USAID（美國國際開發(fā)署）把促進民主作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心目標之一，為加強對海外民主的支持，在其全球項目局下設(shè)立民主和治理問題中心。通過這些措施，把民主輸出作為美國政府機構(gòu)的基本職能，使民主輸出的政策措施進一步機制化、固定化、長期化。

這一時期，美國民主輸出的手段主要包括：一是強化經(jīng)濟援助和經(jīng)濟制裁。把美國的對外援助與受援國的民主改革掛鉤，在該期間，其對外援助數(shù)額和比例總體呈下降態(tài)勢，而用于民主輸出的援助卻不斷增加。同時在美國國際開發(fā)署等機構(gòu)中建立新的援助標準，迫使受援國接受美國的民主條件。經(jīng)濟制裁也是克林頓政府在民主輸出過程中經(jīng)常使用的工具。針對向民主轉(zhuǎn)型的前蘇聯(lián)東歐國家，美國眾議院提出議案明確了禁止提供援助的情形。對所謂極權(quán)國家和“暴政”“流氓國家”，克林頓政府直接進行制裁。

二是奉行“新干涉主義”?？肆诸D政府奉行以人道主義干預為主要內(nèi)容的“新干涉主義”，其有三大支點，一是捍衛(wèi)人類普遍的價值觀；二是堅持人權(quán)高于主權(quán)；三是主張美國和西方國家進行干預?？肆诸D政府為促進民主而使用武力時，總的指導原則是選擇性干預，強調(diào)用現(xiàn)實和靈活的手段在全球“促進民主”。

三是加強民主輸出的國際合作?？肆诸D政府強調(diào)在民主輸出方面與其他西方國家合作，重視發(fā)揮國際機制的作用，強調(diào)美國將通過建立志同道合者的共同體來促進和支持民主發(fā)展趨勢，一個重要舉措就是建立了民主國家共同體。

四是拓展民主輸出的公共外交。克林頓明確指出，美國公共外交項目就是“與正在出現(xiàn)的民主國家公眾一起分享我們在政府和民間的民主經(jīng)驗”?？肆诸D政府把加強國際廣播作為民主輸出的重要抓手。為宣傳美國民主，影響別國輿論，美國新聞署在世界130多個國家設(shè)立了220個新聞處和2000個新聞活動點，在90個國家建立了圖書館。此外，克林頓政府還采取更有力的文化和教育交流措施，為在“潛在的、具有關(guān)鍵意義的盟國或敵國”留學的美國學生提供獎學金，注重在知識界和決策層培養(yǎng)外國親美勢力，通過訪美計劃培養(yǎng)潛在的民主領(lǐng)袖和改革者，使他們回國后成為傳播民主的“種子”。

小布什政府時期，美國進行民主輸出的戰(zhàn)略得到了進一步強化。從“9·11”事件到第一任期結(jié)束，在遭受恐怖主義襲擊的背景下，反恐成為美國對外政策的首要任務。基于對“民主和平論”的認同，小布什政府認為自由民主國家不支持恐怖主義、不使用大規(guī)模殺傷性武器，那些經(jīng)由美國模式改造的國家將有較大可能對美國友好并接受美國領(lǐng)導，只有從根本上改變政權(quán)，才能斷絕恐怖主義的根源，維護美國的安全。因此，小布什政府把民主輸出提升到對外戰(zhàn)略全局的高度。

所謂“布什主義”，就是“基于意識形態(tài)的考慮，依靠超強的軍事實力，對正在出現(xiàn)的威脅實施預防性的先發(fā)制人打擊，實現(xiàn)敵對國家的政權(quán)更迭，建立美國主導的世紀新秩序，捍衛(wèi)和推進自由民主，建立自由市場經(jīng)濟”?！安际仓髁x”有兩大支柱，一是堅持美國有權(quán)進行先發(fā)制人的打擊，二是運用“政權(quán)更迭”的手段擴展民主。從2005年第二任期開始，“布什主義”發(fā)展為“新布什主義”，實際上就是實施全球民主化的戰(zhàn)略，即通過進攻性的軍事、經(jīng)濟和外交手段向全球推廣美式民主，以此保護和促進美國的利益。小布什政府進行民主輸出的戰(zhàn)略重點之一是中東地區(qū)，利用反恐之機，通過發(fā)動戰(zhàn)爭的方式向阿富汗和伊拉克移植美式民主，并倡議實施大中東計劃，企圖用美式民主一統(tǒng)中東。戰(zhàn)略重點之二是俄羅斯和中亞國家。戰(zhàn)略重點之三是所謂“暴政”和“失敗國家”。戰(zhàn)略重點之四是中國、古巴、越南等社會主義國家。

在進行民主輸出的過程中，小布什政府采取軍事打擊、經(jīng)濟制裁、政治威脅、顏色革命等多種方式與手段，在整體推進的同時突出重點，最顯著的特點是運用“政權(quán)更迭”的手段進行民主輸出。其一，借反恐戰(zhàn)爭之機在阿富汗搞民主試驗。小布什政府向阿富汗民主輸出的結(jié)果，是在阿富汗建立了親美的卡爾扎伊政權(quán)，移植美式民主，控制了這一中亞戰(zhàn)略要地。其二，通過先發(fā)制人的軍事打擊向伊拉克輸出民主。推翻薩達姆政權(quán)后，美國掌握伊拉克戰(zhàn)后重建工作，通過親美的臨時政府把美式民主強加給伊拉克。其三，聯(lián)合西方民主國家整體推動“大中東計劃”。中東地區(qū)在美國全球戰(zhàn)略中始終占據(jù)重要地位。制定整體性地區(qū)計劃，聯(lián)合西方民主國家共同推進中東民主化，是小布什政府民主輸出的重要內(nèi)容?！按笾袞|計劃”即通過多邊參與的方式對中東國家進行和平的民主改造。其四，制造“顏色革命”，在東歐、中亞等地扶持親美勢力上臺。顏色革命實質(zhì)就是選舉政變，通過顏色革命扶持親美力量上臺，是一種“低成本、高收益”的民主輸出模式。其五，通過“變革外交”向世界各地和各種文化推銷民主。為實現(xiàn)民主輸出，小布什政府調(diào)整了外交政策和相關(guān)機制。在國家安全委員會下成立促進民主政策協(xié)調(diào)委員會，在國務院設(shè)立對外援助署署長新職位，同時兼任國際開發(fā)署署長，擁有對國務院和國際開發(fā)署整個對外援助的授權(quán)。特別是自小布什第二任期開始、賴斯就任國務卿后，在國務院積極推動實行“變革外交”。其六，對所謂“暴政前哨”國家打壓促變。2005年1月18日，賴斯作為候任國務卿在美國參議院外交委員會的確認提名聽證會上，將古巴、緬甸、朝鮮、伊朗、白俄羅斯、津巴布韋等六國列為“暴政前哨”（outposts of tyranny），稱暴政滋生出絕望和仇恨，孕育出恐怖主義。美國改造“暴政前哨”國家的目標就是促使這些國家政權(quán)更迭，走上美國希望的民主之路。

奧巴馬時期，美國對其國際形象有了較為清醒的認識，對其國際地位也有了較為客觀的估計，認識到了單邊主義的后果，開始反思美國的思維方式。這一時期，美國政府對于用武力進行民主輸出的手段也有了新的認識，認為美國的榜樣作用已因小布什政府發(fā)動全球反恐戰(zhàn)爭而受到破壞。奧巴馬上臺后對美國的外交政策進行了調(diào)整，開始采取比較溫和的手段，把“巧權(quán)力”理論作為自己的政策依據(jù)。提出“軟權(quán)力”概念的哈佛大學教授約瑟夫·奈在2006年1月發(fā)表了《重新思考巧權(quán)力》一文，指出應將“硬權(quán)力”和“軟權(quán)力”有效結(jié)合形成“巧權(quán)力”。這一概念備受時任國務卿希拉里的推崇，在其推動下，“巧權(quán)力”成為了奧巴馬時期的外交戰(zhàn)略。希拉里強調(diào)，“巧權(quán)力”外交就是綜合運用政治、經(jīng)濟、外交、軍事、法律和文化等各種手段來實現(xiàn)美國的外交目標，是原則與務實的結(jié)合，對美國至關(guān)重要。

2010年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》提出新的對外政策方針，標志著“奧巴馬主義”的誕生。奧巴馬時期，美國綜合運用硬權(quán)力和軟權(quán)力，實行低調(diào)、溫和的民主輸出策略。奧巴馬政府民主輸出堅持兩個原則：一是不使用武力輸出民主，二是在民主輸出與美國國家利益發(fā)生沖突時采取短期折中方案。在政策設(shè)計上，強調(diào)培育民主產(chǎn)生的土壤。

“奧巴馬主義”的核心要義是戰(zhàn)略收縮，這意味著要從重點地區(qū)局部退出，也被稱作“離岸平衡”。奧巴馬政府首先選擇的是從伊拉克和阿富汗這兩個之前被用武力輸出民主的對象國“離岸”?！半x岸”還有一層含義是不再直接卷入麻煩之中，美國對多國部隊打擊利比亞和對敘利亞問題的態(tài)度說明了這一點，其在這些問題上都不再“沖鋒陷陣”，而是“從背后領(lǐng)導”。雖然奧巴馬政府進行民主輸出的力度有所減弱，但重點非常突出，主要在中東阿拉伯地區(qū)、亞太地區(qū)和前蘇聯(lián)地區(qū)。

奧巴馬政府進行民主輸出的方式與手段主要包括：其一，設(shè)立流動辦公室來協(xié)調(diào)美國國務院、國際開發(fā)署的行動，撥款成立基金會來鞏固民主化的成果。其二，著重開展對民主輸出對象國的中產(chǎn)階級和青年的工作，培養(yǎng)普通民眾的民主意識。其三，發(fā)揮市場的作用，通過促進貿(mào)易、鼓勵投資和設(shè)立企業(yè)基金等方式，幫助發(fā)生“顏色革命”的國家恢復秩序和穩(wěn)定。其四，根據(jù)相關(guān)國家的具體情況制定援助方案。其五，靈活對待“非民主國家”，嘗試與這些國家進行接觸和對話。在西亞和北非，奧巴馬政府對敘利亞、伊朗等國家展開了積極的外交活動；在亞太地區(qū)，奧巴馬上臺之初就訪問了緬甸；在拉美，奧巴馬政府緩和了與古巴的關(guān)系。其六，通過多邊合作進行民主輸出。加強與其他國家和地區(qū)組織的合作，同時還加大了對聯(lián)合國民主治理項目的支持，并重返聯(lián)合國人權(quán)理事會。其七，發(fā)揮公共外交的作用，增加專項預算，利用非政府組織和高等學校、研究機構(gòu)、媒體以及有影響力的個人宣傳美國的民主價值觀。其八，利用先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及現(xiàn)代通訊技術(shù)等手段在全球進行輿論引導，傳播美國民主價值觀。

2017年特朗普上臺后，提出“美國優(yōu)先”的理念，進一步調(diào)整外交政策，但在民主輸出方面也是戰(zhàn)略收縮的態(tài)勢。2017年8月特朗普批評了美國之前在阿富汗和伊拉克兩場戰(zhàn)爭中輸出民主的路線，但明確表示美國不會在阿富汗撤軍。特朗普政府退出了一些多邊國際機制，甚至決定停止向海外負責“顏色革命”的組織輸送資金。但這并不意味著特朗普政府放棄了對美式民主的輸出。民主輸出已成為美國的一種政治傳統(tǒng)，不會輕易改變。隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，特朗普政府在應對國內(nèi)疫情和經(jīng)濟發(fā)展等問題上焦頭爛額，在對外民主輸出方面有些無暇顧及。

第一，美國為了進行民主輸出，采用多種手段，全方位、深層次地介入他國內(nèi)政，對以《聯(lián)合國憲章》為基礎(chǔ)的國際法和國際秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。一是違反國家主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政原則。美國進行民主輸出，干預他國對社會制度和政治模式的選擇，挑戰(zhàn)了不干涉內(nèi)政原則。二是損害聯(lián)合國權(quán)威。美國在冷戰(zhàn)后采取的很多軍事行動，包括對南聯(lián)盟的軍事打擊，發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭，都未獲得聯(lián)合國安理會的授權(quán)。三是違背國際人道法和戰(zhàn)爭法精神。美國以促進民主、保護人權(quán)和人道主義干預為由發(fā)動戰(zhàn)爭，但在戰(zhàn)爭中卻踐踏國際法，惡意攻擊平民和非軍事目標，造成平民大量傷亡。四是挑戰(zhàn)現(xiàn)行外交代表和領(lǐng)事制度?！毒S也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是規(guī)范國家間外交和領(lǐng)事關(guān)系的國際法準則，要求外交和領(lǐng)事人員必須尊重法律，并負有不干涉駐在國內(nèi)政的義務。而美國政府通過“變革外交”來擴大民主輸出，借擴大駐外外交、領(lǐng)事代表機構(gòu)以及駐外人員的任務和工作目標來從事改變駐在國政治和社會制度的活動，甚至直接卷入駐在國內(nèi)政，違反了尊重駐在國法律的義務，明顯超越了國際法許可的范疇。

第二，民主輸出對美國道德形象造成負面影響，世界反美情緒增強。美國不顧各國的反對，堅持發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭、顛覆伊拉克政權(quán)，推行旨在實現(xiàn)中東民主化的“大中東計劃”。其提出發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的理由是伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器和薩達姆政權(quán)支持恐怖主義組織，但后來事實證明這些戰(zhàn)爭理由都是莫須有的。在伊拉克更迭政權(quán)并沒有解決其實際問題卻造成政局動蕩，并助長了伊斯蘭世界的極端勢力和恐怖主義，形成了伊斯蘭國（ISIS）。2001開始的阿富汗反恐戰(zhàn)爭是美國耗時最長的戰(zhàn)爭。據(jù)五角大樓統(tǒng)計，超過80萬名美國軍人曾赴阿富汗服役，這場戰(zhàn)爭導致2461名美國軍人和美國公民喪生， 2萬多人受傷。2021年8月美軍在阿富汗倉惶撤離，塔利班重回執(zhí)政，阿富汗戰(zhàn)爭持續(xù)20年后似乎一切又回到了原點。

近年來國際社會對美國批評聲音越來越大，“反美主義”越來越多地出現(xiàn)在人們視野里?！胺疵乐髁x是指一種在思想上對特定美國模式的拒斥，在感情上對特定美國價值的抵制，在行動上對美國利益及其行為的襲擊。”進入21世紀以來，多家著名民調(diào)機構(gòu)的測驗和調(diào)查屢次顯示，美國的國家形象在世界眾多國家中呈下降趨勢。特別是在穆斯林世界，對美國的敵對、反感甚至仇視在不斷升級。

第三，給民主輸出對象國帶來動亂，引起對美式民主的反彈。伊拉克戰(zhàn)爭結(jié)束之后，無論是美英聯(lián)軍占領(lǐng)當局，還是伊拉克臨時政府、過渡政府和正式政府，都始終未能穩(wěn)定住伊拉克的局勢。聯(lián)合國前任秘書長安南2006年接受采訪時說，“現(xiàn)在伊拉克普通平民的生活狀況甚至不如薩達姆統(tǒng)治時期”。美國為了在中東建立“民主樣板”，把這一地區(qū)變成了一個硝煙彌漫的戰(zhàn)場。縱觀美國幾十年來民主輸出的對象國，往往是政局動蕩、社會動亂，流血沖突不斷，因此不少輸出對象國形成了對美式民主的強勢反彈，使其民主輸出的后果嚴重失控。

第四，美國民主輸出對大國關(guān)系造成負面影響。美國民主輸出使歐盟出現(xiàn)內(nèi)部矛盾。美國對中東歐國家進行民主輸出，使得這些國家在外交上進一步追隨美國，在一系列重大政治和外交問題上支持美國。美國在伊拉克戰(zhàn)爭中拼湊的臨時聯(lián)盟主要成員多是歐洲新民主國家，中東歐國家?guī)缀跞恐С置绹l(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，并為美國作戰(zhàn)提供多種幫助。而法德等國家則堅決反對美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，圍繞伊拉克戰(zhàn)爭，歐洲出現(xiàn)了“老歐洲”和“新歐洲”的尖銳對立。

（作者為北京大學國際關(guān)系學院教授）

【參考文獻】

①王鳴鳴：《奧巴馬主義：內(nèi)涵、緣起與前景》，《世界經(jīng)濟與政治》，2014年第9期。

②羅艷華：《美國輸出民主的歷史與現(xiàn)實》，北京：世界知識出版社，2009年。

責編/鄧楚韻 美編/李祥峰