規(guī)模焦慮與簡(jiǎn)約治理*
——大國(guó)治理歷史與現(xiàn)實(shí)的理論考察

韓志明

中國(guó)擁有五千余年的悠久文明史，早從秦朝開(kāi)始就建立起了大一統(tǒng)的國(guó)家政權(quán)，擁有遼闊的疆土和眾多的人口。從人口數(shù)量角度而言，中國(guó)的國(guó)家治理是名副其實(shí)的大國(guó)治理。龐大的人口規(guī)模構(gòu)成了理解國(guó)家治理的基本元素，帶來(lái)了無(wú)所不在的可見(jiàn)或不可見(jiàn)的影響。大國(guó)治理是未來(lái)國(guó)家治理不能回避的問(wèn)題①楊志軍：《中央與地方、國(guó)家與社會(huì)：推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第6 期，第12—20頁(yè)。，這集中體現(xiàn)在“中國(guó)是一個(gè)擁有13 億人口的發(fā)展中國(guó)家”的事實(shí)上。龐大的人口數(shù)量以及相應(yīng)的國(guó)家治理負(fù)荷，決定了國(guó)家治理是如何開(kāi)展和進(jìn)行的，也決定了國(guó)家治理演進(jìn)的脈絡(luò)及其后果。在當(dāng)前中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須要準(zhǔn)確把握和深刻理解人口規(guī)模的現(xiàn)實(shí)，歸納和闡釋基于人口規(guī)模所形成的規(guī)模焦慮，從而更好地規(guī)劃和設(shè)計(jì)大國(guó)治理的未來(lái)。

一、國(guó)家治理中的人及其治理規(guī)定性

國(guó)家是什么？各種不同的定義令人眼花繚亂。從形式上講，國(guó)家是由人口和土地等來(lái)定義的政治實(shí)體②孫關(guān)宏、胡雨春：《政治學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，第34頁(yè)。。國(guó)家規(guī)模有大有小，最直觀的是看人口和土地的多少。判斷一個(gè)國(guó)家是不是大國(guó)，可以有不同的標(biāo)準(zhǔn)，比如人口眾多，疆域遼闊，經(jīng)濟(jì)總量大，軍事實(shí)力強(qiáng)等。其中人是具有自主性和能動(dòng)性的社會(huì)主體，是影響社會(huì)生活的活性元素，也是決定社會(huì)興衰治亂的關(guān)鍵變量。國(guó)家治理涉及到方方面面，包含的內(nèi)容五花八門(mén)，但歸根結(jié)底是對(duì)人的治理，即通過(guò)對(duì)人的安排和控制來(lái)協(xié)調(diào)和維持社會(huì)秩序。人決定了國(guó)家治理的任務(wù)，國(guó)家治理最終也指向個(gè)人，人口數(shù)量具有定位和規(guī)定國(guó)家治理的意義。

圍繞人而形成的治國(guó)理政問(wèn)題，既有數(shù)量的問(wèn)題，也有質(zhì)量的問(wèn)題。數(shù)量問(wèn)題是指人數(shù)多少，需求多少，意見(jiàn)多少等等，其中既是指人作為自然人需要滿足的基本生活需要，比如對(duì)于食物和住房等吃穿住行的需要，也是指人作為社會(huì)人所具有的交流和互動(dòng)的需要，比如對(duì)于知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的需要，這些通常是可以測(cè)量的，是可以進(jìn)行加減乘除計(jì)算的；質(zhì)量問(wèn)題涉及的是人的素養(yǎng)和技能等方面的問(wèn)題，包括人的健康狀況、技能水平和文化傳統(tǒng)等，這些因素決定了個(gè)人生活的狀況和社會(huì)發(fā)展的水平，但大多是難以量化的，具有不可見(jiàn)性。這些問(wèn)題從不同方面規(guī)定了國(guó)家治理的任務(wù)，比如保障糧食安全和提供養(yǎng)老服務(wù)等③韓志明：《大國(guó)治理的負(fù)荷及其應(yīng)對(duì)機(jī)制——以規(guī)模問(wèn)題為中心的理論考察》，《南京社會(huì)科學(xué)》2021 年第4 期，第82—91頁(yè)。。

進(jìn)一步說(shuō)，個(gè)人遭遇或面臨的各種難題，雖然也會(huì)給社會(huì)帶來(lái)某種程度的效率損失，但這終歸是個(gè)人自己的事情，主要是由個(gè)人來(lái)承擔(dān)成本或損失，最終得要通過(guò)個(gè)人的努力去適應(yīng)或解決問(wèn)題。但如果社會(huì)上有很多人都面臨或遭遇到同樣的問(wèn)題，那么這就可能是具有公共性的社會(huì)問(wèn)題，是任何個(gè)人都無(wú)法解決的問(wèn)題，因而通常是需要國(guó)家出面來(lái)解決難題，提供相關(guān)的公共物品或公共服務(wù)，比如貧富懸殊、性別失衡或養(yǎng)老保障等問(wèn)題，尤其是需要調(diào)整或修改相關(guān)的法律或政策，以減少問(wèn)題的發(fā)生及其后果。那么，具體問(wèn)題所影響或涉及到的人的數(shù)量的多少就構(gòu)成了我們這里所說(shuō)的規(guī)模問(wèn)題，界定了問(wèn)題的性質(zhì)、范圍及其可能的解決方法。

國(guó)家治理的核心是人，由人帶來(lái)的治理問(wèn)題有多有少，有大有小，其范圍不一樣，影響也不同。作為人的問(wèn)題的基本維度，規(guī)模問(wèn)題是對(duì)于人口的問(wèn)題數(shù)量上的匯總和集成，是對(duì)于人口數(shù)量多少及其相關(guān)治理問(wèn)題的“加減乘除”，具體的數(shù)量指標(biāo)因而具有呈現(xiàn)問(wèn)題多少、大小、范圍、影響以及復(fù)雜性和嚴(yán)重性等含義，而且兩者之間通常是成正比的，具體比如9899 萬(wàn)貧困人口、男性比女性多出3000 萬(wàn)人、國(guó)慶假日游客超過(guò)4.2 億人次以及老齡化率達(dá)到12%等，都以量化的方式呈現(xiàn)了可能要面對(duì)和解決的問(wèn)題。尤其是，數(shù)字具有準(zhǔn)確、科學(xué)和中立的特性，也就提高了表達(dá)問(wèn)題、建立議程和靶向目標(biāo)的能力。

人口是非常重要的。俗話說(shuō)，“人多力量大”，人口規(guī)模包含了積極的和建設(shè)性的含義?？鬃釉缇椭赋觯暗赜杏喽癫蛔?，君子恥之”（《禮記·雜記下》）。孟子則說(shuō)，“諸侯之寶三，土地、人民、政事”（《孟子·盡心下》）。秦朝改革家商鞅認(rèn)為，“人眾兵強(qiáng)，此帝王之大資也。”“國(guó)之所以重，王之所以尊者，力也”（《商君書(shū)·慎法》）。荀子則說(shuō)道，“土地之與人也……國(guó)家之本作也”（《荀子·致士》）。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，人口與土地結(jié)合起來(lái)，才能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，為國(guó)家提供賦稅和徭役，所以歷朝歷代都注意奉行休養(yǎng)生息政策，以增加人口數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。個(gè)別思想家也意識(shí)到規(guī)模的影響，比如老子提出著名的“治大國(guó)，若烹小鮮”①語(yǔ)出老子《道德經(jīng)》第六十章。習(xí)近平總書(shū)記也曾引用過(guò)這句話，以說(shuō)明大國(guó)治理的要求。在接受巴西《經(jīng)濟(jì)價(jià)值報(bào)》記者提問(wèn)時(shí)，習(xí)近平回答道，“這樣一個(gè)大國(guó)，這樣多的人民，這么復(fù)雜的國(guó)情，領(lǐng)導(dǎo)者要深入了解國(guó)情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如臨深淵’的自覺(jué)，要有‘治大國(guó)若烹小鮮’的態(tài)度，絲毫不敢懈怠，絲毫不敢馬虎，必須夙夜在公、勤勉工作……”但在另一方面，孫子從戰(zhàn)爭(zhēng)指揮的高度提出了治眾如治寡的管理理念，這個(gè)當(dāng)然跟國(guó)家治理是有區(qū)別的。主張，就包含了應(yīng)對(duì)規(guī)模問(wèn)題的思考。

“自打有中國(guó)這個(gè)概念開(kāi)始，甚至更早，如夏商周，在這片土地上出現(xiàn)的最重要的政治實(shí)體就始終是個(gè)大國(guó)”②蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第153—192頁(yè)。，超大規(guī)模的人口數(shù)量與廣袤的領(lǐng)土范圍，構(gòu)成了中國(guó)大國(guó)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，給中國(guó)社會(huì)的調(diào)控和轉(zhuǎn)型提出了艱巨的任務(wù)③唐皇鳳：《大國(guó)治理：中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與主要困境》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2005 年第6 期，第96—101頁(yè)。。中國(guó)國(guó)家形成的歷史軌跡造就了一個(gè)幅員遼闊、多元化、發(fā)展不平衡的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)與社會(huì)?！皺?quán)威體制將中央政府與遼闊的國(guó)土、數(shù)千里的疆土邊界、不平衡發(fā)展的區(qū)域、多樣的文化制度、各種自然和人為的災(zāi)害和危機(jī)，以及數(shù)以億萬(wàn)計(jì)民眾的生計(jì)緊密地聯(lián)系在一起。”國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)、形態(tài)和問(wèn)題也蘊(yùn)含在這些關(guān)系之中④周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期，第67—85頁(yè)。。

人口數(shù)量和密度是政治實(shí)體規(guī)模的重要維度⑤［美］羅伯特·A.達(dá)爾、［美］愛(ài)德華·R.塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規(guī)模與民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17頁(yè)。。作為一個(gè)直觀而籠統(tǒng)的概念，大國(guó)治理概括了中國(guó)國(guó)家治理最重要的背景和場(chǎng)域，也揭示了中國(guó)國(guó)家治理的特殊性，即基于數(shù)量和規(guī)模的復(fù)雜性治理。中國(guó)13億多的人口，占全世界人口總數(shù)的近20%。龐大的人口數(shù)量構(gòu)成了國(guó)家的基本國(guó)情。正如溫家寶總理所說(shuō)的，中國(guó)有世界上最多的13億人口，不管是多么小的問(wèn)題，只要是乘以13億，那就成為很大的問(wèn)題；不管多么可觀的財(cái)力物力，只要除以13億，那就成為很低的人均水平。這是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人任何時(shí)候都必須牢記的。這種規(guī)模焦慮也密集出現(xiàn)在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的各種報(bào)告、文件和講話中，所對(duì)應(yīng)的表述就是“中國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國(guó)”，體現(xiàn)出規(guī)模問(wèn)題的分量和含義。

西方思想家對(duì)國(guó)家規(guī)模問(wèn)題的思考有著悠久的歷史，比如柏拉圖很早就指出，公民是城邦生活的主體，最佳城邦公民的人數(shù)是5040人⑥［古希臘］柏拉圖著，何勤華、張智仁譯：《法律篇（卷5）》，上海：上海人民出版社，2001年，第740—741頁(yè)。；亞里士多德也主張，城邦不宜過(guò)大，人口不宜過(guò)多，疆域更應(yīng)適中。城邦最主要的配備是公民，公民的數(shù)量非常重要，人少不能自給，人多相互不了解；亞里士多德強(qiáng)調(diào)，城邦人口不宜太多或太少。政治修明的城邦要限制人口數(shù)量，否則人數(shù)過(guò)多“就難以制定秩序”。這都是贊成“小國(guó)寡民”的。古希臘城邦的“小國(guó)寡民性”“決定了早期希臘社會(huì)的發(fā)展空間和資源規(guī)模，規(guī)定了它們的政治和軍事體制模式”⑦楊共樂(lè)：《古代希臘城邦特征探析》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第6期，第66—71頁(yè)。。正如達(dá)爾指出的，“古典觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)論是民主制還是貴族制，城邦政體有效運(yùn)作的前提條件是在一個(gè)小的地域范圍內(nèi)擁有少量的人口”⑧［美］羅伯特·A.達(dá)爾、［美］愛(ài)德華·R.塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規(guī)模與民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17頁(yè)。。

有關(guān)政體的分析集中探討了規(guī)模問(wèn)題對(duì)于政體選擇的影響及其相互匹配的問(wèn)題，比如布拉馬奇很早就指出，好的政府并不能同等地適宜于一切民族，而必須顧及各個(gè)民族的氣質(zhì)和特型以及國(guó)家的大小。早期的西方思想認(rèn)為，小規(guī)模的城邦具有治理上的優(yōu)勢(shì)，“城邦的大小也各有它適中的限度，”小城邦才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)良的治理。直到18世紀(jì)，歐洲流行的觀點(diǎn)仍然認(rèn)為，只有在人口不太多、地方比較狹小的地方才能實(shí)現(xiàn)共和國(guó)，而在土地廣袤和人口眾多的地方，君主制才是合適的政體。比如盧梭就認(rèn)為，“民主政府就適宜于小國(guó)，貴族政府就適宜于中等國(guó)家，而君王政府則適宜于大國(guó)”①［法］盧梭著，何兆武譯：《社會(huì)契約論》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年，第83頁(yè)。。孟德斯鳩也認(rèn)為“小國(guó)宜于共和政體，中等國(guó)宜于由君主治理，大帝國(guó)宜于由專(zhuān)制君主治理”②［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1961年，第124—126頁(yè)。。

在西方的思想歷程中，無(wú)論是贊成什么形式的政體，從伯利克里到亞里士多德時(shí)代乃至到18世紀(jì)，占統(tǒng)治地位的民主思想都認(rèn)為，政體在地域和人口上應(yīng)該都是小的，最優(yōu)的政體應(yīng)該是人數(shù)較少的，比如盧梭就沉迷于城市共和國(guó)的理想，孟德斯鳩則堅(jiān)信小規(guī)模的共和國(guó)設(shè)計(jì)。規(guī)模問(wèn)題對(duì)于歐洲政治思想的影響，比哲學(xué)家們?cè)敢獬姓J(rèn)的更為復(fù)雜和多變。直到代議制政府理論的出場(chǎng)，民主政治可以適用于和拓展到更大的民族國(guó)家，才得以與古典小規(guī)模的信念徹底決裂。19 世紀(jì)中期，民主只適合城邦國(guó)家的觀點(diǎn)完全失去了威力③高民政、孫艷紅：《規(guī)模與民主：西方的爭(zhēng)論與達(dá)爾的總結(jié)》，《浙江學(xué)刊》2005年第3期，第212—126頁(yè)。。美國(guó)聯(lián)邦制度的鞏固和發(fā)展，打破了民主只能在小國(guó)中實(shí)行的觀點(diǎn)，也樹(shù)立大國(guó)治理的典范。

在獨(dú)立后的邦聯(lián)體制面臨崩潰危機(jī)的時(shí)候，美國(guó)的建國(guó)之父認(rèn)真探討了規(guī)模問(wèn)題，分析了大國(guó)建立共和政體的可行性和優(yōu)勢(shì)，比如“共和政府能比民主政府管轄更為眾多的公民和更為遼闊國(guó)土”④［美］漢密爾頓、［美］杰伊、［美］麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1980年，第50，66—67頁(yè)。，“民主政體將限于一個(gè)小小的地區(qū)，共和政體能擴(kuò)展到一個(gè)大的地區(qū)”“民主政體的自然范圍是從中心點(diǎn)到達(dá)這樣的距離：它正好使最遠(yuǎn)的公民能因公務(wù)需要而經(jīng)常集合，包括的人數(shù)不超過(guò)能參加那些公務(wù)活動(dòng)的人數(shù)。而共和政體的自然范圍，就是從中心點(diǎn)到達(dá)剛好使代表們能因管理公務(wù)需要而集合的距離”⑤［美］漢密爾頓、［美］杰伊、［美］麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1980年，第50，66—67頁(yè)。。杰斐遜也反對(duì)共和政體只能存在于小的領(lǐng)土內(nèi)、全體的利益無(wú)法在大的國(guó)家中得以實(shí)現(xiàn)的觀點(diǎn)，而認(rèn)為最接近純粹的“共和國(guó)在土廣民眾的國(guó)家中是實(shí)際可行的”⑥［美］梅利爾.D.彼得森著，劉祚昌、鄧紅風(fēng)譯：《杰斐遜集（下）》，北京：三聯(lián)書(shū)店，1993年，第1633頁(yè)。。

托克維爾在對(duì)美國(guó)民主的觀察過(guò)程中，仔細(xì)比較了小國(guó)和大國(guó)的特點(diǎn)及其優(yōu)勢(shì)和弊端，指出小國(guó)是政治自由的搖籃，比大國(guó)更容易謀生和安居樂(lè)業(yè)，大國(guó)提供了國(guó)家繁榮所需要的力量，能更快地開(kāi)化，推動(dòng)文明的進(jìn)步。托克維爾分析了聯(lián)邦制度在大國(guó)治理方面的特性和優(yōu)勢(shì)，比如大國(guó)制度擴(kuò)散的成本比較低，收益比較高。托克維爾還認(rèn)為，國(guó)家繁榮也與國(guó)家力量有關(guān)，而與國(guó)家大小無(wú)關(guān)，“小國(guó)之所以往往貧困，絕不是因?yàn)樗?，而是因?yàn)樗?。大?guó)之所以繁榮，絕不是因?yàn)樗?，而是因?yàn)樗鼜?qiáng)”⑦［法］托克維爾著，董果良譯：《論美國(guó)的民主（上）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1988年，第178—183，332頁(yè)。。他還指出，“美國(guó)人采取的聯(lián)邦形式，使美國(guó)把一個(gè)大共和國(guó)的強(qiáng)大性與一個(gè)小共和國(guó)的安全性結(jié)合起來(lái)”⑧［法］托克維爾著，董果良譯：《論美國(guó)的民主（上）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1988年，第178—183，332頁(yè)。。

很顯然，人口是國(guó)家的基本要素，是規(guī)模問(wèn)題的基本參數(shù)。人口規(guī)模及其內(nèi)涵的要素，從不同方面設(shè)定或規(guī)定了國(guó)家治理的目標(biāo)和任務(wù)。國(guó)家治理最終指向一個(gè)一個(gè)具體的人，因而就不可能繞開(kāi)規(guī)模問(wèn)題，也不可能不受到規(guī)模問(wèn)題的影響。正如組織管理首先必須要考慮管理幅度的問(wèn)題一樣，國(guó)家治理必須要考慮管控對(duì)象的數(shù)量及其密度和分布等情況。西方思想家從政體角度考察了規(guī)模問(wèn)題，集中探討民主制和共和制等的差別及其有效性。規(guī)模問(wèn)題是非常重要的。大國(guó)治理的歷史也可以證明，大規(guī)模的治理也可以采用不同的治理結(jié)構(gòu)，比如中國(guó)的歷史證明中央集權(quán)的君主制能夠適合于大國(guó)治理，而美國(guó)的歷史也證明了聯(lián)邦制度也能管理好大國(guó)。

人口的多少和領(lǐng)土的大小構(gòu)成了本文所謂的國(guó)家治理的“規(guī)模問(wèn)題”。國(guó)家治理直接面對(duì)的是人口和領(lǐng)土的規(guī)模問(wèn)題。需要深入探究的是，不同的政治結(jié)構(gòu)在實(shí)際操作中是如何應(yīng)對(duì)和處理規(guī)模問(wèn)題的，其內(nèi)在邏輯和機(jī)制是什么？人口的狀況不僅影響著人們的生產(chǎn)生活方式，形塑和制約著人們的價(jià)值觀念，還決定了國(guó)家治理的任務(wù)和方向，也塑造了國(guó)家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、互動(dòng)過(guò)程及其結(jié)果，比如人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化要求人口政策的調(diào)整，龐大的人口規(guī)模需要公共服務(wù)的巨大投入，多樣化的社會(huì)人群導(dǎo)致更高的矛盾沖突水平。因此必須要考察規(guī)模問(wèn)題與國(guó)家治理體制的相互適配性及其機(jī)制。相反，忽略人口的規(guī)模問(wèn)題來(lái)考察國(guó)家的政治和制度及其運(yùn)行，就容易脫離實(shí)際，失之偏頗，不得要領(lǐng)。

二、國(guó)家治理的規(guī)模焦慮的基本維度

作為基本的社會(huì)事實(shí)，人口數(shù)量的價(jià)值和意義具有多維面相，包含了不同的治理含義：一方面，人口是決定發(fā)展的關(guān)鍵因素，龐大的人口規(guī)模意味著充裕的勞動(dòng)力資源和巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，可以為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。所以面對(duì)出生率降低、人口負(fù)增長(zhǎng)以及老齡化加速等問(wèn)題，許多國(guó)家和地區(qū)都積極實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)生育政策，減輕生養(yǎng)子女的家庭負(fù)擔(dān)；另一方面，人既是勞動(dòng)力，也是消費(fèi)者，巨大的人口規(guī)模增加了社會(huì)的資源消耗，造成了入學(xué)、就醫(yī)和養(yǎng)老等方面的沉重壓力，因此面對(duì)龐大的人口規(guī)模，很多國(guó)家和地區(qū)也實(shí)施過(guò)限制人口增長(zhǎng)的措施，比如計(jì)劃生育政策，以控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量。

很顯然，人是社會(huì)的基本單元，構(gòu)成了國(guó)家治理的對(duì)象。人口規(guī)模不僅影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及其方式，也決定了國(guó)家治理應(yīng)該做什么以及如何去做。很顯然，不同的人口規(guī)模意味著不同的需求和問(wèn)題，需要不同的治理策略和政策。國(guó)家治理必須要根據(jù)人口規(guī)模來(lái)確定治理的時(shí)機(jī)、目標(biāo)、路徑和方法等。具體到不同的國(guó)家，不同的時(shí)期，人口多有人口多的問(wèn)題，人口少有人口少的煩惱，但人口的多少尤其是巨大的人口規(guī)模，都不同程度地建構(gòu)了國(guó)家治理的特殊問(wèn)題，比如交通、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老問(wèn)題都是與人口的規(guī)模及其分布、密度、均勻性和流動(dòng)性等密切相關(guān)的。因此，基于人口規(guī)模而形成的治理考量，包括治理難題、政策議程和治理策略等，就構(gòu)成了我們這里所要探討的規(guī)模焦慮。

俗話說(shuō)，“一個(gè)和尚有水吃，兩個(gè)和尚抬水吃，三個(gè)和尚沒(méi)水吃”，這也可以看成是基于規(guī)模問(wèn)題而形成的管理方案選擇及其后果的問(wèn)題，即隨著和尚數(shù)量的增加，從1個(gè)到2個(gè)到3個(gè)，而需要不同的喝水方案，分別是自給自足、責(zé)任平分和管理無(wú)序等。雖然各個(gè)國(guó)家的人口數(shù)量有多有少，國(guó)家治理毫無(wú)例外都是針對(duì)大數(shù)量的社會(huì)人口而展開(kāi)的，甚至動(dòng)輒是數(shù)百萬(wàn)數(shù)千萬(wàn)數(shù)億的人口。國(guó)家治理處理的也絕不僅僅是單個(gè)的或具體的個(gè)人的需求和意愿，而且是大數(shù)量的個(gè)人和群體及其相互之間多種多樣千變?nèi)f化的復(fù)雜關(guān)系。隨著人口數(shù)量的增加，交互連接也越來(lái)越多，復(fù)雜性以幾何級(jí)數(shù)增加，國(guó)家治理的情景、問(wèn)題、對(duì)象、過(guò)程以及結(jié)果也都變得更加復(fù)雜。

西方傳統(tǒng)中關(guān)于政體、民主與規(guī)模問(wèn)題的思考，反映了古希臘城邦政治及其民主傳統(tǒng)的強(qiáng)大感召力，也表明西方國(guó)家缺乏大國(guó)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，自羅馬帝國(guó)解體之后，歐洲一直陷入四分五裂的泥淖中，再也沒(méi)有形成統(tǒng)一的帝國(guó)。在中世紀(jì)時(shí)代，強(qiáng)大的教權(quán)為了自身的利益，也不允許出現(xiàn)統(tǒng)一國(guó)家。因此也就不可能形成有關(guān)大國(guó)治理可能性和可行性的思考。但在中國(guó)的歷史傳統(tǒng)中，自秦朝至清朝，都建立了中央集權(quán)的君主制度，通過(guò)郡縣制來(lái)管理廣大的人口和領(lǐng)土，似乎從來(lái)沒(méi)有擔(dān)心規(guī)模可能帶來(lái)的問(wèn)題。亞里士多德、盧梭和孟德斯鳩等思想家們所焦慮的那些問(wèn)題，怎樣才能保證良好秩序、如何避免內(nèi)外部的威脅、民眾如何參與和監(jiān)督政府、人們?cè)鯓酉嗷チ私狻⑷绾嗡茉旃窈统前畹拿赖碌?，并沒(méi)有成為中央集權(quán)的大國(guó)治理所要考慮和處理的問(wèn)題。

自古至今，“規(guī)模問(wèn)題是大國(guó)政治制度設(shè)計(jì)所面臨的共同情境?！睔v史上無(wú)論是單一制大國(guó)，還是聯(lián)邦主義大國(guó)，政治設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)都是為了規(guī)模和解決規(guī)模障礙①謝岳：《聯(lián)邦主義：大國(guó)繁榮的政治抉擇》，《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第9期，第67—71頁(yè)。?！都t樓夢(mèng)》中的王熙鳳有一句經(jīng)典的話，“大有大的難處”①曹雪芹《紅樓夢(mèng)》第六回《賈寶玉初試云雨情，劉姥姥一進(jìn)榮國(guó)府》，王熙鳳對(duì)劉姥姥說(shuō)，“況且外面看著，雖是轟轟烈烈，不知大有大的難處，說(shuō)給人也未必信?！?957 年3 月1 日，毛澤東在最高國(guó)務(wù)會(huì)議的結(jié)束語(yǔ)中，也用這句話來(lái)說(shuō)明大國(guó)的事情并不是那么好辦。1962年9月28日，毛澤東在中共中央工作會(huì)議上談?wù)搰?guó)際形勢(shì)，也用了這句話來(lái)說(shuō)明美國(guó)和蘇聯(lián)在國(guó)內(nèi)國(guó)際到處碰釘子。，一語(yǔ)道出了大規(guī)模治理的奧秘、艱險(xiǎn)及其微妙性。面對(duì)龐大的人口規(guī)模，國(guó)家治理必須考慮如何才能維持穩(wěn)定的秩序，如何才能實(shí)施有效的治理，以及如何才能更好地滿足人民的需求，提升國(guó)民的認(rèn)同感、滿意度和幸福指數(shù)。所以亞里士多德很早就在擔(dān)心，“事物如為數(shù)過(guò)多，就難以制定秩序”，“為無(wú)定限的事物創(chuàng)制秩序，只有神才可能”②［古希臘］亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1965年，第354頁(yè)。。僅僅是為龐大人口創(chuàng)設(shè)有效的秩序，就是不容易做到的事情，因而也就構(gòu)成了國(guó)家治理的規(guī)模焦慮。

自英國(guó)人口學(xué)家馬爾薩斯出版《人口原理》以來(lái)，對(duì)于人口規(guī)模的問(wèn)題都構(gòu)成了人口理論的基本內(nèi)容，人口多一點(diǎn)好，還是少一點(diǎn)好，如何根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況調(diào)節(jié)人口的增減，如何持續(xù)而有效改進(jìn)人類(lèi)生存的狀況等等，這些都從不同維度提出了國(guó)家治理的重要命題。事實(shí)上，人口規(guī)模是國(guó)家治理的基本參數(shù)，是國(guó)家治理的基本議題，因此規(guī)模焦慮是國(guó)家治理中的基本困惑。故此，規(guī)模焦慮指向的是國(guó)家治理的方式和方法的問(wèn)題，即為了社會(huì)的進(jìn)步和國(guó)家的發(fā)展，如何在全社會(huì)確立和維系適度的人口規(guī)模，如何根據(jù)人口規(guī)模來(lái)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制，如何提升國(guó)家治理的效率和效能，以及如何根據(jù)人口規(guī)模因地制宜采用不同的治理策略和方法。

哪里有人，有著與人相關(guān)的公共問(wèn)題，哪里就有需要國(guó)家介入的場(chǎng)景，也就相應(yīng)形成了有關(guān)治理的規(guī)模焦慮，這直接對(duì)應(yīng)于國(guó)家治理活動(dòng)所涉及人口多少或規(guī)模大小而帶來(lái)的各種考量，其中或者是落腳在總量問(wèn)題，比如14 億人口的糧食安全問(wèn)題，或者是落腳在平均數(shù)的問(wèn)題，比如公共服務(wù)的均等化問(wèn)題。對(duì)應(yīng)的考量既包括擔(dān)心人多而導(dǎo)致諸如加劇交通擁堵、導(dǎo)致資源分配緊張甚至矛盾沖突擴(kuò)大化等，也有可能是擔(dān)心人數(shù)少而導(dǎo)致諸如勞動(dòng)力人口縮減、提高公共服務(wù)的單位成本以及擴(kuò)大社會(huì)不公平程度等后果。由于國(guó)家治理必然要影響到部分或全體人民，因此國(guó)家治理必須要時(shí)?？紤]到影響范圍、目標(biāo)對(duì)象或覆蓋人群以及可行性等問(wèn)題。在龐大的人口基數(shù)的前提下，即便國(guó)家治理涉及的是比較小眾化的特殊人群，比如自殺人數(shù)或罕見(jiàn)病人，其絕對(duì)數(shù)量往往也非常大。

進(jìn)一步說(shuō)，雖然人口規(guī)模縮小等問(wèn)題也是很重要的，比如出生率的下降導(dǎo)致勞動(dòng)力的短缺，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但規(guī)模焦慮更多不是因?yàn)槿松俚膯?wèn)題，而是來(lái)自于人多的事實(shí)及其泛在的影響，尤其是面對(duì)于人數(shù)多所造成的繁重的治理負(fù)荷的焦慮，是關(guān)于如何應(yīng)對(duì)和處理龐大的人口規(guī)模及其需求的焦慮。從國(guó)家的立場(chǎng)和目的來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理的規(guī)模焦慮主要涉及到如下四個(gè)層面的問(wèn)題，分別是（1）差異性焦慮，即如何面對(duì)和處理多樣化的社會(huì)事實(shí)及其緊張性；（2）離散型焦慮：維持國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，包括提高社會(huì)民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同度；（3）監(jiān)控型焦慮：實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事實(shí)的有效測(cè)算和調(diào)控，提高國(guó)家治理的效率和效能；（4）服務(wù)型焦慮：提高公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)，更多實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。這些構(gòu)成了國(guó)家治理規(guī)模焦慮的基本命題。

（一）差異性焦慮

規(guī)模焦慮首先是基于人口多樣性帶來(lái)的差異性焦慮，即人口數(shù)量越多，差異性往往就越大，通常包含了種族、民族、宗教、文化、階層和收入等方面的多樣性以及由此而形成的差異性。多樣化水平越高，差異性程度就越大，產(chǎn)生的異見(jiàn)和分歧就越多，需要協(xié)調(diào)和解決的問(wèn)題也越多，具體包括消除地區(qū)差距、種族沖突和民族矛盾等等，解決發(fā)展不充分和不均衡的問(wèn)題。從有利的方面說(shuō)，規(guī)?？梢孕纬上嗷パa(bǔ)充的效果，比如“一方有難八方支援”的“對(duì)口支援”，可以減輕單一制國(guó)家規(guī)模治理的負(fù)荷問(wèn)題③周光輝、王宏偉：《對(duì)口支援：破解規(guī)模治理負(fù)荷的有效制度安排》，《學(xué)術(shù)界》2020年第10期，第14—32頁(yè)。，但不利的方面是，規(guī)模必然意味著差異性，形成更高水平的摩擦和沖突。差異性焦慮所要解決的是國(guó)家內(nèi)部的一致性問(wèn)題，目的是消弭個(gè)體或局部的差異性，避免增加國(guó)家和社會(huì)的內(nèi)耗，制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性發(fā)展。

（二）離散型焦慮

“大國(guó)的治理，注定和小國(guó)的治理很不相同”，小國(guó)就不大會(huì)有什么地方割據(jù)或分裂的風(fēng)險(xiǎn)，也很難說(shuō)什么中央與地方關(guān)系①蘇力：《大國(guó)及其疆域的政制構(gòu)成》，《法學(xué)家》2016年第1期，第28—44頁(yè)。。相對(duì)于西方歷史對(duì)于小規(guī)模治理的偏好，中國(guó)歷史上保持了大一統(tǒng)的思想傳統(tǒng)。中國(guó)在春秋戰(zhàn)國(guó)后兩千多年的大多數(shù)時(shí)間內(nèi)保持了統(tǒng)一，而歐洲在羅馬帝國(guó)垮臺(tái)后始終處于分裂局面②趙鼎新：《中國(guó)大一統(tǒng)的歷史根源》［EB/OL］，https：//www.sohu.com/a/385548379_612400。。中國(guó)傳統(tǒng)政治思維認(rèn)為，大一統(tǒng)是“安寧之術(shù)”，建立和加強(qiáng)中央集權(quán)，有利于減少?zèng)_突和混亂，取消地方的不服從勢(shì)力，建立穩(wěn)定而強(qiáng)大的國(guó)家。統(tǒng)一文字、度量衡和貨幣等也都是為了維護(hù)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一性。而面對(duì)千差萬(wàn)別的情況，為了保證形式上的統(tǒng)一性，中央只能滿足于制定一般性和普遍性的原則性規(guī)范，保留關(guān)鍵性的人、財(cái)以及軍事權(quán)力，而將處理具體問(wèn)題的權(quán)力委托給地方政府，由后者因地制宜去實(shí)施治理。

（三）監(jiān)控性焦慮

人口規(guī)模越大，分布地域越廣，密集度更高，各種情況和問(wèn)題就越多，想要清查這些情況就更加不容易，要進(jìn)行集中化的協(xié)調(diào)更是難上加難。就國(guó)家必須要保持對(duì)于社會(huì)的適度監(jiān)控而言，人口規(guī)模帶來(lái)的難題通常是，基數(shù)不清，底數(shù)不明，搞不清實(shí)際情況；統(tǒng)計(jì)摻水，數(shù)字搗鬼，出現(xiàn)信息失真或扭曲；中央到地方的委托鏈條太長(zhǎng)，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題突出，引發(fā)國(guó)家治理失靈。清晰化是國(guó)家治理的前提，如果個(gè)人不能被國(guó)家所看到，不能進(jìn)入國(guó)家治理的操作系統(tǒng)，不能接受?chē)?guó)家的管治和服務(wù)，就造成了國(guó)家治理的盲區(qū)。監(jiān)控性焦慮通常來(lái)自于對(duì)安全和秩序的高度警惕，因此不管遇到什么性質(zhì)的問(wèn)題，國(guó)家及其代理人就會(huì)有意識(shí)或無(wú)意識(shí)地提出要強(qiáng)化監(jiān)控的主張，包括在防控“新冠”疫情期間應(yīng)用人臉識(shí)別技術(shù)，以掌握小區(qū)人口方面的情況。特別是，城市人口密度高，流動(dòng)性大，陌生性強(qiáng)，日常監(jiān)控的需求很大，因此監(jiān)控性焦慮具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴?/p>

（四）服務(wù)型焦慮

龐大的人口規(guī)模直接構(gòu)成了沉重的治理負(fù)荷，衍生出公共服務(wù)的巨大壓力。“人口問(wèn)題的本質(zhì)是數(shù)量問(wèn)題而非發(fā)展問(wèn)題，而發(fā)展問(wèn)題又在很大程度上為人口數(shù)量所左右”③原華榮：《人口數(shù)量的有關(guān)問(wèn)題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期，第14—25頁(yè)。。人口眾多的直接問(wèn)題是分母效應(yīng)，決定著社會(huì)資源的人均擁有量，也影響著個(gè)人可獲得的數(shù)量和質(zhì)量。在不同的歷史時(shí)期，社會(huì)發(fā)展的水平有所不同，但個(gè)人必須要要吃穿住行，解決生存和發(fā)展的基本問(wèn)題。社會(huì)上也存在著大量需要國(guó)家去解決的問(wèn)題，小到調(diào)解社會(huì)民眾之間雞毛蒜皮的矛盾糾紛，大到應(yīng)對(duì)水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)等天災(zāi)人禍所形成的社會(huì)危機(jī)，甚至是戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，人口規(guī)模越大，公共服務(wù)的要求也更多，任務(wù)更重，壓力更大。由此而形成的焦慮就是，人口多，基礎(chǔ)差，底子薄，負(fù)擔(dān)重，必須要加大公共財(cái)政投入，建立健全基本公共服務(wù)制度體系，滿足人民群眾對(duì)于美好生活的需要。

總之，大國(guó)既然規(guī)模很大，問(wèn)題必然很多，通常不是這里有問(wèn)題，就是那里有問(wèn)題；有的問(wèn)題比較小，很容易輕松給予解決，有的問(wèn)題比較大，不是輕易能夠解決的，比如環(huán)境污染等。尤其是，人口規(guī)模越大，產(chǎn)生各種問(wèn)題的可能性就越大，由小問(wèn)題逐漸醞釀成大問(wèn)題的可能性也越大，各種因素相互嵌套、匯聚和激發(fā)的可能性越大，簡(jiǎn)單問(wèn)題很容易演變成難以解決的復(fù)雜問(wèn)題，產(chǎn)生破壞性后果的概率和能量也越大。這些從不同的方面規(guī)定了國(guó)家治理的形式和內(nèi)容，也給國(guó)家治理帶來(lái)了廣泛而深刻的約束，其中既不乏積極的含義，比如人多力量大，也包含了消極的影響，比如資源消耗多。

三、簡(jiǎn)約治理的邏輯及其基本路徑

眾所周知，中國(guó)很早就建立起大一統(tǒng)的國(guó)家政權(quán)，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都維持了王朝政治的穩(wěn)定性和持續(xù)性，成為東方世界強(qiáng)大的帝國(guó)之一。在對(duì)于人口的積極樂(lè)觀態(tài)度中，基于人口數(shù)量的規(guī)模難題似乎并沒(méi)有成為困擾國(guó)家治理的顯著問(wèn)題。最早在秦朝建立初期關(guān)于郡縣制和分封制的交鋒中，焦點(diǎn)也只是在于哪一種辦法有利于維護(hù)王權(quán)的權(quán)威、統(tǒng)一和延續(xù)，而沒(méi)有直接考慮人口規(guī)模可能帶來(lái)的問(wèn)題。自秦漢至滿清，中央集權(quán)的郡縣制確定了國(guó)家的基本架構(gòu)，保持了較好的延續(xù)性和穩(wěn)定性①金觀濤、劉青峰：《興盛與危機(jī)：論中國(guó)社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，香港：香港中文大學(xué)出版社，1992年，第31頁(yè)。?？h制作為基層政權(quán)長(zhǎng)期延續(xù)，其原因之一就是統(tǒng)治者對(duì)個(gè)人管理的捉襟見(jiàn)肘，需要穩(wěn)定的地方行政體制代表中央行使管轄權(quán)②徐勇：《歷史延續(xù)性視角下的中國(guó)道路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期，第4—25頁(yè)。。

在西方的思想傳統(tǒng)中，古希臘對(duì)于城邦規(guī)模的思考雖然已經(jīng)考慮到了小國(guó)難以抵御強(qiáng)敵的問(wèn)題，但焦點(diǎn)則是停留在民主政體的可行性問(wèn)題，其中關(guān)鍵的考慮在于讓人民能相互溝通、交流和監(jiān)督。這種規(guī)模焦慮主要是瞄準(zhǔn)個(gè)人的或以個(gè)人為中心的。中國(guó)大國(guó)治理的現(xiàn)實(shí)形成了國(guó)家治理的特殊傳統(tǒng)，但中國(guó)早熟的帝國(guó)體制要求治國(guó)者首先要考慮的是如何保持穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)有效的控制?！按髧?guó)在古代無(wú)法采用民主制首先因?yàn)闊o(wú)法操作”。民主所需要的民眾的參與及其投票活動(dòng)等，“在大國(guó)，從一開(kāi)始就注定不可能”③蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第153—192頁(yè)。。在落后的信息技術(shù)和有限的國(guó)家能力的限制下，巨大的治理負(fù)荷使得國(guó)家只能選擇簡(jiǎn)約主義的治理形態(tài)，即壓縮治理領(lǐng)域、簡(jiǎn)化治理任務(wù)和消解規(guī)模壓力。

黃宗智認(rèn)為，政府的正式結(jié)構(gòu)和實(shí)際運(yùn)作不同，政府機(jī)構(gòu)和行政實(shí)踐不同，中華帝國(guó)高層權(quán)力是“高度集權(quán)”的，盡力“保持簡(jiǎn)約的中央政府”，隨著人口增長(zhǎng)而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要，古代縣級(jí)以下的行政實(shí)踐廣泛使用準(zhǔn)官員和半正式的行政方法來(lái)進(jìn)行治理，可以稱(chēng)之為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”④黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008 年第2 期，第10—29頁(yè)。。中華帝國(guó)社會(huì)非正式制度在基層治理中的廣泛應(yīng)用，發(fā)揮了社會(huì)力量的作用，簡(jiǎn)化了國(guó)家治理的負(fù)擔(dān)。在傳統(tǒng)國(guó)家控制能力低下以及信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況下，諸如連坐和保甲制度所具有的連帶責(zé)任有效地利用分散化的信息，對(duì)維護(hù)國(guó)家大一統(tǒng)及社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用⑤張維迎、鄧峰：《信息、激勵(lì)與連帶責(zé)任——對(duì)中國(guó)古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期，第99—112頁(yè)。。對(duì)當(dāng)代鄉(xiāng)村林改政策實(shí)踐的分析也表明，“簡(jiǎn)約治理”模式仍然中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中存在，取得了一定的績(jī)效⑥賀東航：《“簡(jiǎn)約治理”與林改政策在鄉(xiāng)村的實(shí)踐》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期，第1—7頁(yè)。。

作為響應(yīng)規(guī)模問(wèn)題的重要策略，簡(jiǎn)約主義是針對(duì)整個(gè)體制及其運(yùn)行機(jī)制而言的，表明了國(guó)家如何以穩(wěn)定而可行的方式來(lái)處理巨大的治理負(fù)荷。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，公共事務(wù)越來(lái)越錯(cuò)綜復(fù)雜，實(shí)際的治理過(guò)程變得更加復(fù)雜。但也正因如此，“復(fù)雜的現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)需要簡(jiǎn)約的治理機(jī)制”⑦任劍濤：《國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義》，《開(kāi)放時(shí)代》，2010年第7期，第76—83頁(yè)。，未來(lái)的治理將是“簡(jiǎn)約主義”的治理。大國(guó)治理千頭萬(wàn)緒，有著各種各樣擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力的沖動(dòng)，但極其重要的是，現(xiàn)代國(guó)家治理需要奉行“簡(jiǎn)約主義”，祭起“奧卡姆剃刀”，在合理定位黨和政府權(quán)威性功能的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)和流程，在保證合法和有效的秩序的前提下，國(guó)家與社會(huì)保持適度的邊界，將市場(chǎng)的還給市場(chǎng)，將個(gè)人的還給個(gè)人，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人的作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的良性互動(dòng)。

一些研究者也在提出現(xiàn)代國(guó)家簡(jiǎn)約治理的主張，比如任劍濤認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家的治理無(wú)可避免是復(fù)雜的，但國(guó)家治理的理念、制度和舉措則必須是簡(jiǎn)潔明了的。復(fù)雜的國(guó)家治理需要簡(jiǎn)約化的治理機(jī)制，其中包括兩個(gè)相關(guān)的重要準(zhǔn)則：一是以簡(jiǎn)馭繁，確認(rèn)國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)三分的結(jié)構(gòu)，一是推行刪繁就簡(jiǎn)的改革，使政府確切定位在有限有效政府上①任劍濤：《國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義》，《開(kāi)放時(shí)代》，2010年第7期，第76—83頁(yè)。。同樣，賀雪峰在對(duì)農(nóng)村調(diào)研的過(guò)程中看到，鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是維持“底線治理”，即維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本秩序。農(nóng)村基層事務(wù)具有稀疏、細(xì)小瑣碎、不規(guī)則、季節(jié)性、偶然性等特性，這就要求基層治理要有相當(dāng)?shù)撵`活性，不應(yīng)該盲目追求高成本的規(guī)范化和科層化的體制，而是適應(yīng)基層治理特性的低成本的簡(jiǎn)約制度②賀雪峰《農(nóng)村基層治理應(yīng)注重簡(jiǎn)約低成本》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2016年4月21日。。這些主張闡明了簡(jiǎn)約治理的必要性及其方向。

那么大國(guó)治理究竟是如何解決規(guī)模問(wèn)題的呢？是哪些治理因素和機(jī)制使得大國(guó)治理能夠減輕治理負(fù)荷，避免或減輕規(guī)模焦慮的壓力及其困擾？簡(jiǎn)約主義實(shí)際上是如何落實(shí)和實(shí)現(xiàn)的呢？

（一）單一集中的政治權(quán)威

人口規(guī)模越大，社會(huì)的異質(zhì)性程度越大，就很容易形成摩擦和沖突，甚至導(dǎo)致四分五裂，陷入混亂、斗爭(zhēng)和無(wú)序，比如歷史上層出不窮的藩鎮(zhèn)割據(jù)或地方割據(jù)。相應(yīng)的，規(guī)模問(wèn)題首先要解決的，是國(guó)家完整和統(tǒng)一的問(wèn)題。對(duì)此，中國(guó)很早就建立了一元化的權(quán)力體系，以防止規(guī)模問(wèn)題對(duì)于最高權(quán)威或中央的挑戰(zhàn)。由于中國(guó)人口眾多，“通過(guò)一個(gè)中央權(quán)威保持統(tǒng)一，仍然是必要的”③［美］費(fèi)正清著，劉尊棋譯：《偉大的中國(guó)革命》，北京：世界知識(shí)出版社，1999年，第432頁(yè)。。大一統(tǒng)的價(jià)值觀為鞏固中央集權(quán)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和打擊分裂勢(shì)力等供了強(qiáng)有力的理念支撐，實(shí)際上也有助于抹平地方差距，簡(jiǎn)化社會(huì)事實(shí)，減少社會(huì)活動(dòng)的不確定性，拓展國(guó)家處理規(guī)模問(wèn)題的能力。

蘇力認(rèn)為，中國(guó)大國(guó)體制演進(jìn)的歷史表明，中央集權(quán)作為國(guó)家治理的基本制度，是治國(guó)平天下的唯一可行的憲制，是經(jīng)受了歷史淬煉的重要經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，奉行儒家的意識(shí)形態(tài)，維護(hù)思想領(lǐng)域的統(tǒng)一性。國(guó)家權(quán)力（具體是官僚體制的權(quán)力）一權(quán)獨(dú)大，不允許有與之并行或相抗衡的貴族、宗教或民間其他的權(quán)威中心。中央集權(quán)的君主制是促進(jìn)和平、交流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文化整合的基本制度。反之，如果中央集權(quán)不能有效運(yùn)作，“以天子或皇帝為核心的中央政府弱了，掛不住了，撐不住了，社會(huì)秩序的其他基本關(guān)系……就一定會(huì)亂。本來(lái)，大致有序的政治經(jīng)濟(jì)文化生活就會(huì)全面陷入無(wú)序”④蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第153—192頁(yè)。。

“單一制中央集權(quán)國(guó)家是大國(guó)治理的體制基礎(chǔ)”⑤楊志軍：《中央與地方、國(guó)家與社會(huì)：推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第6 期，第12—20頁(yè)。。單一權(quán)威是簡(jiǎn)約主義的解決問(wèn)題的方法的重要選擇。國(guó)家權(quán)威的理念是單一的、超越的和普遍的⑥許慧文著，劉昶譯：《統(tǒng)治的節(jié)目單和權(quán)威的混合本質(zhì)》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期，第88—93頁(yè)。。大國(guó)治理只能依賴于一元化的權(quán)威，否則就會(huì)被分歧和沖突所拖垮。而且，權(quán)威必須行之有效，才能維持國(guó)家的穩(wěn)定?！俺缟袡?quán)威的大國(guó)試圖建立一套自上而下的制度，以應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)的挑戰(zhàn)。其中只有一個(gè)權(quán)威，地方依附于中央，個(gè)人服從于國(guó)家，抑制社會(huì)多樣化的發(fā)展，通過(guò)制造中心權(quán)威，維持全國(guó)表面上的政治與社會(huì)和諧”⑦謝岳：《聯(lián)邦主義——大國(guó)繁榮的政治抉擇》，《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第9期，第67—71頁(yè)。。社會(huì)權(quán)力集中在政府，集中在皇帝，不容其他社會(huì)力量分享或染指?！盎实塾H自任命下至縣官的所有官吏”，“使所有官員都體會(huì)到他們要仰賴天恩，負(fù)有向他個(gè)人效忠的義務(wù)”⑧［美］費(fèi)正清著，張理京譯：《美國(guó)與中國(guó)》，北京：世界知識(shí)出版社，1999年，第104頁(yè)。。

正所謂，百代皆行秦政法，“統(tǒng)一的中央集權(quán)”始終是中華帝國(guó)的主導(dǎo)形式⑨金觀濤、劉青峰：《興盛與危機(jī)：論中國(guó)社會(huì)的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，香港：中文大學(xué)出版社，1992年，第20頁(yè)。。大國(guó)是國(guó)家治理“最主要的制度約束”，對(duì)于農(nóng)耕大國(guó)及其隱含的其他歷史社會(huì)條件來(lái)說(shuō)，古代中國(guó)“只能通過(guò)帝制”（而不是民主制或貴族制）來(lái)建構(gòu)文明國(guó)家，維持較長(zhǎng)時(shí)期的和平⑩蘇力：《作為制度的皇帝》，《法律和社會(huì)科學(xué)》，2013年第2期。。大一統(tǒng)的政治實(shí)踐，權(quán)力必須集中在中央，否則地方勢(shì)力坐大，使差異性演變?yōu)椴环模魬?zhàn)甚至顛覆中央權(quán)威。作為一種高度簡(jiǎn)化的制度安排，中央集權(quán)的制度安排偏好于中央權(quán)力，避免對(duì)多樣化實(shí)施的考慮。誠(chéng)如林德布洛姆所言，以權(quán)威為基礎(chǔ)的控制方法“常常以極簡(jiǎn)單的方式運(yùn)作。有的時(shí)候甚至一個(gè)字也不需要；在權(quán)威關(guān)系中，一個(gè)馴服的人懂得，需要他干什么，不需要他干什么”①［美］查爾斯·林德布洛姆著，王逸舟譯：《政治與市場(chǎng)：世界的政治經(jīng)濟(jì)制度》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1994年，第20—21頁(yè)。。

（二）簡(jiǎn)約而有限的職權(quán)范圍

簡(jiǎn)約治理的核心是嚴(yán)格劃定國(guó)家權(quán)力的邊界，使政府保持必要而有限的職權(quán)。從隋朝到清末，一千多年的漫長(zhǎng)歷史，雖然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況有了很大的變化，國(guó)家的人口和領(lǐng)土規(guī)模變動(dòng)不居，但“在13 個(gè)世紀(jì)的大部分時(shí)間內(nèi)，中國(guó)民政由著名的吏、戶、禮、兵、刑、工六部分掌”②［美］費(fèi)正清著，張理京譯：《美國(guó)與中國(guó)》，北京：世界知識(shí)出版社，1999年，第102，101頁(yè)。。中央政府基本沿襲著六部制的結(jié)構(gòu)，即吏部、禮部、兵部、戶部、刑部和工部六部，與其他司法和監(jiān)察機(jī)構(gòu)等共同處理各類(lèi)國(guó)家事務(wù)。雖然中國(guó)社會(huì)具有“發(fā)展得最徹底最巧妙的官僚體制”③［美］費(fèi)正清著，張理京譯：《美國(guó)與中國(guó)》，北京：世界知識(shí)出版社，1999年，第102，101頁(yè)。，但這個(gè)官僚體系是相對(duì)精簡(jiǎn)的和有限的。在不同的歷史時(shí)期，雖然國(guó)家治理的規(guī)模各有不同，官僚體系的規(guī)模也有所不同，但政府的職權(quán)范圍卻并沒(méi)有太大的變化，保持了相對(duì)的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

人類(lèi)社會(huì)是復(fù)雜多變的，社會(huì)事務(wù)更是不規(guī)則的，很難將其簡(jiǎn)單歸入到官僚化的公式中?！皣?guó)家機(jī)構(gòu)沒(méi)有，也不可能有更多的興趣描述整個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。他們的抽象和簡(jiǎn)單化都被鎖定在很少的幾個(gè)目標(biāo)上，到19 世紀(jì)，最突出的目標(biāo)一般還是征稅、政治控制和征兵。他們只需要能滿足這些人物的技術(shù)和理解就夠了”④［美］詹姆斯·C·斯科特著，王曉毅譯：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類(lèi)的狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第22—23頁(yè)。。如果沒(méi)有復(fù)雜的抽象和簡(jiǎn)化的過(guò)程，官僚系統(tǒng)就沒(méi)有任何可能來(lái)描述、統(tǒng)籌和支配現(xiàn)實(shí)。因而在人口增長(zhǎng)和治理任務(wù)擴(kuò)張的條件下，中央政府始終盡可能維系著“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”⑤黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008 年第2 期，第10—29頁(yè)。。相對(duì)于現(xiàn)代政府頻繁的機(jī)構(gòu)改革，六部制的穩(wěn)定性和有限性可謂是反映了國(guó)家治理的基本策略，即保持適度而合理的國(guó)家職能，嚴(yán)格控制政府的職權(quán)邊界，以不變應(yīng)萬(wàn)變。

特別是，在不發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力條件下，國(guó)家的治理能力必然是有限的，不可能負(fù)擔(dān)龐大的官僚隊(duì)伍及其成本，也很難將國(guó)家權(quán)力的觸角直接深入到鄉(xiāng)村社會(huì)。一些研究者將中國(guó)古代社會(huì)的國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)解釋為“王權(quán)不下縣”，但也有學(xué)者指出，“王權(quán)不下縣，縣下皆自治”純屬無(wú)稽之談⑥張新光：《質(zhì)疑古代中國(guó)社會(huì)“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說(shuō)——基于宏觀的長(zhǎng)時(shí)段的動(dòng)態(tài)歷史考證》［EB/OL］，http：//www.aisixiang.com/data/14627.html。。但古代國(guó)家正式的權(quán)力層級(jí)止于縣是不容否認(rèn)的。實(shí)際上，通過(guò)編戶齊民，對(duì)家庭或個(gè)人征收賦稅和徭役，甚至動(dòng)員民眾參與戰(zhàn)爭(zhēng)，國(guó)家權(quán)力已經(jīng)延伸和觸及到個(gè)人，而且縣官之下有大量的輔助人員參與國(guó)家政策的執(zhí)行，落實(shí)國(guó)家意志。但國(guó)家正式的權(quán)力層級(jí)的有限性也是事實(shí)。國(guó)家對(duì)基層的治理將更多的權(quán)力交給非正式的地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，借助社會(huì)的力量來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，可以減輕國(guó)家治理的負(fù)荷。

（三）集約化的治理機(jī)制

面對(duì)具有多樣性和差異化的問(wèn)題，國(guó)家常做的是以集約化的方式來(lái)處理規(guī)模難題，其中的核心是以類(lèi)型化或整體性的邏輯，采用“批發(fā)”或“打包”的方式予以處理，而不是去逐個(gè)考慮個(gè)體單元或單位的情況，比如古代政府的管理是以“戶”為單位的，“主要目的就是更便于直接從家戶手中汲取資源”⑦徐勇：《歷史延續(xù)性視角下的中國(guó)道路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期，第4—25頁(yè)。。農(nóng)業(yè)社會(huì)的家戶制度是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳組織單位”，也是國(guó)家治理的最佳單位規(guī)模。家戶的規(guī)模使其既無(wú)法具備抗拒政府及其資源汲取的能力，又一定程度上減少了國(guó)家整合對(duì)象的數(shù)量，即整合的是包含了很多個(gè)人的戶（組織或單位），而不是單個(gè)的個(gè)人，因而減少了處理個(gè)人的任務(wù)，降低了國(guó)家治理的負(fù)荷。

對(duì)于高度靜態(tài)性和同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)社會(huì)而言，采用“批發(fā)的”或“打包的”方式來(lái)處理個(gè)人完全是可行的，也是有效率的。這種集權(quán)的邏輯也暗含了集約化的思維?！耙粋€(gè)廣大帝國(guó)的統(tǒng)治者必須握有專(zhuān)制的權(quán)力……國(guó)家越大，偶然事件便越多”①［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1961年，第126，129頁(yè)。。大國(guó)的疆域越是遼闊，政府專(zhuān)制的精神就越高②［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1961年，第126，129頁(yè)。。無(wú)論是裁決社會(huì)沖突，還是防止地方的分裂，中央集權(quán)必須要有效率、權(quán)威和公信力，更多依賴于專(zhuān)斷性的權(quán)力。實(shí)際上，社會(huì)問(wèn)題的巨大流量決定了，很多事情都不可能讓所有的人都進(jìn)行充分的商討。相應(yīng)的，個(gè)人權(quán)利更多被看作是會(huì)帶來(lái)麻煩和負(fù)擔(dān)的東西，個(gè)人的參與通常被看成是破壞性或制約性的力量。

很遺憾的是，大國(guó)治理經(jīng)常不得已要弱化和抑制民眾的需求，滿足于解決基本的或基礎(chǔ)性的生存和發(fā)展問(wèn)題，而難以去解決民眾差異化尤其是高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利訴求，從而降低治理負(fù)荷，如“一刀切”或“運(yùn)動(dòng)式治理”等常見(jiàn)的管理方式等，都是采取一攬子或集中化的方式來(lái)解決問(wèn)題。同樣的邏輯，讓擁有權(quán)力和地位的精英來(lái)做出決策，讓做出決策的人盡可能少一點(diǎn)，也是符合效率要求的機(jī)制設(shè)計(jì)，比如“為民做主”的操作邏輯就是將決策權(quán)分配給少數(shù)社會(huì)精英，是解決規(guī)模問(wèn)題的政治安排。其中個(gè)人是無(wú)關(guān)緊要的，不構(gòu)成能夠影響治國(guó)理政的“量”。為民做主并不關(guān)心究竟是為多少人做主，數(shù)量問(wèn)題是不存在的。實(shí)際上，國(guó)家沒(méi)有可操作的技術(shù)來(lái)歸總和匯集分散的民意，民意是零碎的，也是無(wú)足輕重的，很難為公共決策提供必要的信息支撐。

四、小結(jié)和進(jìn)一步思考

任何國(guó)家治理都是以人為基礎(chǔ)的，人口規(guī)模是國(guó)家治理的常量，也是國(guó)家治理的變量，既包含積極的因素，也會(huì)變成消極因素，相應(yīng)形成不同形式和不同類(lèi)別的規(guī)模焦慮。中國(guó)擁有世界上最多的人口規(guī)模，也發(fā)展形成獨(dú)特的大國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)。但在中華帝國(guó)治理的歷史中，人們以樂(lè)觀的態(tài)度來(lái)看待規(guī)模，規(guī)模問(wèn)題似乎沒(méi)有成為真正的問(wèn)題。自秦朝建立大一統(tǒng)王朝開(kāi)始，中央集權(quán)的君主制度就似乎已經(jīng)很好地解決了這些問(wèn)題。這些做法和經(jīng)驗(yàn)可以歸納為低技術(shù)條件下的簡(jiǎn)約主義治理模式，其核心就是各種簡(jiǎn)化問(wèn)題的程序、機(jī)制和環(huán)節(jié)，以提高國(guó)家治理的可行性、適應(yīng)性和有效性，維持多樣化而又具有統(tǒng)一性的治理形態(tài)。

2015 年3 月李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，“大道至簡(jiǎn)，有權(quán)不可任性”，隨后從中央到地方各級(jí)政府大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，落實(shí)和演繹國(guó)家治理大道至簡(jiǎn)的深刻含義。要想將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里面，要想激活社會(huì)的活力，最根本的辦法就是減少權(quán)力，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓社會(huì)力量可以更多發(fā)揮其作用，形成良性互動(dòng)和相互補(bǔ)位的治理格局。2016年5月李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的“推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革”電視電話會(huì)議上再次指出，“以簡(jiǎn)約治理促進(jìn)社會(huì)繁榮富裕”，這與大道至簡(jiǎn)的理念是一脈相承的。雖然現(xiàn)代國(guó)家治理的復(fù)雜性程度越來(lái)越高，但提出和實(shí)踐簡(jiǎn)約治理的主張為合理定位國(guó)家治理提供了新的思維。

當(dāng)前中國(guó)有超過(guò)14億的人口。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十余年的持續(xù)發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，但按照人均GDP來(lái)計(jì)算，中國(guó)還居于世界80位之后，“是實(shí)實(shí)在在的發(fā)展中國(guó)家”。當(dāng)前社會(huì)的劇烈變遷帶來(lái)了繁多的社會(huì)問(wèn)題，也提升了社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性程度。歷史上中國(guó)大國(guó)治理的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很好地應(yīng)對(duì)和處理了規(guī)模焦慮，但規(guī)模問(wèn)題的呈現(xiàn)方式和解決規(guī)模焦慮的方法是不一樣的。需要注意的是，中國(guó)獨(dú)特的大國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)及其規(guī)模變量并沒(méi)有得到理論研究上的認(rèn)真對(duì)待。面對(duì)西方理論話語(yǔ)和治理經(jīng)驗(yàn)的沖擊，我們迫切需要去總結(jié)和提升中國(guó)治理的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化提供新的知識(shí)、洞見(jiàn)和智慧。