城市超大社區(qū)精細治理難題與破解機制

胡宏

隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，在我國各個區(qū)域陸續(xù)出現(xiàn)了一批超大型居住社區(qū)，成為名副其實的“城中之城”。一些超大社區(qū)幾乎相當(dāng)于一個中小型城鎮(zhèn)的體量，人口規(guī)模龐大、社會問題眾多，超大社區(qū)在轉(zhuǎn)移大量人口的同時，也使得城市風(fēng)險郊區(qū)化、集中化， 造成城市發(fā)展和治理的重大挑戰(zhàn)。

超大型社區(qū)治理難題如何破解，怎樣才能實現(xiàn)精細化管理、高質(zhì)量發(fā)展？C市J區(qū)直面超大社區(qū)精細化治理難題，調(diào)動各方資源和力量，圍繞超大社區(qū)公共服務(wù)供給、公共空間營造、社會資本培育補短板、強弱項、提能力，大大改善了超大社區(qū)居住品質(zhì)，提升了超大社區(qū)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一、背景與起因

X社區(qū)成立于2013年11月，隸屬于超大城市C市的某街道，總面積約0.2平方公里，轄城市花園一期、二期、三期3個商住樓盤院落和中油潔能加氣站、交投能源加油站、農(nóng)貿(mào)市場等三家單位，總規(guī)劃人口0.93萬人，實際居住人口2.82萬人。

X社區(qū)是快速城市化的產(chǎn)物，是典型的人口導(dǎo)入型社區(qū)，體現(xiàn)為人口規(guī)模龐大，需求異質(zhì)多元，人群成分多樣，老幼弱勢群體集中，但服務(wù)功能遲鈍滯后，管理力量與模式明顯無力。2018年以前，小區(qū)內(nèi)社區(qū)問題多、空間擠、人手少、設(shè)施少，業(yè)主之間矛盾、物業(yè)與業(yè)主矛盾突出，街道、社區(qū)力量小，服務(wù)需求超載，社區(qū)居民的安全感和滿意度很低，成為全市知名的社區(qū)治理“老大難”社區(qū)。

X社區(qū)常住人口2.82萬，雖然總體規(guī)模并不大，但考慮到社區(qū)總面積僅有0.2平方公里，人口密度已經(jīng)達到了驚人的14.1萬人/平方公里，大大超過了“全國最大棚戶改造區(qū)”貴陽市花果山社區(qū)（5萬人/平方公里） ?人口構(gòu)成方面，X社區(qū)的人口來源多元化，有來成都發(fā)展的省外居民，有四川省下面州縣上來的居民，有成都本土居民，有棚戶區(qū)改造時的安置居民，有在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的上班族，有以年輕人為主的租戶，還有在居民樓里租賃的商戶等等。

建筑密度方面，X社區(qū)最典型的一個特點莫過于 “高而密”為特征。錦江花園三期都是共層建筑小區(qū)戶型極為密集的筒子型布局，中間一條狹長過道，兩邊住戶兩兩相對如同學(xué)生宿舍。過道極為狹窄，不足0.5米，入戶門內(nèi)開。戶型均為小戶型，最高建筑面積80平方米左右。一個樓棟2個單元，每個樓層最少9戶，最多13戶。電梯數(shù)量少，13戶僅有兩部電梯，高峰時期上下電梯極為不便。

超大社區(qū)往往在規(guī)劃建設(shè)階段過度關(guān)注容積率和建筑的整齊劃一，進入社區(qū)后則給人以陌生感、孤離感。在社區(qū)內(nèi)，由于人口規(guī)模龐大，公共空間、公共區(qū)域的“擁擠度”也十分高，加上居住人口的差異性較大、需求多樣化，公共空間、生活服務(wù)的配置常常面臨緊張的情況。

二、做法與經(jīng)過

（一）“調(diào)研零距離”形成治理“三清單”

一是建立需求清單。社區(qū)先后組織三次大規(guī)模入戶訪談，通過第一次民意調(diào)查，精選出20項服務(wù)功能，從中至多選擇10項需求最緊迫的功能開展第二次民意調(diào)查，排名前十位的功能設(shè)置為：衛(wèi)生服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)、健身運動場、養(yǎng)老服務(wù)、文化活動中心、便民服務(wù)、兒童培訓(xùn)41.01%、國學(xué)堂等。二是建立資源清單。對社區(qū)內(nèi)的單位資源和個人進行登記，從中發(fā)現(xiàn)可以調(diào)動的治理資源，了解到社區(qū)周邊企業(yè)、商業(yè)綜合體可以使用的夜間空閑車位，活動場所;發(fā)掘社區(qū)法律、文藝、醫(yī)療衛(wèi)生、心理咨詢方面的“社區(qū)達人”“大咖” 。三是建立項目清單。根據(jù)不同的需求，明確階段性治理任務(wù)，整合成一個又一個項目，建立項目清單。通過這三個清單的形成，有效的把社區(qū)內(nèi)的需求、資源、行動嫁接在一起，大大提高了治理有效性。

（二）“多元共參與”整合治理“全主體”

社區(qū)始終堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，通過打造“統(tǒng)籌區(qū)域、聯(lián)動各方、多元融合”的城市基層治理格局，構(gòu)建了沉淀于基層，跨單位、跨領(lǐng)域、跨組織的社區(qū)治理和發(fā)展格局。舉行物業(yè)聯(lián)盟成立儀式并授牌。在農(nóng)貿(mào)市場、商家、小區(qū)樓棟廣泛設(shè)立“紅色驛站”，加快推動社區(qū)志愿服務(wù)項目建設(shè)，招募志愿者共172人，活躍度達50%以上。組建四支社區(qū)志愿服務(wù)隊伍。

（三）“建天府之家”打造治理“強中心”

按照“政府主導(dǎo)、社企運作、文化浸入、服務(wù)多元”的總體思路，圍繞社區(qū)“喜”文化主線，致力全域化人群服務(wù)，全力推擠“居民之家”社區(qū)服務(wù)綜合體建設(shè)，綜合引入社區(qū)辦公、街道公共服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、體育文化服務(wù)、中央廚房等多重業(yè)態(tài)，建設(shè)”一窗口五中心”，努力打造一個宜進入、可參與、能共享的"居民之家"。依托“居民之家”X社區(qū)綜合體項目，按照“公益+商業(yè)”的運營模式和“標準化+特色化”的打造思路，圍繞共建共享工作路徑，聚合區(qū)域藝術(shù)、文化、美育、體育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)樓宇經(jīng)濟價值，維系項目自身良性運轉(zhuǎn)。

（四）“服務(wù)全網(wǎng)絡(luò)”打通最后“二十米”

依托“居民之家”社區(qū)服務(wù)綜合體，建好便民服務(wù)全網(wǎng)絡(luò)。 聚焦“一老一小”和特殊群體，X社區(qū)在三圣街道黨工委指導(dǎo)下，以全齡階段居民的多元化、多層次需求為導(dǎo)向，前期對1.5公里范圍內(nèi)的居民進行了3輪需求調(diào)研，認真分析了核心區(qū)域的人群結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有配套服務(wù)，梳理提供滿足全齡段居民所需的各項公共生活服務(wù)，緊緊圍繞幸福美好生活十大工程，鏈接和發(fā)動N個（23個黨組織，22個居民自組織，11個社會組織，4家社會企業(yè)，51家企業(yè)商家，專業(yè)社工63名）主體參與，努力實現(xiàn)居民美好生活的幾何增長。

三、完善城市超大型社區(qū)治理的建議

（一）抓住機構(gòu)改革契機，重構(gòu)基層服務(wù)單元

做好街（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）村組兩項改革后半篇文章，繼續(xù)深入推動各類治理資源如人員、技術(shù)和經(jīng)費向下轉(zhuǎn)移，建立高效簡約的治理機制。要強化基層，特別是街道和社會的服務(wù)功能，將對接上級任務(wù)的行政功能和面對群眾進行服務(wù)的職能適度分離。要合理調(diào)整社區(qū)服務(wù)單元，根據(jù)輻射范圍建設(shè)公共服務(wù)中心，將以居委會為中心的社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)向依據(jù)不同單位建設(shè)服務(wù)中心。要加快信息化手段的應(yīng)用，積極利用網(wǎng)絡(luò)、手機提供行政審批事項。在資源投入領(lǐng)域，要改變重視設(shè)施不重視服務(wù)的傾向，更加注重專業(yè)社會服務(wù)的投入，更加中設(shè)專業(yè)社會工作隊伍的培育。

（二）發(fā)現(xiàn)群眾“真正需要”，實現(xiàn)社區(qū)精準服務(wù)

主觀判斷的 “需求” 會造成資源的浪費和社區(qū)治理中群眾參與的不暢。要避免群眾的需求被“代理”，發(fā)現(xiàn)群眾真正需求才能有效集中資源面向居民提供有效服務(wù)，從而真正提升社區(qū)治理的實際效果。首先應(yīng)當(dāng)對社區(qū)居民需求情況進行調(diào)研，針對不同的群體發(fā)現(xiàn)各自生活中的需求，提供有針對性的服務(wù)。比如針對職業(yè)群體的托幼服務(wù)、針對獨居老人的餐飲服務(wù)等。如果能夠發(fā)現(xiàn)這些隱藏的難以滿足的需求，并提供專業(yè)、高效和經(jīng)濟的服務(wù)種類，就能大幅度提升社區(qū)居民的滿意度，并進而激發(fā)居民參與社區(qū)活動的積極性。

（三）發(fā)揮社區(qū)居民主體作用，培育社會自治能力

發(fā)揮社區(qū)居民的主體性作用，實現(xiàn)“社區(qū)人治理社區(qū)事”是城市社區(qū)治理的根本目標。要更多的發(fā)掘社區(qū)自身的主體和資源。充分發(fā)揮居委會、業(yè)委會以及各類社會組織的作用，利用項目孵化培育社區(qū)服務(wù)類社會組織，注重引導(dǎo)、支持社區(qū)單位、社區(qū)社會組織共同參與社會治理。要提高社會組織和社會工作者專業(yè)水平，增強社區(qū)治理的內(nèi)生動力。

（四）打破領(lǐng)域條塊分隔，整體調(diào)配資源

超大社區(qū)治理更應(yīng)當(dāng)關(guān)注在有限的空間內(nèi)，如何為社區(qū)居民提供更多的資源。在兩項改革過程中，應(yīng)當(dāng)注重社區(qū)范圍的調(diào)整，盡量減少超大社區(qū)，將超大社區(qū)內(nèi)的小區(qū)與周邊一般社區(qū)混編。如果社區(qū)范圍既定、人員既定、進駐單位既定，就要通過對社區(qū)內(nèi)部資源的靈活運用解決公共服務(wù)難題。如X社區(qū)那樣，除了通過公共空間的升級改造提升服務(wù)能力，更應(yīng)當(dāng)重視打破社區(qū)內(nèi)部壁壘，充分利用社區(qū)內(nèi)的機關(guān)單位、企業(yè)的閑置資源投入到社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域。比如，X社區(qū)內(nèi)有省級文化單位的辦公樓，該社區(qū)通過協(xié)商將該樓內(nèi)夜間閑置車位開發(fā)出來緩解了附近小區(qū)居民停車難問題。

難點在于，如何打破不同單位之間的壁壘和分隔。這一點可以通過某種聯(lián)盟、共建機制加以解決。

參考文獻

[1]吳曉林，城中之城：超大社區(qū)的空間生產(chǎn)與治理風(fēng)險[J].中國行政管理.2018（09）

[2] 謝景慧.城市超大居住社區(qū)的特點與治理分析[J].安順學(xué)院學(xué)報.2020（04）