土地整治助推黃河灘區(qū)建設(shè)措施與機制

菏澤市國土綜合整治服務(wù)中心 張志勇

一、黃河灘區(qū)基本情況及經(jīng)濟發(fā)展困難的原因

（一）黃河灘區(qū)基本情況

東明縣黃河灘區(qū)脫貧遷建工程計劃建設(shè)村臺25個（其中新建24個、擴建1個），計劃總投資100億元，涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別為焦園、長興集、沙窩、菜園集64個行政村，148個自然村，計劃搬遷總戶數(shù)32539戶，造福人口119680，占地19539.7畝（根據(jù)村臺臺頂設(shè)計坐標，四圍外延30米所得），其中占用永久基本農(nóng)田14039.96畝。

其中，長興集鄉(xiāng)8號村臺和焦園鄉(xiāng)8號村臺是山東省黃河灘區(qū)居民遷建工程，涉及7個行政村、10個自然村，計劃搬遷2839戶，造福總?cè)丝?947人。村臺建設(shè)規(guī)模1547畝，其中焦園鄉(xiāng)8號村臺規(guī)劃占地837畝，長興集鄉(xiāng)8號村臺規(guī)劃占地710畝。

（二）黃河灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況

造成灘區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展困難的原因，人多觀念也，也有一定的歷史原因；既有主觀的，也有客觀的，主要有三個方面的因素：

（1）思想觀念陳舊

由于黃泛文化和長期貧困閉塞的影響，使得這里的群眾市場經(jīng)濟觀念比較淡薄，對生活水平要求低，很容易滿足，思想保守，惰性大，大的干不了，小的不愿干。

特別是灘區(qū)部分群眾，在思想觀念方面受傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識影響，存在一靠國家二靠天的“兩靠”思想，即群眾生活靠救濟，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠老天，普遍缺乏開拓意識和創(chuàng)新精神，滿足于有吃有穿的“溫飽型生活”，存有自我滿足，小富既安的心理。

部分干部進取意識差，工作標準低，缺乏開拓創(chuàng)新、奮發(fā)圖強的雄心壯志，缺乏撲下身子真抓實干的工作作風，缺乏爭先創(chuàng)優(yōu)的競爭機制，致使灘區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中的多次機遇一再錯失。

（2）經(jīng)濟發(fā)展緩慢

農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。長期以來，灘區(qū)群眾種植模式粗放，被束縛在單一種糧的氛圍里，缺乏商品意識和市場觀念，致使灘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟發(fā)展異常緩慢。即使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了些項目，但也最終因產(chǎn)品銷售問題被迫下馬，經(jīng)濟沒有發(fā)展好，經(jīng)濟壓力更大。受地理環(huán)境影響，灘區(qū)主要以農(nóng)業(yè)為主。傳統(tǒng)種植模式仍然是一麥一豆，而大豆的成熟期正好是汛期，常因河水漫灘造成減產(chǎn)甚至絕收，往往有種無收。資源利用效率有限。

改革開放后，由于各種因素的制約，對外開放水平相對較低。雖然有豐富的石油、天然氣、地熱等資源，但農(nóng)副產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)少、規(guī)模??；石油、天然氣資源開發(fā)很晚，利用較差；地熱資源至今開發(fā)利用也較少，因此黃河灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢。

（3）自然地緣差異

東明縣沿黃62公里，是山東省沿黃線最長的縣。黃河多次大改道都流經(jīng)東明，解放前大堤三年兩決口，是著名的黃泛區(qū)。大部分漫灘或局部漫灘的有22個年份，平均不到兩年一次。

黃河下游灘區(qū)內(nèi)的土壤土質(zhì)松散，容易被洪水沖蝕，遭遇洪水長期浸泡的避水臺出現(xiàn)了不均勻沉陷、沖坑等現(xiàn)象，臺子較高的還有進一步滑塌的威脅，直接導(dǎo)致不少住宅尤其是年數(shù)較久的房屋出現(xiàn)裂縫，嚴重的導(dǎo)致房屋倒塌。頻繁的自然災(zāi)害對農(nóng)林牧漁業(yè)的發(fā)展造成很大的制約，致使這里長期貧困落后，經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱。

二、工作措施與機制

（一）搞好《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案》的編制

東明黃河灘區(qū)脫貧遷建工程應(yīng)建設(shè)村臺25個，規(guī)劃用地19539.7畝（根據(jù)村臺臺頂設(shè)計實際，四圍外延30米所得），其中占用永久基本農(nóng)田14039.96畝。目前25個村臺占用的永久基本農(nóng)田已全部調(diào)出，并將村臺占地納入東明縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案，拆舊區(qū)村莊全部納入《土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》。

（二）努力做好高標準基本農(nóng)田項目建設(shè)

近年來，申報建設(shè)高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目四批次，總投資4083萬元，總規(guī)模3萬畝，項目區(qū)涉及陸圈、劉樓、東明集、焦園4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

目前，整治區(qū)域各項設(shè)施已全部建設(shè)完成，形成完善的道路體系，相應(yīng)的灌溉與排水體系貫通。

通過土地流轉(zhuǎn)，形成了一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，規(guī)?；瘜I(yè)化不斷加強，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整；此外，使用完善的生產(chǎn)設(shè)施，發(fā)展多維經(jīng)營，進一步降低生產(chǎn)成本，減少生產(chǎn)風險，從而提高農(nóng)業(yè)收入，提高生活穩(wěn)定性，增強區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)提供有利條件，為地方特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。

（三）開展小井鎮(zhèn)高標準基本農(nóng)田項目建設(shè)

該項目是爭取的市政府資金，總規(guī)模21412畝，總投資2000萬元，建成高標準基本農(nóng)田19057畝。項目區(qū)位于東明縣小井鎮(zhèn)東北部，北起東明集與小井鎮(zhèn)鄉(xiāng)界，南至裴子巖河，西起李崗村西村界，東到東紫荊村東南北硬化路。涉及李崗村、井莊村、新徐莊村、徐莊村、里長營村、婁營村、西五營村、東五營村、西紫荊村、東紫荊村、王莊村11個自然村。

截止2021年1月，該項目已竣工，建成了設(shè)施優(yōu)良的高標準農(nóng)田，改善本地區(qū)農(nóng)業(yè)的耕作條件，提高農(nóng)民種田積極性和科學種田水平，增加市場意識，形成積極開展土地開發(fā)整理的良好局面。

（四）積極推進黃河灘區(qū)脫貧遷建“增減掛鉤”工作

對符合增減掛鉤試點要求脫貧遷建村莊，納入增減掛鉤試點實施范圍，優(yōu)先安排挖潛指標流轉(zhuǎn)。對黃河灘區(qū)脫貧遷建村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，新增建設(shè)用地指標優(yōu)先支持。

經(jīng)過努力，省廳已原則同意，對與村莊配套的道路、供電排水設(shè)施、小學、幼兒園、村級衛(wèi)生室、農(nóng)機存放點、糧種倉庫、文化健身廣場等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地占用省計劃指標。

（五）大力實施黃河灘區(qū)土地整治項目

黃河灘區(qū)土地整理項目一期工程，已縣政府批準立項并動工建設(shè)，項目區(qū)涉及長興集、沙窩兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)。整理土地39910.5畝，總投資為6195.54萬元，新增耕地19190.41畝，已經(jīng)實施完成，并通過驗收。

黃河灘區(qū)土地整治二期項目，分為16個項目（包括15個土地整治項目和1個電力配套項目），分別位于沙窩鎮(zhèn)、長興集鄉(xiāng)、焦園鄉(xiāng)、菜園集鎮(zhèn)及城關(guān)街道辦事處。整理土地總面積10.8 萬畝，新增耕地4.1萬畝，新增耕地率為38.13%，總投資19127.26萬元。

三、土地整治項目規(guī)劃情況

結(jié)合灘區(qū)實際情況，按照統(tǒng)籌安排、合理規(guī)劃、分步實施的原則，將規(guī)劃分為三個實施階段：

（一）規(guī)劃初期2015年

規(guī)劃實施東明縣長興集鄉(xiāng)老君堂等4個村項目、東明縣長興集鄉(xiāng)西竹林等4個村項目、東明縣長興集鄉(xiāng)劉鄉(xiāng)等6個村項目、東明縣長興集鄉(xiāng)高莊等6個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)謝寨等4個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)李連莊等3個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)郭寨等3個村項目等7個重點項目，總建設(shè)規(guī)模3799.59公頃，新增耕地面積1395.45公頃，投資9712.27萬元。

（二）規(guī)劃中期2016-2017年

規(guī)劃中期計劃實施東明縣菜園集鎮(zhèn)高村等2個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)姜屯等8個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)北霍寨等5個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)東堡城等4個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)西堡城村一期工程、東明縣沙窩鎮(zhèn)土地張等3個村項目、東明縣長興集鄉(xiāng)安莊等39個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)李屯等5個村項目、東明縣焦園鄉(xiāng)大王寨等3個村項目、東明縣焦園鄉(xiāng)一馬廠等2個村項目、東明縣焦園鄉(xiāng)溫寨等2個村項目、東明縣焦園鄉(xiāng)單寨等14個村項目等12個重點項目，規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模7589.29公頃，實現(xiàn)新增耕地面積3031.63公頃，預(yù)計投資19399.17萬元。

（三）規(guī)劃遠期2018-2020年

規(guī)劃實施東明縣菜園集鎮(zhèn)北王莊等9個村項目、東明縣菜園集鎮(zhèn)北東等5個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)西堡城等5個村項目、東明縣沙窩鎮(zhèn)西堡城二期工程、東明縣焦園鄉(xiāng)大黃莊等23個村項目、東明縣焦園鄉(xiāng)王夾堤等3個村項目，建設(shè)總投資約13387.69萬元，規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模5237.48公頃，預(yù)計新增耕地規(guī)模為1362.40公頃。

四、土地整治項目實施取得的成效

通過土地整治項目的實施，能夠進一步促進國民社會經(jīng)濟發(fā)展，有利于建設(shè)美麗宜居新農(nóng)村，能夠優(yōu)化當?shù)厣a(chǎn)、生活環(huán)境，推進農(nóng)村居民點的集聚建設(shè)，進一步縮小城鄉(xiāng)差別。使灌排系統(tǒng)貫通、田間道路得到完善，范圍內(nèi)所有耕地將滿足旱澇保收的高質(zhì)量的標準農(nóng)田，使耕地質(zhì)量得到全面提高，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而增加耕地產(chǎn)出率，建成林成網(wǎng)、溝相通、路相連的高標準農(nóng)田。灌溉用水保障水平達75%，水利設(shè)施全面配套；促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

五、關(guān)于加快黃河灘區(qū)發(fā)展的幾點建議

要加快黃河灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展步伐，必須從當?shù)貜V大人民群眾的實際出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活需要及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面綜合考慮，協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，提出如下建議：

（一）大力扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展步伐

按照開發(fā)式、產(chǎn)業(yè)化扶貧原則，深入分析經(jīng)濟發(fā)展的條件和環(huán)境，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，選準主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加大扶持力度，加快發(fā)展步伐，形成長效機制，從根本上解決貧困問題。

（二）抓好村臺建設(shè)，確保灘區(qū)人民生命安全

一是合村并點，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，統(tǒng)一高程標準，形成具有一定防洪能力的大村臺，這項工作已納入縣、市重點工程，其中焦園鄉(xiāng)和長興集鄉(xiāng)范圍內(nèi)的兩個8號村臺作為省級重點項目進行高標準建設(shè)；二是做好項目區(qū)道路，護坡建設(shè)，電、水、通訊設(shè)施配套，建立健全學校、衛(wèi)生室、幼兒園、文化廣場等共用設(shè)施，為灘區(qū)群眾創(chuàng)造一個安全舒適的居住環(huán)境。

（三）強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高灘區(qū)綜合生產(chǎn)能力

加大黃河灘區(qū)水利建設(shè)項目投入，努力改變?yōu)﹨^(qū)群眾生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力，為經(jīng)濟發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。同時，針對灘區(qū)特點，搞好道路建設(shè)、路燈亮化、村居美化等其他配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村民幸福感，助推項目建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)語

綜上所述，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，自然資源和生態(tài)環(huán)境的制約日益突出。單因素土地兼并模型一直難以解決農(nóng)村綜合問題。“規(guī)劃與目的導(dǎo)向、管理因素、政策應(yīng)用更多”全球土地綜合整治的特色應(yīng)運而生。