資管新規(guī)背景下地方政府融資模式創(chuàng)新探討

程亞珠

(濟(jì)寧祥城投資集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)寧 272400)

近些年，自從構(gòu)建了地方政府融資平臺(tái)以后，其逐漸成為地方政府融資模式的中心，是經(jīng)由地方政府部門成立為其進(jìn)行融資并且?guī)椭鷧⑴c基礎(chǔ)建設(shè)等公用事業(yè)的公司。政府收入和融資平臺(tái)依舊使用銀行貸款和城投債等傳統(tǒng)融資方式的話，是不符合區(qū)域政府提出的資金需求，在這一背景下，非標(biāo)融資以及PPP項(xiàng)目等多種類型的創(chuàng)新性融資方式逐漸出現(xiàn)，不過(guò)，因?yàn)橹醒牒偷胤街g有著一定的代理關(guān)系，預(yù)算軟約束和剛性兌付等問(wèn)題的形成使得融資平臺(tái)債務(wù)呈現(xiàn)出了大規(guī)模擴(kuò)張的現(xiàn)象，監(jiān)管不到位，為后期金融工作埋下了嚴(yán)峻的安全隱患。

一、地方融資的因素以及現(xiàn)狀探討

當(dāng)前階段，要想增加市場(chǎng)行為的規(guī)范性，避免不良金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題出現(xiàn)，我國(guó)頒布了有關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)建議，此項(xiàng)建議被稱之為資管新規(guī)。并且以商業(yè)銀行為主的金融機(jī)構(gòu)將會(huì)受到該項(xiàng)新規(guī)定的巨大影響，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)屬于地方政府的主要融資來(lái)源渠道，融資平臺(tái)中應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)基金和PPP項(xiàng)目等外融資渠道還會(huì)受到資管新規(guī)中相關(guān)內(nèi)容的影響。所以，在資管新規(guī)的影響之下，采取何種方式轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y理念，創(chuàng)新融資方式是地方政府探究的首要問(wèn)題。

1.地方政府融資需求-公共管理項(xiàng)目的特征體現(xiàn)

新時(shí)代背景下，地方政府主要是在履行公共服務(wù)以及管理職能的基礎(chǔ)上發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)水平，并且公共管理項(xiàng)目是地方政府提供公共物品以及服務(wù)的主要方式。一般來(lái)講，可以將公共管理項(xiàng)目分成多方面，分別是純公共項(xiàng)目、準(zhǔn)公共項(xiàng)目、戰(zhàn)略性以及政策性項(xiàng)目。第一種由政府方投入資源，民營(yíng)企業(yè)不會(huì)參與到投資建設(shè)環(huán)節(jié)中。第二種受到市場(chǎng)的作用極高，可是因?yàn)樘峁┑姆?wù)以及產(chǎn)品有著公益性質(zhì)，因此收費(fèi)無(wú)法和支出相抵銷。第三種類型對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略性部署有著一定的意義，不管是投入還是規(guī)模等，都是特別大的，通常政府部門進(jìn)行管理和負(fù)責(zé)的。

結(jié)合以上論述得出，不管公共管理項(xiàng)目提供的商品以及服務(wù)具備公益性特征還是盈利性特征，政府部門都是投資和建設(shè)的一項(xiàng)主體。實(shí)際上，我國(guó)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，政府經(jīng)濟(jì)職能存在全能型政府的色彩，具備全包式公共管理特點(diǎn)，對(duì)于資金有著極高的需求量。再加上公共管理項(xiàng)目規(guī)模大，公益性特征明顯，從投資初期階段到效益獲取等，中間有著非常大的跨度，地方政府收入的有限性、固定性和支出擴(kuò)張性以及集中性等現(xiàn)象的出現(xiàn)增加了資金供給和需求不平衡問(wèn)題的形成。尤其是我國(guó)實(shí)施了分稅制改革工作以后，財(cái)權(quán)朝著中央集中，事權(quán)轉(zhuǎn)移到了地方政府受眾，這種現(xiàn)象說(shuō)明地方政府中的財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支出等資金來(lái)源被全面控制，面臨的區(qū)域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求以及承擔(dān)的管理責(zé)任逐漸增大。

2.分析地方融資供給情況-地方政府的融資模式

上文明確提出，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付屬于地方政府中一項(xiàng)有限的資金來(lái)源，伴隨著資金需求的提升，地方政府中的其他融資渠道是非常關(guān)鍵的。

其一，從融資方式類型入手，地方政府內(nèi)的直接融資方式表現(xiàn)為發(fā)行地方債券。在新預(yù)算法頒布以后，地方政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制力度，遵循規(guī)范性要求發(fā)行相關(guān)額度的債券，發(fā)債獲取的收入只受限于公益性資本項(xiàng)目的支出方面，同時(shí)還必須將償還計(jì)劃以及可以應(yīng)用于債務(wù)償還的收入來(lái)源清楚地披露出來(lái)。

其二，地方政府采取的間接融資方式屬于資金來(lái)源中非常重要的一方面，同時(shí)也是融資模式的中心，被稱之為融資平臺(tái)，該項(xiàng)平臺(tái)是地方政府成立的單獨(dú)性融資公司，一般是為政府實(shí)施市政建設(shè)和公用事業(yè)等提供相關(guān)資金。平臺(tái)融資來(lái)源包含了三方面，最為基本的一項(xiàng)是指銀行借貸。經(jīng)過(guò)相關(guān)統(tǒng)計(jì)得出，銀行借貸達(dá)到了平臺(tái)債務(wù)總量的70%，當(dāng)前正是銀行資金來(lái)源收緊的現(xiàn)象。并且獲取銀行貸款的主要方式為土地抵押，地方政府經(jīng)由大量土地將財(cái)政缺口填補(bǔ)，為地方基礎(chǔ)設(shè)施提供良好的支持依據(jù)，雖然土地抵押的風(fēng)險(xiǎn)非常小，不過(guò)本身也蘊(yùn)含著地方方面的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府融資平臺(tái)內(nèi)，發(fā)行城投債是非常重要的一種融資方式。例如，我國(guó)大約發(fā)行了8萬(wàn)億元城投債幫助地方政府實(shí)施建設(shè)工作，地方政府融資平臺(tái)融資期間，主要是由地方政府進(jìn)行擔(dān)保的，但是因?yàn)槌峭秱堑胤饺谫Y平臺(tái)作為公司的主體發(fā)行的一種債券，雖然有地方政府隱性擔(dān)保，可是依舊面臨嚴(yán)峻的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，基于監(jiān)管嚴(yán)格的現(xiàn)狀下，從一定程度上增加了城投債的融資難度。第三種資金來(lái)源被稱之為非標(biāo)準(zhǔn)債權(quán)融資的一種，是依照信托貸款和產(chǎn)業(yè)基金等多方面完成的。因?yàn)樽罱鼛啄陜攤枨蠓浅５酶?，因此該類型的融資方式發(fā)展速度極快，可是同樣也面臨著資本監(jiān)管以及去剛性兌付等現(xiàn)象。

3.地方政府具備的特征

自從確定了財(cái)政分權(quán)體制以后，以GPD為主的考核體系形成，使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。首先，地方政府在選取建設(shè)項(xiàng)目和執(zhí)行各項(xiàng)政策期間，把自身政績(jī)歸納到了考慮環(huán)節(jié)中。一般來(lái)講，政府機(jī)構(gòu)官員任期時(shí)間是五年左右，他們關(guān)注點(diǎn)主要是放在將資金投向高回報(bào)以及密集型的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)，由于官員的政績(jī)大部分是以有關(guān)指標(biāo)實(shí)施考核作業(yè)的，因此該項(xiàng)類型的項(xiàng)目可以快速提升政績(jī)，為自身帶來(lái)良好的晉升機(jī)遇。其次，受地方政府特征的影響，還存在著這樣一項(xiàng)問(wèn)題，那就是官員任期和貸款期限不同步現(xiàn)象，地方官員的任期時(shí)間比較短，其比較注重投資建設(shè)的項(xiàng)目，資金來(lái)源渠道為銀行提供的貸款，貸款期限歷經(jīng)幾屆政府，這也說(shuō)明了項(xiàng)目相關(guān)政績(jī)?yōu)楸緦玫胤秸凸賳T所得，用于項(xiàng)目支出以后產(chǎn)生的貸款營(yíng)和后來(lái)幾屆政府共同償還，此種現(xiàn)象引起的結(jié)果是上任的官員在前任留下的大量債務(wù)和目前資金所需資金的雙重壓力之下，不得不組建越來(lái)越多的融資平臺(tái)，從而獲取貸款，形成地方政府債務(wù)越來(lái)越大的局面。最后，中央和地方政府屬于委托和代理的關(guān)系，如果地方政府一味追求政治和經(jīng)濟(jì)效益提升很難達(dá)到上級(jí)政府制定的各項(xiàng)目標(biāo)。因?yàn)樯霞?jí)政府信息獲取不全面，相關(guān)體系不健全等，因此地方政府選取有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化發(fā)展形式的時(shí)候，將和地方政府在公共服務(wù)職能履行方面有著一系列的差別，此種差別現(xiàn)象被上級(jí)政府發(fā)現(xiàn)和糾正的成本非常高，長(zhǎng)時(shí)間下來(lái)就形成了委托和代理問(wèn)題，此種積極性投資方式在提升政績(jī)的基礎(chǔ)上還會(huì)加大地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，加劇了債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

4.地方政府融資存在的相關(guān)問(wèn)題

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府部門對(duì)虧損的地方政府加以救助，地方政府財(cái)政情況代表著我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，同時(shí)還承載著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)。可是因?yàn)橹醒肱c地方政府存在著信息不相符現(xiàn)象，中央政府沒(méi)有全面了解到地方政府產(chǎn)生虧損的主要原因，因此難以幫助政府解決問(wèn)題，只可以采取撥款方式進(jìn)行補(bǔ)助。如此，就形成了地方政府融資期間預(yù)算軟約束現(xiàn)象。預(yù)算軟約束的出現(xiàn)使得地方政府不具大規(guī)模舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)位于市場(chǎng)非常低的情況，借貸地位和普通民企貸款拉開了差距，銀行融資機(jī)構(gòu)更加愿意為地方融資平臺(tái)提供充足的資金。

結(jié)合上文中公共管理項(xiàng)目特征可以看出，地方政府本身承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)投入是非常大的，可是獲取的回報(bào)極少，有的項(xiàng)目甚至是公益性質(zhì)。基于地方融資平臺(tái)的特殊性特征，要求其不可以出現(xiàn)違約現(xiàn)象，不然，政府信譽(yù)度將會(huì)受到影響。為了防止此種現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保地方平臺(tái)融資行為處于正常運(yùn)行的狀態(tài)，地方政府還會(huì)運(yùn)用剛性兌付的方式。實(shí)際上，剛性兌付并不是地方政府首先提出的一種理念，而是來(lái)源于有關(guān)部門對(duì)地方政府提出的一系列要求。其實(shí)，剛性兌換和預(yù)算軟約束都是相同的，均有可能增加地方政府財(cái)政支出的隨意性，引起極高的債務(wù)違約率，降低資金使用率，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、資管新規(guī)背景下地方政府融資模式創(chuàng)新探討

1.創(chuàng)新城投模式

在資管新規(guī)中，去剛性兌付、去資金池等措施的出現(xiàn)雖然增加了地方政府融資平臺(tái)的難度，城投非標(biāo)違約事件也隨之出現(xiàn)，不過(guò)在資管新規(guī)的嚴(yán)格監(jiān)督以及地方專項(xiàng)債發(fā)放背景下，需要加大對(duì)融資平臺(tái)的關(guān)注力度，不斷升級(jí)和改進(jìn)地方政府融資平臺(tái)。在地方政府融資平臺(tái)初期建設(shè)階段中，功能僅限于幫助地方政府實(shí)施地方基建等公共項(xiàng)目的投融資活動(dòng)，地方政府是主要的來(lái)源渠道，伴隨著融資平臺(tái)的不斷更新和改進(jìn)，逐漸添加了有著公益性和經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目板塊，經(jīng)營(yíng)性收入成為了平臺(tái)公司的資金來(lái)源。從中看出，在資管新規(guī)落實(shí)的背景下，提升平臺(tái)功能是非常重要的。在業(yè)務(wù)發(fā)展過(guò)程中，不可以將轉(zhuǎn)型內(nèi)的地方融資平臺(tái)當(dāng)成普通的國(guó)有企業(yè)看待，必須將其在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來(lái)，融資平臺(tái)和地方政府有著密切的聯(lián)系性，除了有利于將基礎(chǔ)功能體現(xiàn)出來(lái)之外，還可以利用地方政府的資源和地位獲得整合城市業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)，找尋合理的投資項(xiàng)目，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，明確業(yè)務(wù)目標(biāo)，創(chuàng)建重點(diǎn)業(yè)務(wù)板塊。在平臺(tái)所有權(quán)方面，因?yàn)榈胤秸谫Y期間有著官員任期以及融資期限不相符等一系列問(wèn)題，因此政府融資平臺(tái)實(shí)施項(xiàng)目投融資工作的時(shí)候，存在著有關(guān)的政府色彩，不利于提升投融資質(zhì)量和效率。對(duì)此，進(jìn)一步區(qū)分平臺(tái)公司和政府之間的關(guān)系，將獨(dú)立法人地位體現(xiàn)出來(lái)十分關(guān)鍵。相關(guān)部門可以利用債務(wù)股權(quán)化等金融創(chuàng)新措施，把融資平臺(tái)從承擔(dān)融資功能轉(zhuǎn)變成有著更高水平的資金運(yùn)營(yíng)集團(tuán)。其實(shí)，當(dāng)前有著很多的平臺(tái)收購(gòu)民營(yíng)上市公司的控制權(quán)。除了平臺(tái)邁入市場(chǎng)化以外，公司人員的培訓(xùn)和轉(zhuǎn)型工作也必須全面開展，增強(qiáng)員工業(yè)務(wù)技能，使其和平臺(tái)企業(yè)化管理方式相適應(yīng)。全面進(jìn)行平臺(tái)的信息化披露工作，制定規(guī)范的監(jiān)督體系，在加快地方平臺(tái)升級(jí)優(yōu)化的基礎(chǔ)上高效率開展投融資業(yè)務(wù)。

2.資產(chǎn)證券化

在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的背景下，地方政府的債務(wù)壓力和有限的資金來(lái)源以及融資能力為后期埋下嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，并且政府注入平臺(tái)的資本金是以變現(xiàn)率非常低的業(yè)務(wù)為主，融資平臺(tái)的流動(dòng)性低下，使得平臺(tái)面臨的還貸風(fēng)險(xiǎn)增加。實(shí)施資產(chǎn)證券化可以增加平臺(tái)的資產(chǎn)變現(xiàn)，提升流動(dòng)性，除了有利于降低信貸風(fēng)險(xiǎn)之外，還可以將社會(huì)資本應(yīng)用于地方公共項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)中，同時(shí)資產(chǎn)證券化屬于面向社會(huì)的市場(chǎng)化行為，在以往的時(shí)候，政府朝著銀行借貸期間，存在著政府和融資平臺(tái)信息披露不充足現(xiàn)象，信息不對(duì)稱等，而資金證券化加深了政府融資平臺(tái)和市場(chǎng)之間的聯(lián)系性，市場(chǎng)外部監(jiān)督不但可以提升融資平臺(tái)的投融資效率，同時(shí)還可以減少風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。和其他類型融資方式相比較可以看出，資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢(shì)是非常高的。其一，融資門檻比較低，在審核平臺(tái)公司是否有著資產(chǎn)證券化資格的過(guò)程中，對(duì)平臺(tái)信用等級(jí)要求不是特別高。其二，融資利率非常低，經(jīng)過(guò)實(shí)際情況來(lái)看，銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式的融資利率明顯要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出證券化產(chǎn)品的利率，以此應(yīng)用資產(chǎn)證券化方式有利于降低地方政府的融資成本。其三，靈活性的發(fā)行期限，和銀行貸款債券發(fā)行相比，資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品在期限設(shè)計(jì)方面有著極高的靈活性，相關(guān)人員可以以資金用途以及回收周期為主對(duì)期限進(jìn)行合理選擇。

資產(chǎn)證券化屬于地方融資平臺(tái)中的融資選擇，本身有著可行性特征，地方平臺(tái)內(nèi)的可證券化資產(chǎn)非常充足，除了掌握BT合同等債權(quán)類型資產(chǎn)之外，大多數(shù)公共管理項(xiàng)目等收益權(quán)資產(chǎn)的未來(lái)收入也十分穩(wěn)定。在監(jiān)管政策方面，資管新規(guī)中依照金融管理部門頒布的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)規(guī)定在看出，在該項(xiàng)規(guī)定對(duì)地方政府其他融資方式產(chǎn)生影響的過(guò)程中，仍然適合應(yīng)用資產(chǎn)證券化融資模式。除了以上論述的幾項(xiàng)優(yōu)勢(shì)之外，資產(chǎn)證券化本身也面臨著相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)實(shí)施資產(chǎn)證券化期間，可以采取設(shè)置SPV的方式控制風(fēng)險(xiǎn)。所謂SPV，主要是指資產(chǎn)支持證券發(fā)起人構(gòu)建隔離風(fēng)險(xiǎn)的特殊性機(jī)構(gòu)，地方融資平臺(tái)還必須制定出完善的風(fēng)險(xiǎn)隔離對(duì)策，加大對(duì)SPV的監(jiān)督管理力度，從而促使資產(chǎn)證券化活動(dòng)得到良好的開展。相關(guān)人員做好信息方面的披露工作，在選擇證券化資產(chǎn)以后，將該項(xiàng)資產(chǎn)的擔(dān)?，F(xiàn)象披露出來(lái)。當(dāng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)級(jí)工作期間，也必須重點(diǎn)披露評(píng)級(jí)方式以及流程等信息，這些都會(huì)加深投資者的吸引力，將資產(chǎn)證券化的融資效果全面體現(xiàn)出來(lái)。

3.優(yōu)化PPP

PPP是一種新型的創(chuàng)新性融資模式，其轉(zhuǎn)變了公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由地方政府獨(dú)自承擔(dān)的傳統(tǒng)理念，加深了政府部門和社會(huì)私人部門之間的聯(lián)系性，科學(xué)合理對(duì)該項(xiàng)模式進(jìn)行應(yīng)用，能夠解決地方政府資金的不充足性，提升公共產(chǎn)品供給效率。通過(guò)相關(guān)探究看出，資管新規(guī)的出臺(tái)短期將會(huì)使PPP市場(chǎng)產(chǎn)生降溫現(xiàn)象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度進(jìn)行探討，其還可以幫助PPP朝著良好趨勢(shì)發(fā)展，因此，必須將其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來(lái)，在強(qiáng)化監(jiān)督管理力度的基礎(chǔ)上更好地進(jìn)行應(yīng)用。

現(xiàn)階段，要想降低資管新規(guī)產(chǎn)生的各方面影響，就需要找尋和PPP項(xiàng)目期限相符合的資金，最為合理的方式是引進(jìn)保險(xiǎn)資金，將資金應(yīng)用到符合要求的PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)。引進(jìn)保險(xiǎn)資金的實(shí)質(zhì)性原因是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)產(chǎn)品和PPP項(xiàng)目特征差不多，都是收益率比較低，投資回報(bào)時(shí)間非常的長(zhǎng)，和普通PPP項(xiàng)目的高規(guī)模要求所需資金量大，參與保險(xiǎn)資金的市場(chǎng)主體特別多，可以滿足各項(xiàng)要求。和融資平臺(tái)升級(jí)差不多，還必須擺脫P(yáng)PP項(xiàng)目只是為地方政府進(jìn)行融資的傳統(tǒng)理念，將其當(dāng)成市場(chǎng)內(nèi)同樣參與競(jìng)爭(zhēng)的投資項(xiàng)目，從PPP項(xiàng)目考慮，增強(qiáng)項(xiàng)目專業(yè)水平，重視項(xiàng)目質(zhì)量的增強(qiáng)，控制風(fēng)險(xiǎn)，加深對(duì)項(xiàng)目投資者的吸引力。在優(yōu)化PPP項(xiàng)目期間，可以從以下幾方面入手：第一，科學(xué)合理地進(jìn)行評(píng)估，評(píng)判項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、操作方案在以及風(fēng)險(xiǎn)控制手段和規(guī)范性要求是否相符合。第二，在項(xiàng)目實(shí)施期間，合理地安排項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門、建設(shè)部門以及投融資部門的工作，動(dòng)態(tài)性監(jiān)督以及管理；第三，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制以及績(jī)效考核力度，結(jié)合實(shí)際情況制定完善的風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃，成立相關(guān)的平臺(tái)轉(zhuǎn)型部門，落實(shí)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，以此達(dá)到平臺(tái)和PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)化的目的。在開展PPP項(xiàng)目期間，應(yīng)當(dāng)延伸和拓展PPP模式開展范圍，考慮好純公益性和非純公益性的投資情況，找尋更多社會(huì)資本參與到項(xiàng)目建設(shè)投資的可能性。

三、結(jié)語(yǔ)

從以上論述來(lái)看，地方政府融資優(yōu)化和轉(zhuǎn)型并不是一蹴而就的，所需的時(shí)間非常多，除了創(chuàng)新融資方式之外，還必須遵循資管新規(guī)要求，公開融資信息，實(shí)現(xiàn)地方融資目標(biāo)。