歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略對長三角數(shù)字一體化發(fā)展的啟示與建議

瞿晶晶，何雪瑩，于新東，張涵

（1.上海市科學(xué)學(xué)研究所；2.復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院；3.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

文章介紹了長三角數(shù)字一體化發(fā)展現(xiàn)狀和亟待解決的問題，借鑒《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，提出了穩(wěn)步推進(jìn)長三角數(shù)字一體化建設(shè)的方向和建議。

建設(shè)長三角數(shù)字一體化是貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神，實施長三角一體化國家戰(zhàn)略，推進(jìn)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，打通要素流動壁壘，凝聚更強(qiáng)大的合力，推動長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。長三角數(shù)字一體化正加速前進(jìn)，已經(jīng)形成了以多層次數(shù)字化載體建設(shè)為發(fā)展基礎(chǔ)、智慧城市與公共服務(wù)一體化為發(fā)展關(guān)鍵、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化為發(fā)展引擎、可持續(xù)生態(tài)建設(shè)與高質(zhì)量智慧生活為發(fā)展愿景的新局面，但也面臨亟待解決的難點、堵點。未來長三角地區(qū)有潛力成為世界上最大的智慧城市群。如何規(guī)劃布局配套性治理措施，保障長三角數(shù)字一體化穩(wěn)步推進(jìn)，新頒布的《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（以下簡稱《戰(zhàn)略》）中的重要布局以及措施具有較好的啟示以及借鑒意義。

一、長三角數(shù)字一體化發(fā)展現(xiàn)狀以及亟待解決的問題

一是公共服務(wù)一體化加速推進(jìn)，整體性的高效協(xié)同機(jī)制亟待落地。長三角近期在“一網(wǎng)通辦”“跨省醫(yī)療”等數(shù)字一體化公共服務(wù)場景上取得了突破性進(jìn)展，但是整體上仍然存在層級較多、合作專題較多、整體推動不足的問題。究其原因，在于長三角數(shù)字一體化頂層設(shè)計方面還沒有形成可落地的統(tǒng)籌體系，高效協(xié)同的頂層機(jī)制需進(jìn)一步探索建立。《戰(zhàn)略》中提到，對于關(guān)乎公共利益的數(shù)據(jù)，歐盟要建立優(yōu)先訪問機(jī)制，這對我國有一定的借鑒意義。未來可以在“一網(wǎng)通管”上重點發(fā)力，激活長三角城市大腦公共服務(wù)跨區(qū)域?qū)庸δ?，建成長三角一體化運行管理系統(tǒng)和數(shù)字公共服務(wù)體系，實現(xiàn)對長三角城市運行狀態(tài)的整體感知、全局分析和智能處置。打通政務(wù)數(shù)據(jù)共享壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換認(rèn)證，是長三角“三省一市”公共服務(wù)有效對接、協(xié)同服務(wù)的關(guān)鍵。

二是數(shù)字化賦能價值前景廣闊，最大化釋放數(shù)據(jù)價值成為行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。長三角數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展全國領(lǐng)先，世界級數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群初現(xiàn)雛形。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在加速推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化成為新的發(fā)展引擎，但目前多數(shù)企業(yè)對數(shù)據(jù)的應(yīng)用還處于起步階段，未能從業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型角度開展預(yù)測性和決策性分析，尚未建立覆蓋全流程、全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期的工業(yè)數(shù)據(jù)鏈，內(nèi)部數(shù)據(jù)資源不夠集中，在各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)中以較為分散的形式存在，特別是底層設(shè)備層和過程控制層沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，造成“數(shù)據(jù)孤島”問題。此外，外部數(shù)據(jù)融合度較低，無法實時全面地感知數(shù)據(jù)的分布與更新。更進(jìn)一步，對于提供數(shù)字化解決方案的企業(yè)，也缺乏成熟的、體系化的行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行訓(xùn)練、模擬、應(yīng)用，無法最大化釋放數(shù)據(jù)資產(chǎn)的潛在價值。

三是數(shù)字一體化新基建加大投入，安全可信底線必須保障。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是長三角互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。“新基建”項目將實現(xiàn)“萬物互聯(lián)”，其“隱秘的威脅”可直接從網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)擴(kuò)散到工控、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、社會、政治乃至國家層面，一次網(wǎng)絡(luò)攻擊即可造成重大損失。因此，在有組織、高強(qiáng)度的攻擊面前，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？尚虐踩A(chǔ)設(shè)施就如城市運行的神經(jīng)中樞，是網(wǎng)絡(luò)安全的重中之重。然而，目前在用戶網(wǎng)絡(luò)安全、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面還沒有成熟的框架體系及標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步布局與謀劃。

四是數(shù)字經(jīng)濟(jì)極速擴(kuò)張，公民權(quán)利和技能存在挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型程度的不斷加深，數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心城市對人才的需求快速增加。目前，長三角地區(qū)數(shù)字專業(yè)領(lǐng)域人才已經(jīng)能夠滿足當(dāng)前發(fā)展需求，但整個社會缺少具有跨界思維和綜合業(yè)務(wù)能力的通用型人才，應(yīng)用型數(shù)字化人才的總需求要大于研發(fā)型的專業(yè)數(shù)字化人才需求。另一方面，高新技術(shù)支撐的數(shù)字化發(fā)展未能兼顧數(shù)字弱勢群體利益。例如，健康碼對老年人的包容性不夠，很大一部分老年人沒有智能手機(jī)或者缺乏數(shù)字技能，不能很好地使用健康碼，讓他們的行動受到諸多限制。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年6月，我國網(wǎng)民中60歲及以上的群體占比僅為12.2%。由于缺乏合理的制度設(shè)計，龐大的社會群體成為了現(xiàn)代化社會治理的盲區(qū)，淪為新時代的“數(shù)字難民”。同時，數(shù)字化應(yīng)用過程中，公民隱私權(quán)利的保障令人擔(dān)憂，在數(shù)字采集過程中存在多頭采集、重復(fù)采集，數(shù)字傳輸、數(shù)字分析處理和數(shù)據(jù)服務(wù)共享也沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)流程與統(tǒng)一管控，公民隱私被泄露的風(fēng)險極大。

二、《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》四大新戰(zhàn)略舉措

歐盟委員會于2020年2月發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)積極推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，打造歐盟單一數(shù)據(jù)市場，強(qiáng)化技術(shù)主權(quán)，提升企業(yè)競爭力。縱觀全文，數(shù)據(jù)治理仍是其核心內(nèi)容，與以往《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，以下簡稱GDPR）為代表的“嚴(yán)厲紅線管制”數(shù)據(jù)戰(zhàn)略不同，“治理”成為了“促發(fā)展”的配套性政策方式，保障了歐盟數(shù)據(jù)一體化的高質(zhì)量融合，以及數(shù)據(jù)開放應(yīng)用的基礎(chǔ)性建設(shè)。

一是頂層設(shè)計互操作性治理框架?！稇?zhàn)略》指出，歐盟數(shù)字一體化的當(dāng)務(wù)之急在于設(shè)計跨部門數(shù)據(jù)獲取和使用的具體操作性措施，構(gòu)建數(shù)據(jù)敏捷治理的整體框架?！稇?zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，歐盟當(dāng)下的關(guān)鍵任務(wù)是建立一個賦能型的、可以供不同部門和成員國互相操作的治理框架。這種互操作性治理框架應(yīng)該詳實地梳理出數(shù)據(jù)使用的條件，以及制定部門內(nèi)和各部門之間的互操作性要求和標(biāo)準(zhǔn)。

二是核心領(lǐng)域建設(shè)數(shù)據(jù)空間?！稇?zhàn)略》中另一個重點舉措是歐盟將推動戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)部門和公共利益領(lǐng)域建設(shè)共同的數(shù)據(jù)空間。歐盟將支持建設(shè)覆蓋工業(yè)、綠色協(xié)議、移動、衛(wèi)生、金融、能源、農(nóng)業(yè)、公共管理、技能等九大核心領(lǐng)域的數(shù)據(jù)空間。這些數(shù)據(jù)空間將提供大量數(shù)據(jù)池，以及支持?jǐn)?shù)據(jù)使用和交換的配套工具和基礎(chǔ)設(shè)施，從而為不同部門共享相同的治理概念和模型提供支持。

三是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施安全可信。在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，歐洲已經(jīng)制定了較為全面的框架，以應(yīng)對成員國、企業(yè)及公民面臨的數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)。但是，在新的數(shù)據(jù)范式下，存儲于數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)減少，大量數(shù)據(jù)通過用戶進(jìn)行傳播，對網(wǎng)絡(luò)安全提出了新的挑戰(zhàn)。未來歐盟的技術(shù)戰(zhàn)略將由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向技術(shù)能力與設(shè)施建設(shè)并重，同時，啟動數(shù)據(jù)處理能力相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、設(shè)備研發(fā)以及新一代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并不斷資助探索個人數(shù)據(jù)利用的最佳實踐路徑。

四是提升公民權(quán)利和技能。《戰(zhàn)略》肯定了GDPR和電子隱私立法給予個人隱私的高水平保護(hù)。在公民賦權(quán)方面，歐盟委員會建議在GDPR的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步支持個人使用其生成數(shù)據(jù)的權(quán)利。在技能方面，大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析是目前較為短缺的技能，面臨著嚴(yán)重的職位空缺。此外，勞動力和整體人口的數(shù)字素養(yǎng)相對不高，不同年齡段人口的數(shù)字素養(yǎng)參差不齊。為解決這一問題，歐盟委員會建議在技能和數(shù)據(jù)素養(yǎng)方面加大資金投入力度，擴(kuò)大數(shù)字人才庫，減小大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析人才缺口，并通過“技能強(qiáng)化”計劃，提高歐盟內(nèi)具備基本數(shù)據(jù)素養(yǎng)的人口比例。

三、推進(jìn)長三角數(shù)字一體化建設(shè)的建議

一是頂層設(shè)計互操作性治理框架，建設(shè)核心領(lǐng)域安全數(shù)據(jù)空間。長三角地區(qū)已經(jīng)形成決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層“三級運作”的合作機(jī)制，對于區(qū)域一體化發(fā)展起到了關(guān)鍵的協(xié)調(diào)和推動作用。針對目前長三角協(xié)商難、執(zhí)行難、監(jiān)管難、動力不足等問題，應(yīng)借鑒歐盟《戰(zhàn)略》，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，在協(xié)議合作的基礎(chǔ)上加強(qiáng)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃，尊重各自文化，建立包容、互補(bǔ)、互操作性的高效協(xié)同機(jī)制。應(yīng)系統(tǒng)梳理不同場景下“三省一市”數(shù)字融合的關(guān)鍵堵點，深入研究各省市數(shù)字融合利益驅(qū)動的平衡點，深刻理解大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)集成的應(yīng)用邏輯，整體性設(shè)計在技術(shù)上具有互操作性的治理框架，編制治理框架導(dǎo)則解讀和工作流程操作手冊，進(jìn)行相關(guān)人員的數(shù)字管理培訓(xùn)。同時，針對目前數(shù)據(jù)開放有限從而掣肘行業(yè)發(fā)展的情況，應(yīng)借鑒歐盟《戰(zhàn)略》經(jīng)驗，在醫(yī)療、交通、能源等核心領(lǐng)域建設(shè)數(shù)據(jù)空間，提供行業(yè)數(shù)據(jù)池，擴(kuò)大數(shù)據(jù)賦能價值?？梢詫?shù)據(jù)空間作為重要基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行建設(shè)，在實施前開展深入論證工作，實施過程中全周期進(jìn)行風(fēng)險評估，打造數(shù)據(jù)交流、交互、交易的安全平臺。

二是構(gòu)建“技術(shù)+制度”的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施安全治理體系，加大綜合性數(shù)字人才培養(yǎng)，提升公民權(quán)利和數(shù)字技能。未來一段時期是長三角數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵時期，是決定數(shù)字一體化高質(zhì)量發(fā)展是否可持續(xù)的基礎(chǔ)。作為國家重大戰(zhàn)略的基礎(chǔ)建設(shè)絕不能突破安全可信的底線。一方面，在未來數(shù)據(jù)分布式管理趨勢下，要加大對數(shù)據(jù)收集、傳輸、存儲、分析等關(guān)鍵節(jié)點的安全技術(shù)研發(fā)投入，促進(jìn)云計算和大數(shù)據(jù)健康發(fā)展。另一方面，要堅持“可管可控，確保安全”的原則，長三角應(yīng)該充分發(fā)揮“尊重規(guī)則，精細(xì)治理”的優(yōu)勢，牽頭組織專家力量，研究和完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)的相關(guān)法律，形成體系化的保障措施，實現(xiàn)長三角數(shù)字一體化數(shù)字治理的重要信息系統(tǒng)設(shè)計、實施及運行階段的全過程安全管理。面對技術(shù)高速發(fā)展與隨之而來的發(fā)展不平衡挑戰(zhàn)，要加大綜合性數(shù)字人才培養(yǎng)，構(gòu)建跨學(xué)科培養(yǎng)體系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的人才梯隊。同時，要兼顧社會公平，尊重公民隱私，把社會倫理價值以及公民權(quán)利嵌入長三角數(shù)字安全治理體系中。