簡(jiǎn)析城市房屋拆遷中被拆遷人的權(quán)益保障

崔麗英

張家口市煤氣總公司

城市房屋拆遷通常是指拆遷人根據(jù)城市規(guī)劃和批準(zhǔn)的拆遷許可證,依法拆除經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其它建筑物,并對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的行為.城市房屋拆遷的主要目的是獲取被拆遷房屋占用的土地,對(duì)該片土地進(jìn)行再開發(fā).在城市房屋拆遷中由于涉及到對(duì)被拆遷人的房屋、土地和對(duì)應(yīng)的房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)的處置和處分.房屋是普通居民終其一生努力奮斗而擁有的最重要的私有財(cái)產(chǎn),是他們生存和發(fā)展的基礎(chǔ).基于房屋在居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中的重要性,.因此房屋拆遷涉及到被拆遷人的切身利益,國(guó)家須依法加以重點(diǎn)保護(hù).近年來,在我國(guó)城市房屋拆遷過程中,引發(fā)了大量的矛盾與沖突,這些沖突,一方面是隨著我國(guó)住房的商品化,人們的維權(quán)意識(shí)和法制意識(shí)不斷增強(qiáng)的體現(xiàn);另一方面,從根本上說,是我國(guó)現(xiàn)行的城市房屋拆遷法律制度和政策存在問題.急需進(jìn)一步完善,以利于城市房屋拆遷工作的順利進(jìn)行.

1 在當(dāng)前拆遷活動(dòng)中被拆遷人權(quán)益保障的現(xiàn)狀

1.1 國(guó)家現(xiàn)行的拆遷法規(guī)

國(guó)務(wù)院于2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是目前關(guān)于城市房屋拆遷的最直接的法律法規(guī),是調(diào)整我國(guó)城市房屋拆遷領(lǐng)域的主要依據(jù).

1.2 拆遷活動(dòng)中被拆遷人是處于不對(duì)等地位的弱勢(shì)群體

一般而言,被拆遷人往往是處于社會(huì)底層的群體,他們由于自身在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的弱勢(shì),因而在城市房屋拆遷中處于下風(fēng).近年來,城市房屋拆遷中野蠻拆遷等惡性事件屢屢發(fā)生,嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定.

1.3 拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低致使被拆遷人補(bǔ)償不到位

拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定沒有中介機(jī)構(gòu)的參與,而是由行政機(jī)關(guān)單方定價(jià),使得被拆遷人的財(cái)產(chǎn)損失沒有依法得到合理補(bǔ)償.有些地區(qū)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變,與不斷上漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格存在較大差距.另外,地方政府從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),獲取拆遷補(bǔ)償價(jià)與土地出讓價(jià)之間的差額用于城市建設(shè).

1.4 公共利益界定不清讓被拆遷人放棄了自己的權(quán)益

法律對(duì)“公共利益”界定,未明確區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷.而公益拆遷和商業(yè)拆遷在法律規(guī)范的適用、法律關(guān)系的性質(zhì)、拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)的途徑方面是不相同的.所以,公共利益的界定不清在實(shí)踐中讓被拆遷人輕易地放棄了自己的權(quán)益.

1.5 被拆遷人得不到有效的法律救助

在拆遷人和被拆遷人無法達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí),被拆遷人不能提起民事訴訟,要尋求司法解決必須先經(jīng)過行政裁決,并且如果被拆遷人對(duì)行政裁決的結(jié)果不服提起行政訴訟,而法院認(rèn)定行政裁決行為不合法,也只能判決撤消并判令由原處理機(jī)關(guān)重新裁決.拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終解決.這樣一來,被拆遷人便無法繞開行政權(quán)力的干預(yù),其權(quán)益也很難得到法律的有效救助.

2 被拆遷人權(quán)益得不到有效保障的原因分析

2.1 現(xiàn)行房屋拆遷法律的不合理

2.1.1 《條例》存在法理上的不足.

《條例》的繼續(xù)存在缺乏法理基礎(chǔ).2001年新修訂的《條例》是目前調(diào)整我國(guó)城市房屋拆遷領(lǐng)域的主要依據(jù),但其違反了《憲法》修正案(四)第二十條和《立法法》第八條的規(guī)定.行政主體對(duì)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制沒有被置于法律的約束之下,違背了法律保留原則和下位法不能與上位法抵觸的原則.

2.1.2 城市房屋拆遷法律關(guān)系不清使得行政裁決前置.

關(guān)于城市房屋拆遷法律關(guān)系性質(zhì)的問題一直在理論上有不同意見,《條例》將城市房屋拆遷同時(shí)具備行政和民事雙重關(guān)系,淡化了政府的行政責(zé)任,導(dǎo)致整個(gè)城市房屋拆遷制度運(yùn)行不暢.盡管建設(shè)部希望通過《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》來規(guī)范拆遷裁決,保證行政權(quán)力的行使,但是效果并不明顯.在被拆遷人和拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的情形下,行政裁決成為唯一的爭(zhēng)議解決方式.

2.2 拆遷補(bǔ)償安置方案的制定不完善

2.2.1 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低.

補(bǔ)償安置的基礎(chǔ)和依據(jù)是被拆遷房屋的評(píng)估,評(píng)估價(jià)格是貨幣補(bǔ)償?shù)囊罁?jù).政府的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變,使得被拆遷人的財(cái)產(chǎn)損失沒有依法得到合理補(bǔ)償.與不斷上漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格存在較大差距.拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低成為大量拆遷糾紛中的焦點(diǎn)問題.

2.2.2 拆遷安置方案不明確.

在拆遷安置方案上,除采取貨幣補(bǔ)償外,還可以采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,且應(yīng)采取原地址產(chǎn)權(quán)調(diào)換,《條例》第23條對(duì)采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換有明確規(guī)定,但對(duì)采取原地址產(chǎn)權(quán)調(diào)換未做規(guī)定.因此,對(duì)23條有必要修改,增加原地址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的規(guī)定.實(shí)際中,原地址產(chǎn)權(quán)調(diào)換可以在商業(yè)性拆遷補(bǔ)償中積極采取,確實(shí)不能進(jìn)行原地址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的,經(jīng)政府有關(guān)部門通過舉行聽證會(huì)予以證實(shí)后,比照原地址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的住房產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格給與補(bǔ)償.

2.3 對(duì)“公共利益”的界定不清晰

在我國(guó)的憲法和有關(guān)法律中對(duì)于“公共利益”的規(guī)定僅是宣示性的,過于原則和概括,在實(shí)際操作中,不利于正確認(rèn)識(shí)和區(qū)分城市房屋拆遷的目的:即是基于公益,還是出于商業(yè)目的.而公益拆遷和商業(yè)拆遷在法律規(guī)范的適用、法律關(guān)系的性質(zhì)、拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)的途徑方面是不相同的.所以,未明確“公共利益”的界限,造成被拆遷人權(quán)益得不到有效保護(hù).

2.4 對(duì)被拆遷人的土地補(bǔ)償不到位

在我國(guó)很多城市房屋拆遷過程中,在被拆遷人和拆遷人之間的糾紛中,有關(guān)土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)募m紛占有一定比例.1998年8月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)重新修訂的《土地管理法》第58條規(guī)定:有關(guān)人民政府土地行政主管部門“為公共利益需要使用土地的”或“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的”收回國(guó)有土地使用權(quán)“對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”.這為城市被拆遷房屋區(qū)域的土地使用權(quán)予以補(bǔ)償提供了法律依據(jù).因此,在對(duì)城市私產(chǎn)房補(bǔ)償時(shí)應(yīng)包括被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)的價(jià)值.

3 被拆遷人權(quán)益保障機(jī)制的建立

3.1 盡快制定一部拆遷法律,從根本上解決拆遷制度的問題

首先《條例》在法理上存在不足,其次《條例》中主體的法律關(guān)系不清.《條例》與其它有關(guān)拆遷的法律之間也存在相互沖突的地方,因此有必要盡快制定一部拆遷法律,從根本上解決拆遷制度上的缺陷.

3.2 進(jìn)一步完善拆遷許可證制度及拆遷補(bǔ)償安置制度

3.2.1 嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件.

將現(xiàn)有的拆遷許可審查方式改為實(shí)質(zhì)性審查并嚴(yán)格審核拆遷申請(qǐng).許可機(jī)關(guān)對(duì)于拆遷申請(qǐng)不僅要看申請(qǐng)人所提交的書面材料是否齊備,還應(yīng)對(duì)相關(guān)文件、手續(xù)、證明、方案等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查.

加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)管.拆遷許可機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的規(guī)定,加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)督和管理,督促拆遷人依法拆遷,規(guī)范拆遷人的行為.

3.2.2 由政府負(fù)責(zé)先行對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置.

在拆遷人和被拆遷人經(jīng)過協(xié)商達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后,政府根據(jù)拆遷當(dāng)事人達(dá)成的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議向被拆遷人撥付補(bǔ)償安置費(fèi)用,其后政府再要求拆遷人在領(lǐng)取拆遷許可證的同時(shí)向其支付因補(bǔ)償安置而開支的費(fèi)用,否則不予發(fā)放拆遷許可證.

3.2.3 對(duì)被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償.將土地的損失也納入拆遷補(bǔ)償范圍之中,以充分保護(hù)被拆遷人的權(quán)利.

3.2.4 提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn).

當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)較低,不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律,應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).

3.3 規(guī)范被拆遷房屋的價(jià)格評(píng)估制度

房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)要獨(dú)立,價(jià)格評(píng)估是平等的市場(chǎng)主體之間的行為,房屋價(jià)格應(yīng)由評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合考慮各種影響房屋價(jià)格的因素并根據(jù)現(xiàn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格確定.

3.4 擴(kuò)大行政聽證的適用領(lǐng)域,讓被拆遷人參與決策

目前,只有《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)在城市房屋拆遷領(lǐng)域建立了聽證制度,但是《規(guī)程》中的聽證只適用于拆遷裁決和強(qiáng)制拆遷,.為了體現(xiàn)民主和保證行政權(quán)力的正確行使以保護(hù)被拆遷人權(quán)益不受侵害,有必要擴(kuò)大行政聽證在城市房屋拆遷中的適用領(lǐng)域.具體而言,首先要建立拆遷決定的聽證制度.即行政主體“在正式作出拆遷決定前應(yīng)依法舉行聽證會(huì),廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見,然后在此基礎(chǔ)上公告征收決定,明確拆遷對(duì)象、拆遷范圍、拆遷時(shí)間、拆遷方式等.”這樣可以避免以往行政主體在作出拆遷決定過程中的專擅壟斷,有利于被拆遷人制約行政權(quán)力以維護(hù)自身的權(quán)益.

3.5 取消行政裁決前置程序,司法解決拆遷糾紛

在拆遷人和被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí),應(yīng)允許被拆遷人既可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法裁決,也可以以拆遷人為被告直接向人民法院提起民事訴訟.在現(xiàn)行的城市房屋拆遷法律制度安排中繼續(xù)保留行政裁決,但須為被拆遷人尋求司法救濟(jì)掃清前置障礙,允許被拆遷人自由選擇權(quán)利救濟(jì)方式,為其設(shè)置行政和司法雙重保護(hù).

4 結(jié)束語

綜上所述,保護(hù)被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法,國(guó)務(wù)院正在研究制定的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》即將取代《條例》,將從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系,在立法中加強(qiáng)對(duì)被拆遷人權(quán)益的保護(hù).行政機(jī)關(guān)在對(duì)城市房屋拆遷進(jìn)行管理的過程中要嚴(yán)格依法行政、合理行政,從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為,保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益.

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[2]侯雪梅.房屋拆遷中私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù),法學(xué)論壇2004,5

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