政府引導(dǎo)基金治理績效問題對策研究
——以杭州市為例

謝 宏

（浙江工商大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、研究背景

政府引導(dǎo)基金是指由政府牽頭投入少量資本，吸引社會資本加入，推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)門類或地區(qū)的發(fā)展，推動(dòng)社會創(chuàng)新。政府引導(dǎo)基金的設(shè)立是為了改善財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)支持方式，提高資本利用效率，解決中小企業(yè)、科技型企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的資本供給不足問題。相比財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免等手段，政府引導(dǎo)基金在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時(shí)有更高效率。

隨著中國資本市場的快速發(fā)展，政府引導(dǎo)基金發(fā)展迅猛，幾乎所有的國家級新區(qū)、重要經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等都設(shè)立了規(guī)模不等的政府引導(dǎo)基金。這些不同類型的政府引導(dǎo)基金促進(jìn)了社會資本的合理配置，放大了對科技產(chǎn)業(yè)的投資力度，在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略新周期里扮演了重要角色。

然而，政府引導(dǎo)基金由于其發(fā)展歷程短，且缺乏系統(tǒng)性建設(shè)指引和模式案例。導(dǎo)致基金的設(shè)立過于盲目，普遍存在利益分配沖突和運(yùn)作模式濫用等問題，嚴(yán)重制約了其運(yùn)作效果。政府部門一直在推動(dòng)引導(dǎo)基金的規(guī)范和發(fā)展，陸續(xù)頒布了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立于運(yùn)作的指導(dǎo)意見》《政府投資基金暫行管理辦法》和《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金暫行管理辦法》等專門性規(guī)范文件，明確了政府引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、資金來源、運(yùn)作原則和方式及投資領(lǐng)域等，并規(guī)范了基金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、退出機(jī)制等。但是，由于政府投資行為具有強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)特征，并且各地的財(cái)政實(shí)力、企業(yè)投資能力、基金管理人資質(zhì)等因素存在很大差異。因此，很難設(shè)定統(tǒng)一的模式和標(biāo)準(zhǔn)去約束和指導(dǎo)政府引導(dǎo)基金的全面工作，必須要因地制宜地設(shè)計(jì)引導(dǎo)基金治理機(jī)制。在全國已經(jīng)有大量先行案例的條件下，可以對現(xiàn)有基金特別是其中相對優(yōu)秀的案例展開研究，從而能夠總結(jié)出一些問題和經(jīng)驗(yàn)，為政府引導(dǎo)基金的管理工作提煉出一些具有普遍意義的指標(biāo)和管理方法。

二、杭州市創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金概況分析

杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立于2008年，規(guī)模為10億元，并于2019年增資到30億元。該引導(dǎo)基金定位為不以盈利為目的的政策性資金，旨在引導(dǎo)社會資本投向創(chuàng)投領(lǐng)域，重點(diǎn)支持本地科技型初創(chuàng)企業(yè)。杭州引導(dǎo)基金由市發(fā)改委、市科技局、市財(cái)政局組成管理辦公室負(fù)責(zé)日常管理，市科委下屬國有獨(dú)資企業(yè)杭州市高科技投資有限公司作為業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體操作。運(yùn)行模式以階段參股為主，跟進(jìn)投資為輔。由于跟進(jìn)投資的比重較小，下面主要分析杭州市引導(dǎo)基金的階段參股的運(yùn)行情況。在杭州市引導(dǎo)基金階段參股的基金公司所投資的企業(yè)中，公司的創(chuàng)業(yè)類型主要有大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、高校科研院所科技人員創(chuàng)業(yè)、海外留學(xué)歸國人員創(chuàng)業(yè)等。基金所投資的產(chǎn)業(yè)有電子商務(wù)、節(jié)能環(huán)保、先進(jìn)裝備制造，新能源、信息軟件、醫(yī)療健康等，占比最高的是信息產(chǎn)業(yè)27.19%。地理分布情況，所投企業(yè)集中在杭州市（64%），省內(nèi)其他地區(qū)占8%、省外企業(yè)27%，外地遷入企業(yè)占1%。

1.引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向

（1）杠桿作用。截止2020年，杭州市杭高投累計(jì)批復(fù)合作基金149家，基金總規(guī)模超230億元；參股子基金累計(jì)投資項(xiàng)目1277家次，其中杭州企業(yè)768家次，數(shù)量占比60.22%，累計(jì)投資總項(xiàng)目620多個(gè)。其中，已有聚光科技等29家企業(yè)上市，醫(yī)惠科技等13家企業(yè)被上市公司并購。截至2020年6月底，全國政府引導(dǎo)基金自身規(guī)模已超2.1萬億元，母子基金群放大后的總規(guī)模為9.4萬億元，放大比約為4.5倍，而杭州市引導(dǎo)基金的放大比超過7倍。這跟當(dāng)?shù)亟鹑诤徒?jīng)濟(jì)活躍度高有關(guān)，同時(shí)也有基金管理水平較高并得到社會資本認(rèn)可的原因。特別是引導(dǎo)基金僅在2020年就推動(dòng)了5家科技企業(yè)上市的良好業(yè)績，對社會資本形成了很大的吸引力。

（2）導(dǎo)向作用。根據(jù)相關(guān)的定義及實(shí)際調(diào)研的缺省情況，將把成立到投資時(shí)間間隔小于5年的視為初創(chuàng)企業(yè)。在最近十年內(nèi)，杭州引導(dǎo)基金及參股基金所投初創(chuàng)企業(yè)的數(shù)量超過600家，占總投資企業(yè)數(shù)比例為64%。對于初創(chuàng)企業(yè)投資的金額總占總投資的69%。在所投企業(yè)中有大量科技型和創(chuàng)新型企業(yè)，這些企業(yè)取得了快速發(fā)展并成功上市，包括2020年底剛剛登陸科創(chuàng)板的我國工業(yè)自動(dòng)化關(guān)鍵核心技術(shù)企業(yè)浙大中控。這些科技產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)帶來的導(dǎo)向作用不僅是登陸資本市場，更是響應(yīng)國家戰(zhàn)略而創(chuàng)新發(fā)展的新形象?？傮w上看，杭州市創(chuàng)投引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向在實(shí)際運(yùn)作中得到了較好的貫徹。

2.引導(dǎo)基金推動(dòng)社會資本投資于科技產(chǎn)業(yè)的政策效果

（1）社會效益。政府引導(dǎo)基金一個(gè)最大的社會效益是帶動(dòng)了杭州市的就業(yè)，引進(jìn)了優(yōu)秀的人才以及創(chuàng)業(yè)資本。2014年到2019年所投資企業(yè)提供的就業(yè)崗位增長了5倍，超過6萬個(gè)。同時(shí)，促進(jìn)了杭州市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社會參與度。所投資企業(yè)的研發(fā)投入保持在每年7億元的水平，為創(chuàng)新活動(dòng)提供了持續(xù)的資金動(dòng)力。在2020年，為了支持企業(yè)抗擊疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)，杭州高科技引導(dǎo)基金聯(lián)合杭州銀行科技文創(chuàng)金融事業(yè)部推出了10億元專項(xiàng)科技金融計(jì)劃和新產(chǎn)品“應(yīng)急?！?，累計(jì)為企業(yè)減免保費(fèi)1023萬元，“應(yīng)急保”累計(jì)放款1610萬元。

（2）經(jīng)濟(jì)效益。杭州市政府引導(dǎo)基金在促進(jìn)企業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，還為杭州市的稅收做出了貢獻(xiàn)。投資的企業(yè)中64%的企業(yè)來自于杭州市本地的企業(yè)，這一數(shù)據(jù)表明，一方面，杭州市引導(dǎo)基金的以杭州市初創(chuàng)企業(yè)為主的地區(qū)導(dǎo)向，同時(shí)，這也是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的證明。其中2013年的實(shí)際稅收總額為8.89億元，到2020年已達(dá)到73億元；另一方面，基金公司所投資的企業(yè)也實(shí)現(xiàn)了迅猛發(fā)展，利潤水平有了明顯提升，步入穩(wěn)定發(fā)展階段。企業(yè)利潤情況也有快速提升，所投資企業(yè)的實(shí)際利潤總額從2010年的為8.4億元，到2013年的18.38億元，再到2020年的67億元。其中投資企業(yè)有階段性區(qū)別，說明期間有基金退出和再投資的操作。實(shí)際上，企業(yè)利潤改善、稅收貢獻(xiàn)加大、基金盈利并退出這三個(gè)環(huán)節(jié)就是很好的多贏局面，說明政府引導(dǎo)基金的設(shè)立目標(biāo)得到了很好的經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)。《2020杭州獨(dú)角獸&準(zhǔn)獨(dú)角獸企業(yè)榜單》中，杭州共有獨(dú)角獸企業(yè)31家，準(zhǔn)獨(dú)角獸企業(yè)142家，其中11家獨(dú)角獸和73家準(zhǔn)獨(dú)角獸背后都有杭高投的身影。

三、政府引導(dǎo)基金在治理過程中存在的問題與對策建議

1.預(yù)防委托代理風(fēng)險(xiǎn)

政府引導(dǎo)基金在參股模式下，參與者之間存在著三重委托代理關(guān)系。這種信息的不對稱，導(dǎo)致最終的投資效果、導(dǎo)向作用與預(yù)期的效果存在偏差。在引導(dǎo)基金、基金管理公司、被投資企業(yè)這三方中，政府引導(dǎo)基金是信息的弱勢群體，監(jiān)督成本較大，同時(shí)沒有建立有效的反饋機(jī)制，導(dǎo)致信息的不對稱。此外，三重委托代理鏈的存在，代理成本過大，同時(shí)，各主體的評價(jià)指標(biāo)存在差異，難以建立一個(gè)統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)。

在有些地區(qū)，政府引導(dǎo)基金對于初創(chuàng)企業(yè)的投資放大效益太小，與實(shí)際的政策導(dǎo)向有偏差。存在這種偏差的原因，在于引導(dǎo)過程中存在的委托代理風(fēng)險(xiǎn)，因此，一方面需要加強(qiáng)監(jiān)督，與基金管理公司簽訂一系列的協(xié)議，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，明確政策導(dǎo)向作用；另一方面，需要培養(yǎng)要有專業(yè)投資運(yùn)作能力的基金管理人。因此，構(gòu)建適合本土引導(dǎo)基金發(fā)展的人才培養(yǎng)體系，以專業(yè)的眼光對初創(chuàng)型企業(yè)進(jìn)行投資。此外，政府引導(dǎo)基金應(yīng)放寬投資區(qū)域限制，促進(jìn)基金公司更多地投資各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)的初創(chuàng)型的企業(yè)，引導(dǎo)資本的有效流動(dòng)，促進(jìn)社會資本的投資。

2.基金投資在退出方式上應(yīng)增強(qiáng)多樣化程度

絕大多數(shù)的政府引導(dǎo)基金都存在退出方式較為單一的問題，即使如市場化程度較高的杭州市政府引導(dǎo)基金投資，所有退出的項(xiàng)目都是依靠境內(nèi)上市方式。當(dāng)前，雖然中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板、新三版等資本市場體系已經(jīng)建立，但資本市場容量有限，企業(yè)回購、并購市場、產(chǎn)權(quán)交易市場還沒有發(fā)展成熟，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)投資基金退出渠道不夠完善。除了IPO上市退出之外，并購?fù)顺鲆彩欠浅Ｖ匾姆绞?。根?jù)清科私募通的創(chuàng)業(yè)投資數(shù)據(jù)顯示，從2014年到2020年，中國創(chuàng)投以并購方式退出投資項(xiàng)目的比例始終超過20%。其中，2018年達(dá)到40%。杭州市引導(dǎo)基金的42個(gè)投資標(biāo)的上市案例中，并購?fù)顺龅臑?3家，占比30.9%。政府引導(dǎo)基金急需建立較為清晰的退出機(jī)制和策略，大力推動(dòng)并購重組活動(dòng)。

3.建立雙重目標(biāo)及考核體系

政府引導(dǎo)基金不僅要注重經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還要體現(xiàn)其社會效益。而社會基金公司有其運(yùn)營目標(biāo)，兩者對于績效評價(jià)的思路不同。一個(gè)可行的辦法是建立雙向績效考核。政府引導(dǎo)基金應(yīng)建立有針對性的績效考核體系，合理評價(jià)各個(gè)基金的績效，建立有效的監(jiān)督和建議，推動(dòng)政府引導(dǎo)基金更加有序地發(fā)展。政府相關(guān)部門也可以建立特殊的評價(jià)機(jī)構(gòu)，對本土基金的投資方向和發(fā)展模式展開有效的引導(dǎo)和監(jiān)管，對基金管理公司進(jìn)行分類考核獎(jiǎng)勵(lì)。