論信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中存在的問題

溫州大學(xué)法學(xué)院 李明靜

一、信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的發(fā)展及其適用現(xiàn)狀

（1）信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的產(chǎn)生與發(fā)展。本文所談及的信賴保護(hù)原則僅指行政許可領(lǐng)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)在作出行政許可撤回行為時(shí)應(yīng)當(dāng)始終遵循的原則。信賴保護(hù)原則在行政許可領(lǐng)域首次出現(xiàn)于2003年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上通過、2004年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第8條中：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變己經(jīng)生效的行政許可?！痹摋l款明確指出：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所根據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。”規(guī)定了行政主體作出行政許可撤回行為的前提是為滿足公共利益的需要，這一條限制條件不僅僅是打造誠(chéng)信政府、避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的關(guān)鍵步驟，更是對(duì)行政相對(duì)人合理信賴?yán)姹Ｗo(hù)的體現(xiàn)。2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政許可撤回提出了程序性規(guī)范要求，并且提出應(yīng)依法對(duì)行政相對(duì)人受到損害的合理信賴?yán)嬗枰匝a(bǔ)償。（2）信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的適用現(xiàn)狀。所謂行政許可撤回，是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要作出收回已經(jīng)頒發(fā)的行政許可的行政行為。我國(guó)在立法上也明確作出了行政許可撤回的相關(guān)規(guī)定。但在具體的實(shí)踐操作中，信賴保護(hù)原則對(duì)行政機(jī)關(guān)所起到的約束和限制作用十分有限，甚至絕大多數(shù)行政主體在作出行政許可撤回行為時(shí)并未考慮過該原則。所以，在當(dāng)前狀態(tài)下仍然存在許多行政許可撤回的行為不僅損害了行政相對(duì)人的信賴?yán)?，而且這些撤回行為并不是基于滿足公共利益的需要這一緣由才被作出，對(duì)利益受損相對(duì)人的合理補(bǔ)償也沒有在相應(yīng)的時(shí)間內(nèi)得以落實(shí)。2005年7月1日，廣東省珠海市頒布禁令，禁止電動(dòng)車上路，致使珠海全市電動(dòng)自行車淪為廢品。參照2004年生效的《道路交通安全法》，全文都沒有禁止電動(dòng)自行車上路的規(guī)定。由于地方立法引發(fā)的行政許可撤回給行政相對(duì)人造成利益受損，損害了市民長(zhǎng)期以來形成的信賴?yán)妗Ｎ覈?guó)信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的現(xiàn)狀就是：立法雖作出保護(hù)行政相對(duì)人信賴?yán)娴囊?guī)定和要求，但在具體實(shí)踐中，保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以對(duì)行政機(jī)關(guān)作出撤回行政許可的行為起到約束和規(guī)范作用。

二、信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中存在的問題

（一）信賴保護(hù)原則未能有效改變行政機(jī)關(guān)朝令夕改的現(xiàn)象

根據(jù)信賴保護(hù)原則的概念來說，當(dāng)行政相對(duì)人及利害關(guān)系人對(duì)行政過程中的某些因素的變化形成合理的信賴且這種信賴值得保護(hù)時(shí)，行政主體不得變動(dòng)這些因素。所以一旦形成這種信賴保護(hù)，行政機(jī)關(guān)就必須審慎對(duì)待有關(guān)行政許可撤回的情形。若是為了公眾利益不得不作出行政許可撤回行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循程序規(guī)范，作出正式的書面決定，同時(shí)說明行政行為的合法性、合理性以及事實(shí)基礎(chǔ)。一旦基于撤回行政許可這一行政行為對(duì)公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，則需要作出撤回行政許可決定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行依法補(bǔ)償，在整個(gè)行政行為過程中充分貫徹執(zhí)行信賴保護(hù)原則，而不能隨意撤回。

但在實(shí)踐中，不論是前文提及到的珠海市對(duì)電動(dòng)車禁止上路的“禁令”還是長(zhǎng)沙市的“禁摩令”都可以看出信賴保護(hù)原則在行政機(jī)關(guān)行政許可撤回中起到的作用不大。行政機(jī)關(guān)在作出行政許可撤回的行為時(shí)并沒有考慮行政相對(duì)人的信賴?yán)?，也沒有依據(jù)信賴保護(hù)原則作出行政許可撤回。若這種情況常有發(fā)生，或者信賴保護(hù)原則無法改善這種行政機(jī)關(guān)朝令夕改的現(xiàn)象、行政機(jī)關(guān)作出行政許可撤回不考慮相對(duì)人信賴?yán)?，極易造成行政相對(duì)人不知所措、無所適從的尷尬局面，既得許可被撤回，使相對(duì)人合理利益受損且激發(fā)其強(qiáng)烈不滿情緒，從而進(jìn)一步導(dǎo)致政府公信力下降，引發(fā)信任危機(jī)，不利于塑造誠(chéng)信政府形象、維護(hù)政府權(quán)威，最終造成整個(gè)社會(huì)的公共資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失。

（二）行政許可撤回中對(duì)行政相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式不當(dāng)

（1）對(duì)相對(duì)人的信賴保護(hù)方式單一。信賴保護(hù)原則被規(guī)定在《行政許可法》中，具有重要法治意義。不過規(guī)則是一回事，實(shí)踐應(yīng)用又是另一回事，信賴保護(hù)原則在撤回行政許可方面的規(guī)定還存在缺陷，缺乏持續(xù)有效的保護(hù)方式便是其中最明顯的。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政主體在撤回行政許可時(shí)，若給相對(duì)人造成利益損失，給予適當(dāng)補(bǔ)償采取的是財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式。但是針對(duì)行政相對(duì)人的利益保護(hù)并沒有規(guī)定存續(xù)保護(hù)方式，因而對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式較為單一，缺乏選擇性、多樣性。（2）有關(guān)行政相對(duì)人信賴保護(hù)的規(guī)定過于模糊。對(duì)信賴保護(hù)的概念以及信賴保護(hù)基本要件的規(guī)定過于寬泛，不夠細(xì)化、具體，導(dǎo)致行政許可撤回的實(shí)踐中無法準(zhǔn)確認(rèn)定行政相對(duì)人的信賴?yán)?。我?guó)應(yīng)作出像德國(guó)行政程序法一樣明確的列舉式規(guī)定，若行政相對(duì)人信賴行政許可的存續(xù)，且信賴?yán)嬉勒展怖婧饬亢笾档帽Ｗo(hù)，則不得撤回行政許可。而我國(guó)并沒有對(duì)相對(duì)人應(yīng)受保護(hù)的信賴?yán)孀鞒雒鞔_的規(guī)定，對(duì)于厘清行政相對(duì)人合理信賴?yán)娴慕缦奕狈χ笇?dǎo)意義。

（三）缺乏行政相對(duì)人受損信賴?yán)嫜a(bǔ)償規(guī)定

我國(guó)《行政許可法》對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償程序并無明文規(guī)定，造成行政補(bǔ)償制度不健全?！缎姓S可法》第8條和第69條都只是規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償，但沒有制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，也未明確應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)，那么行政許可撤回的補(bǔ)償應(yīng)采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？模糊的規(guī)定給了行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間，但如果“適當(dāng)”的認(rèn)定權(quán)屬于行政主體，那么行政機(jī)關(guān)作為補(bǔ)償主體勢(shì)必會(huì)選擇對(duì)自己損害最小的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這大大提高了行政相對(duì)方信賴?yán)媸軗p的風(fēng)險(xiǎn)性，極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間矛盾的產(chǎn)生和加劇。同樣，根據(jù)前文提及的信賴保護(hù)原則的概念，行政機(jī)關(guān)為了滿足公共利益的需要而作出撤回行政許可的行政行為，同樣犧牲了少數(shù)人的利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)少數(shù)人造成損害的信賴?yán)孢M(jìn)行補(bǔ)償。如前文列舉的廣東省珠海市的“禁止電動(dòng)自行車上路”事件，其撤回行政許可行為損害了市民的信賴?yán)?，但行政機(jī)關(guān)并沒有對(duì)這些市民進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。而且也沒有明確的法律依據(jù)或者相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)利益受損的行政相對(duì)人補(bǔ)償?shù)臄?shù)目、方式、期限、程序作出要求。因此在司法實(shí)踐中，對(duì)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額、方式、期限很大程度上都是由雙方協(xié)商解決，并沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。因此，行政機(jī)關(guān)具體行政行為變動(dòng)造成的信賴?yán)鎿p害賠償?shù)墓詿o法得到保證，導(dǎo)致在行政許可撤回中的相對(duì)人信賴?yán)鏌o法得到很好的保護(hù)。

三、信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的完善路徑

（一）制定行政相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的程序性規(guī)范

目前，在行政許可撤回中，關(guān)于公共利益界定范圍、信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式以及行政相對(duì)人合理信賴?yán)媸艿角趾蟮木唧w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等程序性規(guī)范都明確、清晰。因此，若要信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中切實(shí)有效地發(fā)揮出強(qiáng)有力的作用，首先要制定相應(yīng)的剛性規(guī)定，將信賴保護(hù)予以標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格按照程序要求行使權(quán)力。

由于我國(guó)到目前為止仍沒有成文的行政程序法，因此行政機(jī)關(guān)的行政許可撤回時(shí)，也沒有系統(tǒng)規(guī)范的法律來保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?。所以，行政程序法理念的匱乏阻礙著我國(guó)的行政法治建設(shè)。信賴保護(hù)原則作為行政法上的基本原則，是行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的主要手段和依據(jù)。因此，完善行政程序立法制度，建立完備的行政程序法，將信賴保護(hù)原則在法律上予以明確、具體、詳備的規(guī)定，這樣，當(dāng)行政機(jī)關(guān)撤回行政許可，行政相對(duì)人的信賴?yán)媸艿綋p害時(shí)也能有法可依，有利于行政相對(duì)人保護(hù)自己的信賴?yán)?，完善信賴保護(hù)原則，使信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的作用得以充分實(shí)現(xiàn)。

（二）行政機(jī)關(guān)在撤回行政許可前充分聽取行政相對(duì)人的意見

例如前文中列舉的“禁摩令”和“禁止電動(dòng)車上路的規(guī)定”，行政機(jī)關(guān)撤回了之前的行政許可，突然禁止摩托車和電動(dòng)車上路，完全損害了行政相對(duì)人在此之前形成的信賴?yán)?。?duì)絕大多數(shù)的行政相對(duì)人而言，本已具備的從事活動(dòng)或?qū)嵤┬袨榈臋?quán)利或資格突然撤回，割裂了行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，不僅導(dǎo)致相對(duì)人利益嚴(yán)重受損，還使行政主體陷入信任危機(jī)。因此有必要制定中國(guó)的《行政程序法》，在行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)如調(diào)查、取證、聽證等環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)信賴保護(hù)原則的意旨。在其行政許可撤回前，充分聽取行政相對(duì)人的意見和建議，保障行政行為變動(dòng)的公開透明，并盡量做到公平民主。行政機(jī)關(guān)在撤回行政許可前可以實(shí)施聽證制度，使行政相對(duì)人的意志在行政領(lǐng)域得到充分的表達(dá)，行政相對(duì)人有陳述其意思表示的權(quán)力有利于更好地維護(hù)其自身的信賴?yán)妗?/p>

（三）完善行政許可撤回中信賴?yán)鎿p失的補(bǔ)償制度

有些行政許可一經(jīng)作出,不得更改。雖然為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要適時(shí)撤回已經(jīng)生效的行政許可是必要的，但如果因此而給公民造成損失的，行政機(jī)關(guān)必須依法予以補(bǔ)償。當(dāng)行政行為的確定力以及由確定力所保證的權(quán)利穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)生活的需要和社會(huì)公共利益格格不入時(shí),即某些行政許可的撤回出于公共利益的需要，權(quán)衡利弊之后而犧牲了行政相對(duì)人的信賴?yán)?，行政機(jī)關(guān)必須合理補(bǔ)償信賴人的信賴損失。所以說，行政機(jī)關(guān)一定要確立明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序和期限，一定要在行為變動(dòng)后對(duì)信賴?yán)媸軗p的行政相對(duì)人有相應(yīng)的救濟(jì)，這樣才能保證公正。

我國(guó)目前對(duì)行政補(bǔ)償制度的規(guī)定僅是分布在一些單行法律中，原則性過強(qiáng)，實(shí)際操作起來會(huì)有困難。針對(duì)這種現(xiàn)狀，首先我國(guó)行政機(jī)關(guān)要明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，信賴?yán)姘鹊美婧推诖?，因此?yīng)將這兩種都納入補(bǔ)償范圍內(nèi)。并拓寬補(bǔ)償范圍，不能將補(bǔ)償范圍只局限于單一的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)適當(dāng)考慮相對(duì)人的人身權(quán)利，使得相對(duì)人在接受補(bǔ)償后盡量恢復(fù)到受損之前的狀態(tài)。其次，應(yīng)當(dāng)厘清公共利益邊界、明確公共利益概念，以避免行政機(jī)關(guān)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)任意裁量。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)男问?。行政許可撤回后相對(duì)人的受損情況千差萬(wàn)別，如果僅以單一的方式計(jì)算并且補(bǔ)償，無法涵蓋所有的情況。所以必要時(shí)，我們也可以不局限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更有針對(duì)性地補(bǔ)償相對(duì)人的損失，保障信賴?yán)?，維護(hù)法律權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定，完善信賴保護(hù)原則在行政許可撤回中的作用。

注釋

①《中華人民共和國(guó)行政許可法》（2004版）第8條。

②參見滿先進(jìn),吳俊明：《論我國(guó)行政許可撤銷程序的構(gòu)建—兼論信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政許可撤銷中的完善》，載《佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期。

③參見楊金華：《論行政法上的信賴保護(hù)原則》，鄭州大學(xué)碩士論文，2005年。

④參見季連帥：《論行政許可中的信賴保護(hù)原則》，黑龍江大學(xué)，碩士學(xué)位論文2011年，第27頁(yè)。

⑤參見鄭媛：《論信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政案件中的適用》，河南大學(xué)，碩士學(xué)位論文2012年。

⑥參見李晶：《信賴保護(hù)原則在行政許可法中的實(shí)際應(yīng)用》，延邊大學(xué)，碩士學(xué)位論文2006年，第46頁(yè)。

⑦參見丁云峰：《信賴保護(hù)原則在行政許可法中的體現(xiàn)與運(yùn)用》，載《太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)第9卷，2010年第5期。