食品安全溯源監(jiān)管的實(shí)踐發(fā)展與制度完善

劉 芳

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

一、食品安全溯源監(jiān)管的研究前提

溯源，又稱為“可追溯性”，是指用在記錄信息和跟蹤系統(tǒng)。[1]對(duì)于食品安全溯源，目前學(xué)界還沒有準(zhǔn)確的定義，國際食品法典委員會(huì)(CAC)2006年發(fā)布的《CAC/GL60-2006食品檢驗(yàn)和認(rèn)證系統(tǒng)中可追溯性/產(chǎn)品追溯的原則》將“追溯”認(rèn)為：“追蹤食物在生產(chǎn)、加工和配送特定階段流動(dòng)的能力。”在2010年3月1日實(shí)施的GB/T22005-2009中，我國將“可追溯性”定義為“追蹤飼料或食品在整個(gè)生產(chǎn)、加工和分銷的特定階段流動(dòng)的能力。”[2]有學(xué)者認(rèn)為，所謂食品安全溯源體系，是指在食品產(chǎn)供銷的全程環(huán)節(jié)中，食品質(zhì)量與安全的相關(guān)信息能夠被雙向追蹤追蹤(生產(chǎn)源頭 消費(fèi)終端)。[3]對(duì)如何來進(jìn)行食品安全溯源，有學(xué)者總結(jié)其涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)方面是從生產(chǎn)者、經(jīng)營者角度來進(jìn)行追溯食品安全的責(zé)任承擔(dān)方，以此來確定食品安全出現(xiàn)問題的原因及環(huán)節(jié)，同時(shí)來確定彼此的責(zé)任劃分，另一方面是從消費(fèi)者層面來考慮，指從消費(fèi)者追溯到食品供應(yīng)鏈的發(fā)生地，進(jìn)而降低損失，便于食品下架與召回。[1]

自2001年以來，我國便逐步開始實(shí)施食品安全溯源體系的建設(shè)，例如，2001年7月，在上海市政府頒布的《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》中，就提出在流通環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)建立“市場檔案可溯源制”，建立食品安全全程追溯體系的要求亦明確規(guī)定在《食品安全法》(2015年修訂、2018年修訂)中(1)《食品安全法》第四十二條：國家建立食品安全全程追溯制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會(huì)同國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制。，在該條法律規(guī)范中，明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全追溯體系的義務(wù)和要求，同時(shí)規(guī)定國家建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制的責(zé)任，對(duì)于食品安全溯源的法律定義，《食品安全法》沒有明確闡述。

近年來，隨著食品安全全程化監(jiān)管、精準(zhǔn)性監(jiān)管不斷加強(qiáng)，食品安全溯源監(jiān)管也愈來愈被重視，例如福建省衛(wèi)生廳在2013年發(fā)布關(guān)于推薦餐飲服務(wù)食品安全溯源試點(diǎn)單位的通知(閩衛(wèi)法監(jiān)函〔2013〕635號(hào))，強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)工作單位應(yīng)盡量涵蓋特大或大型餐館、學(xué)校食堂、集體用餐配送單位、中央廚房。2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的意見》(以下簡稱為“《追溯意見》”)，總結(jié)《追溯意見》可以得出，在該意見中明確提出要通過采集產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)信息，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品源頭確定可查詢、流通路徑明確可追蹤、責(zé)任承擔(dān)清晰可歸究，強(qiáng)化質(zhì)量安全管理與風(fēng)險(xiǎn)控制的全局性。2016年麗水市人民政府發(fā)布了關(guān)于《開展食品安全溯源體系建設(shè)的實(shí)施意見》(麗政辦發(fā)〔2016〕12號(hào))，明確提出要逐步建成全市食品安全電子追溯系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)許可、生產(chǎn)、經(jīng)營、監(jiān)督各環(huán)節(jié)信息和各級(jí)平臺(tái)信息互聯(lián)互通，形成從原材料采購、生產(chǎn)、流通直至銷售消費(fèi)餐桌終端的全過程電子追溯鏈條。2017年12月14日，由沃爾瑪、京東、IBM、清華大學(xué)電子商務(wù)交易技術(shù)國家工程實(shí)驗(yàn)室合作，成立了我國第一個(gè)安全食品區(qū)塊鏈溯源聯(lián)盟。通過運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，加強(qiáng)食品追蹤、可追溯性和安全性的合作，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提升中國食品供應(yīng)鏈的透明度。[4]因新冠肺炎疫情防控要求，2020年2月10日市場監(jiān)管總局辦公廳發(fā)布了關(guān)于《疫情防控期間進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的通知》，該項(xiàng)通知內(nèi)容涉及食品經(jīng)營者自查自糾、散裝食品和冷藏冷凍食品安全風(fēng)險(xiǎn)、餐飲服務(wù)衛(wèi)生和從業(yè)人員健康檢查、網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)、活禽市場及禽類食品安全風(fēng)險(xiǎn)等，例如對(duì)于活禽交易的農(nóng)貿(mào)市場開辦者，其要檢查入場活禽銷售者檔案是否建立、入場活禽及禽肉銷售者是否掛牌經(jīng)營、活禽及禽肉生產(chǎn)地以及動(dòng)物檢疫合格證明是否明確等。

通過上述梳理，可以看出目前我國食品安全溯源監(jiān)管呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特征：第一，全程性溯源監(jiān)管覆蓋鏈條不斷延伸。食品安全溯源監(jiān)管涵蓋到整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈的全過程，從食用農(nóng)產(chǎn)品的“產(chǎn)地準(zhǔn)出”、農(nóng)藥以及獸藥的農(nóng)產(chǎn)品投入使用→牛、羊、禽類的屠宰監(jiān)管、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)體系→物流運(yùn)輸涉及到的食品儲(chǔ)存及流通的質(zhì)量安全控制→食品退市以及召回，全過程的溯源監(jiān)管可及性初步建立與形成；第二，溯源監(jiān)管涉及范圍與領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，食品安全溯源監(jiān)管的范圍包括了食用農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營投入品、各類食品以及保健品、特殊食品等多領(lǐng)域，不僅如此，隨著溯源管理技術(shù)與機(jī)制的不斷發(fā)展及完善，其適用領(lǐng)域還擴(kuò)展到了防偽、商標(biāo)侵權(quán)、新能源汽車動(dòng)力蓄電池回收利用、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)計(jì)量等多個(gè)領(lǐng)域(2)參見中國質(zhì)量檢驗(yàn)協(xié)會(huì)關(guān)于繼續(xù)對(duì)“中國質(zhì)量檢驗(yàn)協(xié)會(huì)防偽溯源和物流管理服務(wù)系統(tǒng)”入網(wǎng)和服務(wù)工作進(jìn)行推廣的通知(中檢辦發(fā)〔2016〕1號(hào))、工商總局辦公廳關(guān)于印發(fā)《開展打擊商標(biāo)侵權(quán)“溯源”專項(xiàng)行動(dòng)方案》的通知(辦字〔2017〕165號(hào))、《新能源汽車動(dòng)力蓄電池回收利用溯源管理暫行規(guī)定》工業(yè)和信息化部公告(2018年第35號(hào))、市場監(jiān)管總局關(guān)于發(fā)布《標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)計(jì)量溯源性的建立、評(píng)估與表達(dá)計(jì)量技術(shù)規(guī)范》等20個(gè)國家計(jì)量技術(shù)規(guī)范的公告(市場監(jiān)管總局公告2020年第40號(hào))。；第三，溯源監(jiān)管信息化與科技化水平不斷提升，根據(jù)《追溯意見》，我國將建立食品安全電子追溯系統(tǒng)，內(nèi)容涵蓋嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉、肉類、蔬菜、酒類產(chǎn)品、保健食品等多方面，例如在嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉方面，要建立全國聯(lián)網(wǎng)的嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉電子追溯系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從奶源、采購、生產(chǎn)、出廠、運(yùn)輸直至銷售終端全程實(shí)時(shí)追蹤監(jiān)控，例如山東威海，在2015年建立嬰幼兒乳品追溯系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中可以查詢到產(chǎn)品信息、生產(chǎn)企業(yè)信息以及進(jìn)貨賣家信息等內(nèi)容；第四，溯源監(jiān)管的法律規(guī)范體系不斷完善。從2001年上海市政府頒布《上海市食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫行辦法》規(guī)定市場流通檔案可溯源到2015年《食品安全法》修訂明確建立國家食品安全全程追溯制度，2016年國務(wù)院辦公廳《追溯意見》發(fā)布，2018年《食品安全法》修訂明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全溯源制度體系，2020年市場監(jiān)管總局發(fā)布關(guān)于《疫情防控期間進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。由上所述可知，我國食品安全溯源監(jiān)管的法律法規(guī)體系化基本形成，溯源監(jiān)管基本上能夠保證有法可依。

二、食品安全溯源監(jiān)管目前存在的問題與困境

食品安全溯源監(jiān)管雖然在我國已經(jīng)構(gòu)建起基本的制度體系，但在其具體的實(shí)施運(yùn)行過程所暴露出的問題卻不得不令人進(jìn)一步深思與檢討，對(duì)于食品安全溯源監(jiān)管，首先需要明晰食品安全溯源監(jiān)管實(shí)踐所凸顯出來的問題，只有厘清與明確現(xiàn)存在的這些問題，才能夠“對(duì)癥下藥”，進(jìn)而形成一個(gè)全面與體系的解困之方。

(一)食品安全溯源監(jiān)管的法律規(guī)范供給不足

食品安全監(jiān)管溯源制度的法律規(guī)范供給不足可以從以下角度來分析：第一個(gè)層面可以從食品安全監(jiān)管溯源對(duì)象來分析；第二個(gè)層面是現(xiàn)有的食品安全溯源監(jiān)管法律規(guī)范本身。對(duì)于第一個(gè)層面，從目前筆者所搜集到的資料可以看到，食品安全溯源監(jiān)管涉及到《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第24條(3)第24條：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，如實(shí)記載下列事項(xiàng)：(一)使用農(nóng)業(yè)投入品的名稱、來源、用法、用量和使用、停用的日期；(二)動(dòng)物疫病、植物病蟲草害的發(fā)生和防治情況；(三)收獲、屠宰或者捕撈的日期。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄應(yīng)當(dāng)保存二年。禁止偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄。國家鼓勵(lì)其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄。、《食品安全法》第42條、《種子法》第36條(4)第36條：種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立和保存包括種子來源、產(chǎn)地、數(shù)量、質(zhì)量、銷售去向、銷售日期和有關(guān)責(zé)任人員等內(nèi)容的生產(chǎn)經(jīng)營檔案，保證可追溯。種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案的具體載明事項(xiàng)，種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案及種子樣品的保存期限由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定。以及上文所闡述的其他法律規(guī)范性文件等。通過上述法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件，我們可以得出食品安全溯源監(jiān)管的對(duì)象主要是食品生產(chǎn)、經(jīng)營者，然而隨之科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營已不再是一個(gè)可以忽視的問題，現(xiàn)實(shí)生活中到處可見的轉(zhuǎn)基因食用油等食品迫使我們進(jìn)一步追問對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)者是否也應(yīng)當(dāng)納入到食品安全溯源監(jiān)管制度體系中就顯得尤其必要，然而檢索相關(guān)法律規(guī)范，法律對(duì)此并未予以明確規(guī)定。

對(duì)于第二個(gè)層面是法律法規(guī)關(guān)于食品安全溯源監(jiān)管本身所存在的問題。這里主要體現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：一是，法律規(guī)范本身立法不明確。法律法規(guī)僅僅規(guī)定了溯源追溯，但是怎么啟動(dòng)追溯、哪些主體有權(quán)力進(jìn)行追溯、追溯的內(nèi)容包括什么、追溯需要按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、如何來進(jìn)行追溯等這些涉及到追溯監(jiān)管核心的內(nèi)容，法律都沒有進(jìn)行明確規(guī)定；二是，溯源監(jiān)管的立法規(guī)范供給不足。例如，在《種子法》第36條中明確規(guī)定了種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案的具體載明事項(xiàng)由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定，在國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《林木種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理辦法》的通知(林場發(fā)〔2016〕71號(hào))以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年修訂的《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》中都沒有進(jìn)一步地明確如何針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營檔案進(jìn)行溯源監(jiān)管，同時(shí)對(duì)于特殊食品與普通食品的差異性溯源監(jiān)管與具體要求也沒有相關(guān)的法律規(guī)定予以明晰與闡述。

(二)食品安全溯源監(jiān)管主體不明確

食品安全溯源監(jiān)管的核心之一是監(jiān)管主體的明確性，這不僅僅關(guān)乎誰來監(jiān)管的問題，同時(shí)還會(huì)后續(xù)涉及并影響到如何來監(jiān)管的問題。通過梳理上述的這些法律及相關(guān)的規(guī)范性文件我們可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于食品安全溯源監(jiān)管主體并非明朗。例如，根據(jù)《食品安全法》第42條的規(guī)定，國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門需要會(huì)同農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門建立追溯協(xié)作機(jī)制，根據(jù)2018年第13屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，組建國家市場監(jiān)督管理總局，其職責(zé)包括食品安全的市場監(jiān)督管理，而根據(jù)中共中央、國務(wù)院辦公廳2018年7月30日發(fā)布的《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國家市場監(jiān)督管理總局與公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、海關(guān)總署等6個(gè)部門有相關(guān)的職責(zé)分工和協(xié)作，聚焦到食品安全溯源監(jiān)管主體本身，那是否意味著這些部門都有食品安全溯源監(jiān)管權(quán)呢？對(duì)于這一問題，法律并未予以明確，由于監(jiān)管主體不明確，在監(jiān)管過程中極易導(dǎo)致的一個(gè)問題便是“有利群至，無利皆走”的尷尬境地，這既不利于食品安全溯源監(jiān)管的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，又將會(huì)陷入后續(xù)監(jiān)管責(zé)任界析不清的泥淖之中。

(三)食品安全溯源監(jiān)管的內(nèi)容不清晰

監(jiān)管內(nèi)容的明晰與準(zhǔn)確是任何監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行的基本要求，這對(duì)于食品安全溯源監(jiān)管而言更是重中之重。根據(jù)從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，食品安全溯源監(jiān)管所涉及的內(nèi)容，包括嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉、生鮮農(nóng)產(chǎn)品、食品、酒類、保健食品等；在具體的內(nèi)容涵蓋面上，以種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案為例，涉及到田間生產(chǎn)、加工包裝、流通銷售等方面，如在流通銷售方面，檔案內(nèi)容需要包括經(jīng)辦人、種子銷售對(duì)象姓名及地址、品種名稱、包裝規(guī)格等，上述都是溯源監(jiān)管所必須的信息材料與憑證，然而還尚有一個(gè)突出的問題，即確定食品安全溯源監(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)是什么，目前還尚未可知。溯源監(jiān)管內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系著溯源監(jiān)管的追溯內(nèi)容范圍、追溯路徑明確、追溯程序構(gòu)建、追溯期限確定以及追溯協(xié)調(diào)等多個(gè)方面，食品安全溯源監(jiān)管內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的確定是食品安全溯源監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

(四)食品安全溯源監(jiān)管的機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制不完備

食品安全溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)上需要探究食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。我國《憲法》第89條和第108條對(duì)政府間權(quán)力協(xié)調(diào)進(jìn)行了原則性規(guī)定，例如，縱向?qū)用嫔仙婕暗窖氲亻g政府協(xié)調(diào)的，需要中央人民政府來確定與承擔(dān)，在橫向?qū)用嫔仙婕暗酵徽煌块T之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的，由共同的一級(jí)人民政府來實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)責(zé)任。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，我國食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組建與配置，體現(xiàn)了與食品安全監(jiān)管法治建設(shè)與國家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐深化的關(guān)聯(lián)性與協(xié)同性，通過梳理我國食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能配置地發(fā)展脈絡(luò)，可大致總結(jié)出其按照從“衛(wèi)生行政管理部門(5)1979年《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第18條：規(guī)定各級(jí)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)食品衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督管理、抽查檢驗(yàn)和技術(shù)指導(dǎo)，有貫徹和監(jiān)督執(zhí)行衛(wèi)生法令的權(quán)力。在1982年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》，其第30條規(guī)定各級(jí)衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作?！乘幈O(jiān)管局(6)2003年3月10日第十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，決定加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱“食藥監(jiān)局”)，其職責(zé)包括增加食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對(duì)重大事故查處的職責(zé)?！l(wèi)生部(7)2008年3月15日第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定將國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任?！称钒踩瘑T會(huì)(8)2010年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知(國發(fā)〔2010〕6號(hào))，確定國務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，職責(zé)包括分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任?！乘幈O(jiān)總局(9)2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定。組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，將衛(wèi)生部的職責(zé)納入其中，同時(shí)組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡稱“食藥監(jiān)總局”)。為加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理，提高食品藥品安全質(zhì)量水平，將國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)也整合到食藥監(jiān)管總局中，食品安全委員會(huì)的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能也轉(zhuǎn)由食藥監(jiān)總局來承擔(dān)?！袌霰O(jiān)管總局(10)2018年第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》(以下簡稱《機(jī)構(gòu)改革決定》)，組建國家市場監(jiān)督管理總局(以下簡稱“市場監(jiān)管總局”)，將食品藥品監(jiān)督管理總局職責(zé)整合其中，同時(shí)不再保留食品藥品監(jiān)督管理總局這一機(jī)構(gòu)。市場監(jiān)管總局作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，行使綜合市場監(jiān)管職權(quán)，食品安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)工作也由市場監(jiān)管總局來具體承擔(dān)?！钡呐渲寐窂?。《食品安全法》中關(guān)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管協(xié)作與協(xié)調(diào)的規(guī)定覆蓋食品安全評(píng)估機(jī)制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全溯源與食品安全協(xié)同監(jiān)管等方面，基本上涵蓋了從“農(nóng)田到餐桌”的全過程。

《食品安全法》等法律法規(guī)為食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)搭建起原則性的框架，實(shí)現(xiàn)了基本的有法可依。然而，如果深入研究我們可以發(fā)現(xiàn)，如何進(jìn)行食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)、監(jiān)管協(xié)調(diào)的主體是哪一個(gè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式有哪一些、監(jiān)管協(xié)調(diào)的程序規(guī)則是什么、監(jiān)管協(xié)調(diào)的責(zé)任與義務(wù)如何來承擔(dān)等等問題，法律都沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，這樣的問題同樣的適用于食品安全溯源監(jiān)管上。與此同時(shí)，隨著區(qū)域協(xié)作法治建設(shè)地縱深式發(fā)展，如何來實(shí)現(xiàn)食品安全溯源監(jiān)管在地區(qū)與地區(qū)間、地區(qū)與中央間的監(jiān)管協(xié)調(diào)法治化與有序化，如何避免實(shí)踐中監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)依賴地區(qū)政府、部門主要領(lǐng)導(dǎo)人之間的“私交”，如何打破政府間、部門間條塊分割，實(shí)現(xiàn)食品安全溯源在產(chǎn)品準(zhǔn)入、市場生產(chǎn)與流通等多環(huán)節(jié)的整體性、全鏈條式協(xié)調(diào)監(jiān)管，便成為亟待重視的問題。

(五)食品安全溯源監(jiān)管信息共享不充分

2015年《食品安全法》第6條首次明確規(guī)定我國要建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作以及信息共享機(jī)制。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、區(qū)塊鏈技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新技術(shù)、新科技的發(fā)展，“信息監(jiān)管”(11)關(guān)于“信息”與“數(shù)據(jù)”的區(qū)別，亦有學(xué)者進(jìn)行了討論與論證，例如梅夏英：《信息和數(shù)據(jù)概念區(qū)分的法律意義》，《比較法研究》2020年第6期，第151-162頁；韓旭志：《信息權(quán)利范疇的模糊性使用及其后果——基于對(duì)信息、數(shù)據(jù)混用的分析》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期，第86-88頁；祝振媛、李廣建：《“數(shù)據(jù)-信息-知識(shí)”整體視角下的知識(shí)融合初探》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2017年第2期，第13頁。筆者亦認(rèn)同“信息”與“數(shù)據(jù)”具有區(qū)別性，但在本文中基于篇幅所限以及從監(jiān)管功能主義的視角來看，這里的“信息”與“數(shù)據(jù)”對(duì)于食品安全溯源監(jiān)管的相異性區(qū)別作用不大，故在此統(tǒng)一用“信息”表示。[5][6][7]儼然成為現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)高效、有序、精準(zhǔn)監(jiān)管的一項(xiàng)“重器”。在國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃的通知》(以下簡稱“食安監(jiān)管規(guī)劃”)中明確要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管信息化建設(shè)和食品安全溯源技術(shù)研究。溯源監(jiān)管共享信息生成與有效監(jiān)管實(shí)現(xiàn)，需要全面、協(xié)調(diào)的制度性體系，例如信息的共享離不開信息的記錄、收集與錄入；共享信息的確定與識(shí)別離不開明確共享信息標(biāo)準(zhǔn)；信息共享機(jī)制的有序運(yùn)行，離不開共享體系機(jī)制與程序的明確化以及現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)及平臺(tái)建設(shè)的技術(shù)支持與保障。然而，我國在信息平臺(tái)搭建與運(yùn)行方面存在主體混雜、內(nèi)容交叉重疊的嚴(yán)重現(xiàn)象，平臺(tái)之間缺乏信息共享溝通與交流的機(jī)制，信息的錄入主體與內(nèi)容及責(zé)任分配問題都不清晰。

三、食品安全溯源監(jiān)管的問題破解與路徑優(yōu)化

(一)推進(jìn)溯源監(jiān)管法律規(guī)范的立法與修訂

推進(jìn)食品安全溯源監(jiān)管法律規(guī)范立法更新是加強(qiáng)溯源監(jiān)管法治化的基礎(chǔ)。實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家已被《憲法》所明確規(guī)定，我國在食品安全溯源監(jiān)管方面已經(jīng)原則性搭建起基本的法律規(guī)范體系，這初步實(shí)現(xiàn)了“量”的基礎(chǔ)，但是法律規(guī)范體系“質(zhì)”的提升與“量”的拓展是眼下需要著力解決的焦點(diǎn)問題。在“量”的拓展方面，應(yīng)當(dāng)區(qū)分特殊食品與普通食品溯源監(jiān)管的差異性，加快推進(jìn)在嬰幼兒產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品以及保健產(chǎn)品的食品安全溯源監(jiān)管方面特別立法，在立法制定過程中同時(shí)要注意特殊食品與普通食品溯源監(jiān)管的銜接，以此實(shí)現(xiàn)類型區(qū)分。如何提升溯源監(jiān)管的“質(zhì)”？第一，明確規(guī)定食品溯源監(jiān)管的程序機(jī)制，包括程序啟動(dòng)的條件、程序啟動(dòng)的主體與溯源監(jiān)管銜接程序等；第二，明確規(guī)定食品安全溯源監(jiān)管的主體、溯源監(jiān)管的內(nèi)容以及溯源監(jiān)管的責(zé)任承擔(dān)，例如在溯源監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)方面，應(yīng)當(dāng)明確各方責(zé)任承擔(dān)的主體，包括食品生產(chǎn)及銷售者、流通者以及監(jiān)管者等的責(zé)任，在監(jiān)管者責(zé)任方面還會(huì)涉及到主要監(jiān)管責(zé)任以及協(xié)調(diào)方監(jiān)管責(zé)任分配。

(二)明確溯源監(jiān)管主體

確定溯源監(jiān)管主體是食品安全溯源監(jiān)管體系運(yùn)行的核心之一。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定可以得出，對(duì)于全國的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行負(fù)責(zé)同時(shí)還包括其他相關(guān)職能部門依據(jù)其職權(quán)進(jìn)行食品安全監(jiān)管，對(duì)于地方而言，本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)督工作都是由縣級(jí)以上地方人民政府來進(jìn)行負(fù)責(zé)和監(jiān)督。根據(jù)2018年機(jī)構(gòu)改革的規(guī)定，食品安全市場經(jīng)營監(jiān)管由市場監(jiān)管總局來承擔(dān)，如此，食品安全溯源監(jiān)管的主體應(yīng)當(dāng)是市場監(jiān)管總局，然而根據(jù)上述，與市場監(jiān)管總局存在職責(zé)協(xié)調(diào)的機(jī)關(guān)至少還有六個(gè)行政機(jī)構(gòu)，那么他們是否也是食品安全溯源監(jiān)管的主體，不無疑問。對(duì)于地方而言，食品安全監(jiān)管是縣級(jí)以上人民政府負(fù)總責(zé)，那么食品安全溯源監(jiān)管的職責(zé)也應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府來承擔(dān)，如此，地方食品安全監(jiān)管部門與人民政府之間的監(jiān)管職能如何來認(rèn)識(shí)，亟需進(jìn)一步明確。

(三)厘清溯源監(jiān)管的內(nèi)容

溯源監(jiān)管內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括生產(chǎn)者、銷售者以及研發(fā)者的生產(chǎn)經(jīng)營及研發(fā)資質(zhì)信息、食品的生產(chǎn)與銷售信息、信息采集與錄入的信息、食品流通環(huán)節(jié)的信息、食品監(jiān)管方的信息，這些信息構(gòu)成了溯源監(jiān)管的基本內(nèi)容，但是如何確定何種信息應(yīng)當(dāng)被監(jiān)管，這便涉及到溯源監(jiān)管內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，而這一方面常被忽視。如何來確定食品安全溯源監(jiān)管內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，溯源監(jiān)管作為一種以信息溯源系統(tǒng)作媒介將行政權(quán)力介入到市場的監(jiān)管行為，在一定程度上體現(xiàn)著國家行政權(quán)力與市場之間的界限，如果食品安全能夠通過以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)良好監(jiān)管，那么就可以不進(jìn)行行政權(quán)意義上食品安全溯源監(jiān)管。第一，只要是公民、法人或者其他組織能夠通過他們自主決定實(shí)現(xiàn)有效食品安全的；第二，只要是能夠通過食品生產(chǎn)者、銷售者、運(yùn)輸者等市場主體溝通機(jī)制有效調(diào)節(jié)的；第三，只要是行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠通過自律管理保障食品安全的；第四，只要是行政機(jī)關(guān)能夠通過其他事后監(jiān)管方式將食品安全合理有效監(jiān)管的。

(四)完善溯源監(jiān)管的機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制

食品安全溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)，究其本質(zhì)而言，涉及到食品安全行政監(jiān)管部門之間就溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)如何實(shí)現(xiàn)合法、高效所進(jìn)行的權(quán)力配置。在2018年機(jī)構(gòu)改革之后，食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)職責(zé)由市場監(jiān)管總局來具體承擔(dān)，溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)屬于整個(gè)協(xié)調(diào)體系中的一部分。針對(duì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制而言，根據(jù)《中央和國家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》(中編〔2011〕39號(hào))規(guī)定，在國務(wù)院部門之間職責(zé)分工的協(xié)商和協(xié)調(diào)適用本辦法，同時(shí)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)；確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系及其各自的職責(zé)。

第一，要將溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)組織形式予以制度化。協(xié)調(diào)組織的制度化實(shí)際上要實(shí)現(xiàn)組織法的保障，需要明確具體的協(xié)調(diào)主體、確定協(xié)調(diào)主體的標(biāo)準(zhǔn)以及協(xié)調(diào)組織形式。防止出現(xiàn)協(xié)調(diào)各方的責(zé)任不清、職能不明、組織協(xié)調(diào)隨意、協(xié)調(diào)組織流于形式等問題，例如在協(xié)調(diào)組織形式方面，除了已在實(shí)踐存在的“部門聯(lián)席會(huì)議”外，還可以通過簽訂機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)協(xié)助協(xié)議等方式來明確食品安全溯源監(jiān)管具體協(xié)調(diào)事項(xiàng)與程序，與此同時(shí)這些組織制度化的措施都應(yīng)當(dāng)予以法律承認(rèn)與保障，賦予相應(yīng)的法律效力，明確各自之間的責(zé)任與義務(wù)。

第二，要將溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)行為方式予以制度化。在食品安全溯源監(jiān)管方面，一方面應(yīng)當(dāng)明確溯源監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容認(rèn)同、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)與加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通與配合，另一方面可以通過建立食品安全監(jiān)管信用承諾制度，通過信用承諾制度有效降低溯源監(jiān)管的不必要成本以及簡化與優(yōu)化溯源監(jiān)管程序，有利于實(shí)現(xiàn)市場主體的自我規(guī)約同時(shí)也彌合監(jiān)管成效與監(jiān)管成本的巨大張力。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》的內(nèi)容可以總結(jié)出，我國要構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心與基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)推動(dòng)社會(huì)信用體系化建設(shè)。信用承諾并不意味著“一紙承諾書，萬事皆大吉”，而是需將信用承諾與失信懲戒銜接搭配，實(shí)現(xiàn)信用監(jiān)管事前約束與失信事后懲戒的良好制度配合。

(五)加強(qiáng)溯源監(jiān)管信息的共享

根據(jù)《食安監(jiān)管規(guī)劃》，我國要建立功能完善、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、互聯(lián)互通的國家食品安全信息平臺(tái)，同時(shí)在食品安全預(yù)警與溯源技術(shù)研究方面，要重點(diǎn)研發(fā)食品安全預(yù)警系統(tǒng)、溯源防偽信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)和食源性疾病溯源系統(tǒng)。無論是食品安全平臺(tái)建立還是溯源監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)行，都離不開監(jiān)管信息共享。而在實(shí)踐中，食品安全溯源監(jiān)管信息共享卻不盡人意。部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)將溯源監(jiān)管信息作為本機(jī)構(gòu)或者部門的壟斷信息利益，在信息共享平臺(tái)搭建方面存在著內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)、局域網(wǎng)、專網(wǎng)、專線等多個(gè)不同接口，將在內(nèi)網(wǎng)、專網(wǎng)所傳遞的信息局限在本監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者部門，其他監(jiān)管部門幾乎無法通過正常途徑進(jìn)行訪問，也更難謂實(shí)現(xiàn)信息共享，而在能夠?qū)崿F(xiàn)訪問的外網(wǎng)平臺(tái)，多為原則性、指導(dǎo)性信息，其價(jià)值性與可識(shí)別操作性不強(qiáng)。

推進(jìn)溯源監(jiān)管信息的共享，打破通過技術(shù)壁壘等人為原因造成的信息壟斷，可以從如下方面著手：第一，明確信息共享的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。強(qiáng)調(diào)信息的共享與溝通，并非意味著所有信息都需要共享，無節(jié)制的信息共享不僅不會(huì)實(shí)現(xiàn)溯源監(jiān)管的正向效能提升反而會(huì)因?yàn)椤靶畔⒎簽E”以及“質(zhì)量低下”造成持續(xù)性的負(fù)向效能加劇，因此應(yīng)當(dāng)明確信息共享的標(biāo)準(zhǔn)以及范圍，以此實(shí)現(xiàn)溯源監(jiān)管信息共享的精準(zhǔn)與有效;第二，明確信息共享的方式，一方面要進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字化信息共享平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)信息共享平臺(tái)的高效性、便捷性和共享順暢性，減少重復(fù)信息、無效信息的收集；另一方面要強(qiáng)化共享信息的類型化區(qū)分，例如，將共享信息分為一般食品溯源信息與特殊食品溯源信息、主動(dòng)公開食品溯源信息與依申請(qǐng)公開溯源信息等類別。