歐洲發(fā)達國家高校管理體制特征與借鑒

付 星

(西安財經(jīng)大學(xué)國際商務(wù)語言與跨文化傳播研究中心 陜西西安 710061)

在經(jīng)濟全球化浪潮中，各國之間的邊界逐漸被弱化，交流與學(xué)習(xí)也開始增多。各種生產(chǎn)，包括資金、技術(shù)和人才，都需要越來越頻繁的跨境流動。高校教育需要與世界接軌，并具有國際交流和競爭能力的人才是時代對高校教育的要求。因為高等教育在全球化中必須具有新的意義，西方發(fā)達國家高校先進的管理理念與管理體制，為我國高校管理的改革與創(chuàng)新注入了新的活力。眾所周知，歐洲的發(fā)達國家具有世界一流教學(xué)和科研水平的高校，其高等教育具有完整的管理體系。它的管理體制與理念對我國高等學(xué)校教育管理體制的改革具有重要的借鑒意義[1][2]。

一、我國高校管理制度的現(xiàn)狀

高校管理體制由管理體系與管理制度共同組成。一般來說，管理包含各個管理機構(gòu)與部門，體系則是相應(yīng)的管理規(guī)范與章程。在高校運營過程中，管理體系與管理規(guī)范相互作用與結(jié)合，形成一個統(tǒng)一整體，即獨立運行的高校管理體制。從整體來看，我國高校管理體制在不斷改革過程中收到了顯著的成效。從各個方面都推動了社會效益和經(jīng)濟效益的飛速發(fā)展，促進了我國高校教育規(guī)模與水平的大幅度提升，使我國的優(yōu)秀高校向世界一流大學(xué)涌進，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。近年來，中國的高等教育質(zhì)量在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出良好勢頭，但制約高校進一步發(fā)展的深層問題逐漸顯露。造成這些問題的主要原因如下：首先，高校實現(xiàn)自治沒有得到預(yù)想效果。自二十世紀九十年代以來，我國新出臺的法律法規(guī)對高校自治方面作出了明確規(guī)定，以確立高校獨立法人的地位。但是，事實表明，高校的獨立法人地位在實際踐行過程中碰到了一定的阻礙，高校與政府之間的良性循環(huán)關(guān)系還需要進一步完善與構(gòu)建。政府既是所有者又是管理者，在高校管理方面具有重要的權(quán)力。政府對高校的管理主要體現(xiàn)在管理高校的資金，批準學(xué)科，管理課程和教學(xué)評估，全面的管理有利于政府對高校的發(fā)展與現(xiàn)狀有十足的掌握，能使我國高校在正確的方向中行進，避免偏離發(fā)展軌道。從另一方面看，高校在自我管理方面的獨立性培養(yǎng)又存在一定的差距。其次，內(nèi)部管理制度沒有得到良好的完善也是限制高校發(fā)展的主要因素。中國高校內(nèi)部管理制度在黨委領(lǐng)導(dǎo)下實行主要責任制，這種責任制為我國高校的長期發(fā)展指明了道路，與此同時，發(fā)現(xiàn)存在一定不足：學(xué)校的任務(wù)不明確，過度依賴政府的扶持，缺乏足夠的科研能力和自身“造血”功能。另外，中國高校的管理體系目前發(fā)展還不成熟。在當前背景下，我國多所高校在管理制度方面嘗試深入改革。為了實現(xiàn)管理的獨立性和自治性，許多高校陸續(xù)建立了董事會等類似組織，相應(yīng)的管理制度并沒有得到完善，且董事會的法律地位尚不明確。顯然沒有建立健全的管理制度和運作方法，不僅不利于我國政府的長遠發(fā)展，也極大限制了高校的發(fā)展。再者，我國高校管理體制缺乏外部的管理。在目前的高校管理中，仍然缺乏制度化和合法化的社會中介機構(gòu)來實施高校的監(jiān)督和評估。高校管理信息的透明度不夠，有效的外部管理缺失。簡而言之，我國的高等教育問題需要完善相應(yīng)的管理制度，體現(xiàn)在高校缺乏自治權(quán)以及政府內(nèi)部和外部管理制度的不足。為了解決上述系統(tǒng)性問題并建立完善的高校制度，我們可以對歐洲發(fā)達國家高等學(xué)校的治理模式進行比較和分析[3][4][5]。

二、西方各國高校管理情況

（一）德國：學(xué)者享有充分的學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自主權(quán)

一直以來，德國高校就與政府建立了密切的聯(lián)系。德國政府既是高校的投資方又是管理方。它采用兩種統(tǒng)一的管理方法：直接管理和委托管理，并強調(diào)政府對高校的直接管理。作為高校的投資者，德國政府承擔了高校的所有費用，并全面監(jiān)督高校的主要事務(wù)。政府派出高校的院長或副院長來監(jiān)督高校。高校的相關(guān)活動必須在政府任命人員的直接監(jiān)督下進行。由政府任命的員工甚至可能直接參與任何特殊的學(xué)校管理。任命的人員僅對政府負責，不影響學(xué)校。根據(jù)這種管理模式，教授享有很大的自主權(quán)。教授可以自由處理與科學(xué)研究有關(guān)的所有事項，如項目獎金，研究工具和研究地點。教授在管理高校特殊事務(wù)方面具有絕對的權(quán)力[6]。

（二）英國：高校自治，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分治

英國高校管理系統(tǒng)具有其自身特點：首先，高校管理者由高校本身決定。在英國，高校的真正管理者是副校長，由高校本身選舉產(chǎn)生，并且僅對自己的學(xué)校負責。由政府或王室任命的總統(tǒng)只是榮譽頭銜，沒有任何實質(zhì)權(quán)力。其次，高校擁有使用政府或其他方面資金的完全自由。資金流入學(xué)校后，學(xué)校決定如何使用它。第三，高校針對招生計劃、培訓(xùn)計劃、教學(xué)課程、評估標準和教師準備等特殊教育活動采取獨立措施。協(xié)會也由高校決定，政府無權(quán)干預(yù)。英國高校已經(jīng)形成了學(xué)術(shù)和行政權(quán)力的系統(tǒng)隔離，并且可以有效利用組織的整體利益。英國高校的最高管理機構(gòu)是學(xué)校董事會（或教務(wù)委員會）及其執(zhí)行委員會。這種機構(gòu)通常由學(xué)校的老師和校園外的員工組成，規(guī)模較大，每年召開一次會議。機構(gòu)的主要職責是任命助理校長和教師，討論和決定高校的總體發(fā)展政策，并負責協(xié)調(diào)高校與社區(qū)之間的關(guān)系、校務(wù)委員會的總體管理。此外，高校還設(shè)有理事會，這是高校學(xué)術(shù)權(quán)力中的最高權(quán)力。理事會通常由所有高校教授、院長和教職代表組成[7]。

（三）美國：活躍的競爭機制，較高的社會化程度

第一是工作與實踐互相分離，并引入了多種教育制度。對于愿意接納高校的各種機構(gòu)和個人，例如政府、公司、非政府組織、個人和教會，高校通常不會設(shè)置過多的限制條件，大多數(shù)政府都批準建立高校。目前，美國的主要高校，無論是公立的還是私立的，都采用所有權(quán)分離的模式。組織者并不能直接控制高校的特殊事務(wù)，而是將學(xué)校委員會作為中介機構(gòu)委托給對學(xué)校事務(wù)負全部責任的機構(gòu)。私立學(xué)校也由各種人員組成的董事會管理[8]。

第二是公平的競爭機制。美國高校的資金通過多種渠道提供，包括學(xué)生學(xué)費、合同研究資金、州教育資金和助學(xué)金。在人才培養(yǎng)方面，各所高校都依靠經(jīng)濟、科學(xué)或其他情況提供高水平的人才吸引方法。高校評估主要通過各種組織或公共媒體進行。這些組織本身與高校沒有直接聯(lián)系，甚至一些政府評級機構(gòu)都是獨立的，這種獨立的地位為公平評估奠定了基礎(chǔ)[9]。

三、西方發(fā)達國家高校管理體制的特征

（一）對公共利益至高無上的物質(zhì)認識

歐洲發(fā)達國家政府沒有制定國家教育質(zhì)量標準。該機構(gòu)的建立和運營必須充分考慮公共的社會利益，并定期發(fā)布符合課程標準的高中或課程的公告，提高公眾認可度，以確保高等教育質(zhì)量并促進高等教育質(zhì)量的提高。

（二）獨立自主的經(jīng)營理念

歐洲發(fā)達國家高校在辦學(xué)和自主方面擁有很大的自主權(quán)。教授的聘用、學(xué)生的聘用、主修課程、經(jīng)費和籌款的調(diào)整都由學(xué)校自己決定。歐洲發(fā)達國家高校在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下實施主要責任制，大多數(shù)董事會成員是教育集團以外各界人士。這有利于有效結(jié)合社會各方面的思想，并確保學(xué)校制度趨于民主和科學(xué)，并更好地適應(yīng)社會各方面的需求，從而體現(xiàn)高等教育的多樣性和靈活性。

（三）民主參與管理的思想

美國和法國等西方國家已實行行政管理變更，民主參與已逐漸成為高校治理的重要組成部分。美國高校有各種委員會參與管理工作。在學(xué)校管理層次上，有學(xué)校理事會和教授理事會。相應(yīng)的組織代表了團體的利益，也代表了高校和學(xué)院等學(xué)生的利益。他們與學(xué)校保持密切聯(lián)系，并及時將問題反饋給高校。

（四）社會化的意識

在美國，不僅政府部門參與了高校的管理，許多社會組織、本地產(chǎn)業(yè)和公司也對高校的基礎(chǔ)建設(shè)、發(fā)展、預(yù)算以及高校管理產(chǎn)生直接影響。

四、西方國家高校管理體制特點對我國高校管理的啟示

通過對我國高校管理體制現(xiàn)狀以及歐洲發(fā)達國家高校管理體制的分析，可以看出，隨著現(xiàn)代高校體系的建設(shè)，歐洲發(fā)達國家的高等教育體系具有部分借鑒意義。學(xué)校行政管理體系的運行和社會中介的外部監(jiān)督具有一定的參考價值。但是，由于東西文化和歷史背景不同，一味地權(quán)力下放和不相稱的治理可能不利于我國高校的發(fā)展，不符合我國的基本國情。因此，在對我國高校的管理制度進行深入改革時，不能完全照搬歐洲國家高校的自主權(quán)，而是需要充分結(jié)合我國高校教育的實際情況。但在現(xiàn)行體制下，政府對高校的管理范圍較大，側(cè)面提高了我國高校的教育成本，在有效提高管理人員效率和高等教育質(zhì)量方面受到了一定阻力。如何在控制權(quán)力下放的范圍以及如何平衡利益相關(guān)者的權(quán)力發(fā)揮已成為中國高校制度改革的主要問題。對此，政府可以利用學(xué)校管理系統(tǒng)來分配權(quán)力，以限制各種力量，劃分清楚國有產(chǎn)權(quán)，適當分配權(quán)力，將直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，并在實踐中不斷進行糾正，最終找到最佳解決方案與標準。的確，在探索創(chuàng)建具有中國特色的現(xiàn)代高校管理體制的過程中，以及在借鑒西方高校管理經(jīng)驗的過程中，我們還可以結(jié)合中國的地方改革和創(chuàng)新經(jīng)驗[10]。

（一）增強以人為本、服務(wù)師生的主體意識

高校的主體是師生，高校的發(fā)展取決于師生的穩(wěn)定性和主動性。因此，學(xué)校管理者應(yīng)根據(jù)教學(xué)和科研的實際需要，結(jié)合學(xué)校的實際情況，盡可能地為師生服務(wù)，加強服務(wù)力度。為學(xué)校師生提供良好的服務(wù)，確保整個教育系統(tǒng)呈現(xiàn)積極互動的發(fā)展。

（二）依法制定自主辦學(xué)的教育方針

在不影響高校整體發(fā)展政策的前提下，具有一定獨立性的學(xué)院或部門有機會參與到高校工作，做好“自我管理，自我服務(wù)和自我發(fā)展”，從而激發(fā)辦學(xué)的活力。由于中國傳統(tǒng)的“人治”概念，在高校中存在著嚴重的人為管理的現(xiàn)象。因此，高校還應(yīng)該鼓勵領(lǐng)導(dǎo)人提出法治的思想，并遵循黨的紀律和國家法律來實施教育改革?！耙婪ㄖ涡！笔歉咝９?、有序、健康發(fā)展和運行的根本依據(jù)，從而可以確保獨立管理的發(fā)展政策和教育質(zhì)量，并且可以增強在同類高校中的競爭力[11]。

（三）完善內(nèi)外部管理方式，構(gòu)建合理的治理體系

改革內(nèi)部治理制度，完善高校治理制度。首先，有必明確高校和政府的工作范圍及其關(guān)系。其次，除了為法治提供相應(yīng)的法律依據(jù)，有必要弄清董事會在籌措資金過程中的地位和作用，與社會建立橋梁，建立科學(xué)的管理體系，以便受到法律的保護。第三，確保董事會成員在學(xué)校內(nèi)部和外部融為一體，并在專業(yè)上互相補充，以避免不合理的學(xué)校管理。完善中介機構(gòu)的外部監(jiān)督制度，需要加強對高校行為的自律。我們可以借鑒國外的做法，依靠開放的社會中介機構(gòu)，加強對高校的社區(qū)評價，間接控制高校的行為。具體辦法可以采用政府機構(gòu)的形式，可以是高校或非政府組織的形式，也可以建立咨詢和監(jiān)督機構(gòu)，以及審計和評級機構(gòu)。簡而言之，有必要根據(jù)特殊情況逐步建立多元化、多功能的中介機構(gòu)，并完善高校外部管理制度的運作方式[12]。

（四）優(yōu)化教育資源，豐富高校經(jīng)費來源

盡管還沒有在高等教育領(lǐng)域嘗試過“示范教育系統(tǒng)”，但教育股份制的嘗試為改革中國高校管理制度和增加高校經(jīng)費提供了新的思路和實踐意義。通過有效引入股份制度，可以很大程度上緩解學(xué)校經(jīng)費的壓力，高校管理效率等問題也會隨之得到相應(yīng)的解決。教育制度需參考公司股份制度的基本管理制度，有效地將所有權(quán)和管理權(quán)區(qū)分開，還應(yīng)該具有更詳細、完善的組織結(jié)構(gòu)，以滿足教育發(fā)展的需要。為了滿足這些條件，首先要完成上述兩個條件，即實施獨立法律實體的地位并改善內(nèi)部和外部行政結(jié)構(gòu)[13]。

（五）奉行公共教育和共同參與的民主理念

建設(shè)社會主義統(tǒng)籌的高校校園是改革高校管理體制的重要戰(zhàn)略項目。我們應(yīng)該認識到，高等教育具有人性化、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的特點。因此，高校管理者應(yīng)結(jié)合思想，建立和完善信息機構(gòu)，充分利用公告欄、廣播，互聯(lián)網(wǎng)等開放渠道，促進管理者與師生之間的交流，讓教師和學(xué)生充分發(fā)揮作用，鼓勵每個人都提出關(guān)于高校發(fā)展的想法，創(chuàng)建一個凝聚而穩(wěn)定的校園。

（六）強化產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的思路

我國現(xiàn)行的高等教育管理體制存在較強的依賴性、缺乏適應(yīng)社會需求的能力，應(yīng)該積極同生產(chǎn)、科研和其他方面進行廣泛聯(lián)系，利用各種社會力量和優(yōu)勢解決辦學(xué)的問題，因此，高校管理者應(yīng)強化產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的辦學(xué)思路，拓展為地方經(jīng)濟服務(wù)的專業(yè)學(xué)科建設(shè)[14]。

綜上，我國應(yīng)進一步強化學(xué)校管理將生產(chǎn)、教育和研究相結(jié)合的思想，并增加為當?shù)亟?jīng)濟服務(wù)的專業(yè)建設(shè)。例如，美國斯坦福大學(xué)以其對學(xué)術(shù)研究的重視和建立世界上第一個研究園而聞名，后來成為“硅谷”。將其在制造、教育和科研相結(jié)合的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，在我國大學(xué)中建立緊密結(jié)合科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、人才教育、制造和市場營銷的有效管理體系將有助于保持國際水平，從而提高競爭力，實現(xiàn)建立國家乃至世界一流大學(xué)的目標、走行業(yè)與高校合作研究之路，即是在互利、平等、自愿與合作的基礎(chǔ)上，遵循產(chǎn)學(xué)研合作的路線。學(xué)校和董事會將盡最大努力滿足該需求，并最終形成科學(xué)管理，明確產(chǎn)權(quán)利益與民主控制之間的平衡，充分發(fā)揮“產(chǎn)學(xué)結(jié)合”的最大優(yōu)勢。