關(guān)于新形勢下強化環(huán)評機構(gòu)管理的建議

平頂山市綜合利用環(huán)境保護研究所 陳樹磊

近年來，按照國家深化“放管服”改革的總體要求，生態(tài)環(huán)境部深化環(huán)保領(lǐng)域“放管服”改革，對環(huán)評機構(gòu)的管理進行了較大的調(diào)整，2019年先后出臺了《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》及配套文件若干，取消了對環(huán)評編制單位的市場準入限制，不再強制由具有資質(zhì)的單位編制報告書（表），明確建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位也可自行編制報告書（表）。意圖通過更加充分的市場競爭，激發(fā)環(huán)評市場活力，調(diào)動市場主體積極性，提升環(huán)評技術(shù)單位服務(wù)水平和服務(wù)意識。同時，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，減輕企業(yè)負擔(dān)，推進實體經(jīng)濟發(fā)展。相對于2015年原環(huán)境保護部發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》(環(huán)境保護部令第36號)對環(huán)評機構(gòu)管理有大幅度的放松，降低了環(huán)評機構(gòu)所需求的環(huán)評工程師數(shù)量要求。同時通過加強事中事后監(jiān)管，強化對環(huán)評機構(gòu)的管理力度，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，強化社會監(jiān)督，完善環(huán)評責(zé)任追究體系，也方便建設(shè)單位查詢和選擇技術(shù)單位，倒逼提高環(huán)評管理服務(wù)水平；通過日常監(jiān)督檢查、復(fù)核、抽查、舉報調(diào)查等途徑，將監(jiān)督檢查貫穿于報告書（表）從受理、審批到后續(xù)跟蹤管理的各個環(huán)節(jié)；通過對無失信記分的單位和人員減少復(fù)核抽取比例、頻次，以及對失信記分高的單位和人員，視情況采取加大復(fù)核抽取比例和頻次、限期整改、禁止從業(yè)等懲戒措施，營造“守信者受益、失信者難行”的良性市場秩序。

一、目前環(huán)評機構(gòu)管理存在的問題

兩年來，隨著生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價信用平臺（以下簡稱“信用平臺”）的建立和運行，整體上實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境部對環(huán)評機構(gòu)管理“放管服”的目的，伴隨著環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理的改革，由于沒有了環(huán)評工程師數(shù)量的要求，環(huán)評單位的數(shù)量成倍增長。截至2021年8月，在信用平臺登記注冊的環(huán)評機構(gòu)有8100余家，增長了數(shù)倍之多，同時注冊登記的環(huán)評編制人員4.5萬余人。但是在目前監(jiān)管制度運行中，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和各省市對環(huán)評機構(gòu)編制的環(huán)評文件質(zhì)量的抽查和復(fù)核形成的通報和網(wǎng)上的公開信息，環(huán)評機構(gòu)管理仍然存在著一些問題，如：生態(tài)環(huán)境部通報的部分機構(gòu)以提交虛假信息為手段，在信用平臺建立誠信檔案；部分環(huán)評工程師短期內(nèi)編制大量（上千份）環(huán)評文件，公開信息顯示約4個月間，山東錦華環(huán)?？萍加邢薰镜沫h(huán)評工程師靳海燕共編制了60余份環(huán)評報告書和1500余份報告表，同時也有不少環(huán)評工程師短期內(nèi)編制了數(shù)百份環(huán)評文件；部分環(huán)評機構(gòu)存在弄虛作假，抄襲其他環(huán)評文件，環(huán)評文件中錯漏百出；部分環(huán)評機構(gòu)人員能力不足，質(zhì)量管控體系建設(shè)欠缺；部分環(huán)評機構(gòu)仍存在“賣資質(zhì)”等不良行為。截至2021年8月，在信用平臺上已納入重點監(jiān)督檢查的環(huán)評機構(gòu)有77個，編制人員有84個，納入限期整改單位已有121個（部分已注銷），編制人員已有80個，納入黑名單環(huán)評機構(gòu)有6個，編制人員有25個，這些均是各級生態(tài)環(huán)境部門通報的環(huán)評文件質(zhì)量存在問題較多的環(huán)評機構(gòu)和編制人員。上述的這些環(huán)評機構(gòu)管理中存在的不良行為和問題在一定程度上影響了環(huán)評市場的健康發(fā)展，從而造成“幣驅(qū)逐良幣”，拉低了整體的環(huán)評文件質(zhì)量，對兢兢業(yè)業(yè)做業(yè)務(wù)的環(huán)評機構(gòu)產(chǎn)生了不良的影響。

二、強化環(huán)評機構(gòu)管理的措施和建議

針對上述問題，從繼續(xù)落實“放管服”和強化環(huán)評機構(gòu)管理等多方面考慮，結(jié)合本人日常工作實踐，提出以下幾點建議：

（一）加強大數(shù)據(jù)篩查管理

目前，所有建設(shè)單位申報的需要審批的建設(shè)項目環(huán)評文件均需環(huán)評機構(gòu)在信用平臺進行登記，由環(huán)評機構(gòu)輸出編制單位和編制人員信息表，由此，建議信用平臺在后臺進一步增強以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的監(jiān)控機制，在編制人員注冊時要求環(huán)評工程師上傳個人簽字電子版，后期通過對各省市上傳的已審批過的環(huán)評文件中的編制單位和編制人員情況表的簽名信息進行大數(shù)據(jù)比對和驗真，對涉嫌存在抄襲、簽字不符、非手工簽字等情況進行梳理和分析；同時，信用平臺加強對環(huán)評機構(gòu)跨地區(qū)作業(yè)的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析管理，對于短期內(nèi)跨多個省份或多個地市作業(yè)的環(huán)評機構(gòu)，建議將其納入重點監(jiān)督檢查清單，對涉及的環(huán)評機構(gòu)和環(huán)評工程師編制的環(huán)評文件加強質(zhì)量復(fù)核，有效防范環(huán)評機構(gòu)“抄襲”“賣資質(zhì)”“代簽”“偽造簽名”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）加強編制環(huán)評文件數(shù)量的監(jiān)管

根據(jù)工作實際，建議生態(tài)環(huán)境部對各省市環(huán)評機構(gòu)進行調(diào)查和摸底，同時結(jié)合信用平臺大數(shù)據(jù)分析，實際了解掌握一名環(huán)評工程師在確保環(huán)評文件質(zhì)量的情況下月度最大有效負責(zé)的環(huán)評文件編制數(shù)量，在信用平臺后臺進行系統(tǒng)設(shè)置（建議公開該數(shù)值），禁止或限制環(huán)評機構(gòu)和編制人員對超出數(shù)量的環(huán)評文件在信用平臺進行登記，同時明確提出對限期內(nèi)達到或接近該限制數(shù)量的環(huán)評文件編制單位和編制人員將納入重點監(jiān)督檢查清單管理，有效限制環(huán)評機構(gòu)和編制人員短期內(nèi)大量編制環(huán)評文件現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）進一步強化環(huán)評文件質(zhì)量管理

目前，按照生態(tài)環(huán)境部和省級生態(tài)環(huán)境部門要求，市、縣兩級生態(tài)環(huán)境部門也需要對轄區(qū)內(nèi)審批過的環(huán)評文件質(zhì)量進行抽查和復(fù)核，由于基層環(huán)評文件審批和管理部門的人員數(shù)量和業(yè)務(wù)能力等問題，實際工作中對環(huán)評文件質(zhì)量的管理存在諸多困難和不足。例如市、縣兩級環(huán)評專業(yè)技術(shù)人員較少，需要依托相應(yīng)技術(shù)評估專家，而技術(shù)評估專家在日常大多已參與到審批前建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)評估的情況；還存在抽查和復(fù)核技術(shù)人員業(yè)務(wù)能力不一，易于出現(xiàn)環(huán)評文件抽查和復(fù)核尺度不一等情況。在此建議僅由國家和省兩級部門對環(huán)評文件質(zhì)量問題進行抽查和復(fù)核，市、縣兩級可以對在轄區(qū)注冊的環(huán)評機構(gòu)進行現(xiàn)場監(jiān)管，主要調(diào)查掌握其環(huán)評文件編制能力建設(shè)方面的情況，對能力建設(shè)涉及存在問題的環(huán)評機構(gòu)的信息及時向省級部門反饋，助力環(huán)評文件質(zhì)量抽查和復(fù)核。在國家和省級開展的抽查和復(fù)核時則需要結(jié)合信用平臺和各省建立的環(huán)評文件審批系統(tǒng)進行大數(shù)據(jù)篩查和重點監(jiān)督檢查對象管理，進一步加大對涉嫌存在問題的環(huán)評機構(gòu)和編制人員的復(fù)核環(huán)評文件數(shù)量占比，有效防范環(huán)評機構(gòu)對環(huán)評文件質(zhì)量管理不規(guī)范等諸多問題。

（四）進一步加大懲處力度

對抽查和復(fù)核中發(fā)現(xiàn)的環(huán)評文件質(zhì)量問題，建議國家和省生態(tài)環(huán)境部門進一步加大懲處力度，提高環(huán)評機構(gòu)及編制人員的違法違規(guī)成本。建議生態(tài)環(huán)境部結(jié)合《行政處罰法》等法律法規(guī)，調(diào)整現(xiàn)行的記分等懲處規(guī)則，在對違規(guī)環(huán)評機構(gòu)和編制人員在信用平臺進行信用記分的同時，及時對涉及的環(huán)評機構(gòu)和編制人員納入不同限定期限的黑名單管理清單中，在其進入黑名單期間，禁止相應(yīng)環(huán)評機構(gòu)和編制人員在信用平臺上進行環(huán)評文件的登記，對納入黑名單的環(huán)評機構(gòu)法人和編制人員信息在信用平臺公開，禁止相應(yīng)法人在信用平臺重新登記注冊新的環(huán)評機構(gòu)，禁止相應(yīng)編制人員注銷信息后在信用平臺上其他機構(gòu)重新登記。同時，建議省級以上生態(tài)環(huán)境部門進一步完善環(huán)評機構(gòu)和編制人員信用共享機制，探索建立跨部門、跨行業(yè)的信息管理體系，對失信環(huán)評機構(gòu)和編制人員實施聯(lián)合懲戒，避免信用監(jiān)管僅限于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部、信用平臺僅限于環(huán)評領(lǐng)域的情況。

（五）適當(dāng)激勵信用良好環(huán)評機構(gòu)

建議對環(huán)評文件質(zhì)量管理信用良好的環(huán)評機構(gòu)和編制人員進行通報表揚、適當(dāng)降低抽檢頻次、在信用平臺明示等諸多方式進行適當(dāng)?shù)募?，對環(huán)評單位充分發(fā)揮其技術(shù)能力優(yōu)勢、完成重大項目環(huán)評情況進行正面宣傳，提升相關(guān)從業(yè)人員職業(yè)榮譽感，進而提高環(huán)評機構(gòu)對信用的重視程度，鼓勵環(huán)評機構(gòu)積極做大做強，建立質(zhì)量優(yōu)勢，進而獲取優(yōu)勢資源，更進一步增強發(fā)展實力，通過切實依法依規(guī)編制環(huán)評文件，為促進生態(tài)環(huán)境保護作出貢獻的同時，取得更大的效益。

（六）提高建設(shè)單位責(zé)任和法律意識

雖然目前的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)均已明確建設(shè)單位對環(huán)評文件承擔(dān)主體責(zé)任，但現(xiàn)實情況顯示，部分建設(shè)單位仍然存在責(zé)任和法律意識淡薄，僅僅出于成本控制，只注重選擇價格便宜的環(huán)評機構(gòu)，而且對自身建設(shè)項目環(huán)評文件的內(nèi)容和結(jié)論也很少進行審核把關(guān)，不僅影響了環(huán)評文件的質(zhì)量，也對環(huán)評機構(gòu)的管理造成了不利影響。建議在法律法規(guī)修訂中進一步明確建設(shè)單位主體責(zé)任及相應(yīng)法律責(zé)任，強化宣傳，提高其責(zé)任和法律意識，促進其做到真正重視生態(tài)環(huán)境保護，在需要編制環(huán)評文件時選擇有實力、質(zhì)量有保證的環(huán)評機構(gòu)，切實通過環(huán)評文件對項目建設(shè)提供盡可能客觀、科學(xué)、理性的決策參考，而不僅僅是為了取得批復(fù)而流于形式。企業(yè)的選擇決定了環(huán)評機構(gòu)的生存，最終將通過優(yōu)勝劣汰，進一步降低渾水摸魚的環(huán)評機構(gòu)的生存空間。

三、結(jié)語

相信通過上述措施互相結(jié)合和一定時間的強化管理，通過市場機制逐步淘汰那些不負責(zé)任的環(huán)評機構(gòu)和編制人員，經(jīng)過進一步凈化和規(guī)范環(huán)評從業(yè)市場，目前環(huán)評機構(gòu)存在的諸多亂象會得到有效控制，對“十四五”環(huán)保領(lǐng)域持續(xù)的“放管服”深化改革的也將起到促進作用，對環(huán)評乃至生態(tài)環(huán)境保護的健康有序發(fā)展也會起到積極作用。

相關(guān)鏈接

具有資質(zhì)可接受委托為建設(shè)項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)。須經(jīng)國家環(huán)境保護行政管理部門考核,并持有有效資質(zhì)證書。須按核定的等級,在規(guī)定的評價范圍內(nèi)從事環(huán)境影響評價服務(wù),并對評價結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任。