通過項目進(jìn)行動員：基層治理的策略與影響

王 清

大國治理下，國家如何深入基層社會，這是困擾理論界和實踐界的難題。古代一直是皇權(quán)不下縣，地方力量，如鄉(xiāng)紳在基層治理中發(fā)揮重要的作用。近代中國，隨著政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，國家通過在基層設(shè)置代理人的方式，讓國家觸角深入基層。中華人民共和國成立后，國家政權(quán)通過工作隊和代理人，將政策話語宣傳到基層，即宣傳下鄉(xiāng)。(1)徐勇：《“宣傳下鄉(xiāng)”：中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)土社會的動員與整合》，《中共中央黨史》2010年第10期，第15-22頁。在城市，單位和居委會成為國家的實質(zhì)代理人，發(fā)揮著團(tuán)結(jié)和凝聚社會成員的功能，(2)張濟順：《上海里弄：基層政治動員與國家社會一體化走向(1950—1955)》，《中國社會科學(xué)》2004年第2期，第178-188頁。承擔(dān)著銜接國家和社會的紐帶作用。但是，單位制解體后，國家與社會之間的銜接機制被打破，個人組織化的紐帶松動，個人重新回歸社會。(3)張靜：《通道變遷：個體與公共組織的關(guān)聯(lián)》，《學(xué)?！?015年第1期，第50-58頁。盡管國家在社區(qū)建立了強大的網(wǎng)絡(luò)——婦聯(lián)、工會、居委會及最重要的黨支部，但是，基層自治功能發(fā)揮并不暢通，基層政府面臨治理分散化，難以實現(xiàn)有效治理的問題。

已有研究分析了基層政府實現(xiàn)有效治理面臨的約束條件和變通策略。第一，基層政府治理面臨的約束條件。分稅制之后，中央和地方的財權(quán)和事權(quán)不對等，地方責(zé)多權(quán)少。作為最末梢的基層政府，面臨嚴(yán)重的權(quán)少責(zé)多困境，不得不應(yīng)對上級政府下達(dá)的眾多任務(wù)和指標(biāo)。(4)榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年，第40-44頁。與此同時，基層政府嵌入基層社會，身處熟人網(wǎng)絡(luò)，人情、關(guān)系和面子成為其獨立行政的羈絆。加之信息技術(shù)的日新月異，民眾監(jiān)督愈益方便，這些都使基層政府壓力巨大。第二，基層政府的政策變通。一方面是嚴(yán)重不足的行政資源，另一方面則是層層加碼的上級指令，在這樣的壓力型體制下，基層政府不得不尋求政策變通。行政分權(quán)后，基層政府具有一定的自由裁量權(quán)，也為政策變通提供了可能性。按照下級是否嚴(yán)格執(zhí)行上級政策，政策變通分為政策敷衍、政策不執(zhí)行、政策歪曲，為應(yīng)付上級檢查和社會訴求，基層政府還逐步推行一系列土政策。(5)翟學(xué)偉：《土政策的功能分析》，《社會學(xué)研究》1997年第3期，第88-95頁?！白兺ā边^程中，基層政府與市場資本結(jié)盟，形成地方法團(tuán)主義?；鶎诱畠?yōu)先為資本提供服務(wù)，忽略或延緩實現(xiàn)民眾訴求，形成地方發(fā)展型政府，甚至可能從代理型政權(quán)發(fā)展為謀利型政權(quán)。(6)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”》，《社會學(xué)研究》2002年第1期，第17-24頁。

顯然，在壓力型體制下，基層政府通過政策變通實現(xiàn)有效治理的同時，會滋生一些問題。2013年之后，中國的央地關(guān)系發(fā)生了調(diào)整與變化，在這種背景下，基層政府會通過什么方式，尋求有效治理呢？ 在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，作為國家代理人的基層政府通過項目制進(jìn)行社會動員，試圖以之整合社會資源，破解基層治理分散化的難題，實現(xiàn)有效治理。那么，基層政府如何通過項目制進(jìn)行社會動員，這種方式又帶來了哪些影響，這是本文的核心研究問題。

一、項目制：研究脈絡(luò)與個案追蹤

基層政府通過項目制進(jìn)行社會動員，項目制是手段，社會動員是目的。以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，項目制包括經(jīng)濟性項目制與社會性項目制。經(jīng)濟性項目制指國家通過專項財政轉(zhuǎn)移支付展開的項目制，社會性項目制指公共服務(wù)和社會服務(wù)的項目化運作。(7)王向民：《中國社會組織的項目制治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第5期，第130-140頁。已有研究認(rèn)為，項目制是相對于單位制、科層制而言的第三種組織安排，是一種科層動員的體系。

第一，項目制關(guān)注科層動員。已有研究認(rèn)為，項目制是一種相對于單位制、科層制而言的獨特的國家治理形式。(8)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第113-130頁。有學(xué)者把項目制看成一種組織形態(tài)，分析政府如何通過項目制進(jìn)行科層動員，形成“多層動員體系”“打包和甩包”等中層概念。有學(xué)者從項目發(fā)包方的角度，認(rèn)為項目制打破原來的科層體系，通過項目實現(xiàn)條線控制，導(dǎo)致政府出現(xiàn)多層動員體系。(9)陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期，第64-79頁。也有學(xué)者從承接方的角度展開研究，認(rèn)為項目制存在發(fā)包、打包和甩包的過程，下級政府在承接上級項目的過程中，積極尋找有利于地方發(fā)展的自主空間，突破上級政府的條線控制，(10)折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期，第137頁。這實質(zhì)上是一種下級政府的變通行為。

第二，項目制科層動員的結(jié)果。已有研究一致認(rèn)為項目制的科層動員帶來了意料之外的結(jié)果。一是打破了原有科層體系。上下級政府之間通過項目建立多層動員體系，上級政府直接繞過地方政府，形成對基層政府的控制，這就打破了原有的科層體系的條線控制，形成基層政府面對多個項目，出現(xiàn)多條條線控制。二是導(dǎo)致項目的自我膨脹。在項目接包和甩包的過程中，基層政府大舉借債爭項目，(11)周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路》，《公共行政評論》2012年第1期，第46-77頁。走向債務(wù)之路，一旦獲得項目，馬上捆綁各種發(fā)展目標(biāo)，造成項目膨脹。三是有違公平。項目制本意要解決“上有政策，下有對策”的困境，形成?？顚Ｓ茫菍嵸|(zhì)上越窮的基層單位反而得不到項目，有一定發(fā)展基礎(chǔ)的基層單位才能獲得項目，與項目制試圖實現(xiàn)公平的本意背道而馳。(12)黃宗智等：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014年第5期，第143-159頁。

第三，項目制的研究空間：從科層動員到社會動員。已有研究認(rèn)為項目制是一種介于單位制和科層制之間的混合機制，是一種介于市場化與社會化中間的道路?；谶@樣的定位，已有研究把項目制看成科層動員的工具，更多關(guān)注項目制的科層動員功能及其結(jié)果，忽略了項目制也具有社會動員的功能。項目制不僅提供公共服務(wù)和社會服務(wù)，而且內(nèi)含社會動員的目標(biāo)。社會動員是現(xiàn)代化的必要手段，是現(xiàn)代化孕育的政府治理的工具。本文將通過個案研究，分析項目制的社會動員功能及其影響。

本文以N區(qū)社會動員項目為例，分析基于項目的社會動員的實施策略與影響。N區(qū)是沿海珠三角的一個地級市的下轄區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展比較好。從2010年開始，N區(qū)每年投入很大的財政資金購買社會服務(wù)，項目制在該區(qū)普遍推行。2018年，N區(qū)政府工作報告提出“探索建立黨組織統(tǒng)籌的新型社會動員體系”，同年2月，N區(qū)社工委出臺《N區(qū)試點建立新型特色社會動員體系工作方案(試行)》，開始進(jìn)行新型特色社會動員工作，這項工作的目標(biāo)是實現(xiàn)人的動員、組織的動員與社會的動員。從這個意義上來說，N區(qū)社會動員就是項目的內(nèi)容和目標(biāo)。同年3月，N區(qū)社工委對下轄7個鎮(zhèn)街286個社區(qū)實施社會動員的項目制(本文將其簡稱為項目動員)。

第一，項目動員符合項目制的一般特點。經(jīng)過集中申報、遴選、高密度宣傳、中期走訪和末期評估等流程，該項目計劃遴選30個社會動員試點社區(qū)，包括7個農(nóng)村社區(qū)、16個村改居社區(qū)、6個城市社區(qū)、1個混合社區(qū)。在自主申報的基礎(chǔ)上，N區(qū)最終選擇了30個試點社區(qū)，包括東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街下屬社區(qū)13個、中部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街下屬社區(qū)9個、西部經(jīng)濟不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)下屬社區(qū)9個。試點1年后，項目發(fā)包方區(qū)社工委在全面評估的基礎(chǔ)上評選出5個優(yōu)秀項目并在全區(qū)推廣。

第二，不同于以往購買服務(wù)的項目制，項目動員是一種較為典型的社會性項目制。一方面，從項目實施的目的和內(nèi)容來看，項目動員不是購買服務(wù)，而是通過項目制進(jìn)行社會動員。該項目的目標(biāo)是“在社區(qū)層面凝聚一批動員能力強的社區(qū)居民骨干，培育一批具有服務(wù)能力和解決問題能力的社區(qū)社會組織”。(13)N區(qū)社工委：《關(guān)于征集“新型特色社會動員體系”試點社區(qū)的工作方案》，內(nèi)部資料。另一方面，從項目的實施手段來看，社會動員是該項目制的實施手段，該項目針對基層治理動力不足、民眾參與分散化的問題，希望實現(xiàn)人和組織的動員。

從2015年開始，筆者持續(xù)追蹤研究N區(qū)政府購買服務(wù)，參加該區(qū)每年舉行的社會服務(wù)洽談會。2018年后，筆者詳細(xì)跟進(jìn)項目動員的每一個流程，對N區(qū)社工委、DZ鎮(zhèn)社工局、創(chuàng)益中心、GC社工中心以及多個社會組織和社區(qū)工作人員進(jìn)行訪談，收集了一手資料，同時也收集了N區(qū)進(jìn)行社會動員試點項目的一手文件材料。

二、組織重構(gòu)：通過項目進(jìn)行動員的主體結(jié)構(gòu)

后單位時代，基層治理面臨的難題是國家與社會之間的紐帶被打破，但是又難以形成新的替代性紐帶。在基層社會，國家與社會之間呈現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，國家運行中的正式制度與社會運行中非正式制度出現(xiàn)反差，導(dǎo)致國家滲透能力日漸式微，基層治理不得不借助非正式的力量，諸如關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)、面子才能維持基本的運行。(14)陳國權(quán)、陳潔瓊：《名實分離：雙重約束下的地方政府行為策略》，《政治學(xué)研究》2017年第4期，第71-83頁。但是，在沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展逐步破壞了這些傳統(tǒng)紐帶與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基層治理可依靠的資源有限。與此同時，沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)人口倒掛現(xiàn)象，政府工作人員的編制需根據(jù)常住戶籍人口而配備，出現(xiàn)日益增加的人口與短缺的政府人力資源的張力。政府通過聘用編外人員解決這個問題。但是，編外人員帶來諸如自由裁量權(quán)、人事管理與財政壓力的問題?；鶎诱坏貌恢匦聦ふ倚碌慕鉀Q方式。2013年之后，隨著央地關(guān)系的調(diào)整，社會動員這種傳統(tǒng)的治理工具開始重新進(jìn)入地方政府的視野。不同于建國初的社會動員，2013年以后的社會動員出現(xiàn)組織重構(gòu)。組織重構(gòu)是指在社會動員中，國家建立起一套銜接社會的紐帶，這種紐帶既不是科層組織，又不是社會組織，而是一種介于科層組織與社會組織之間的中間形態(tài)，兼具行政性與社會性的雙重屬性，發(fā)揮銜接國家與社會的紐帶作用。

(一)組織重構(gòu)的第一個特征：社工委的設(shè)立

組織重構(gòu)的第一個特征是，政府設(shè)立專門負(fù)責(zé)社會建設(shè)(包括社會動員)的機構(gòu)：社工委。社工委是G省獨特的組織機構(gòu)。在2011年之后，G省設(shè)立了省級社工委。按照職責(zé)同構(gòu)原則，該省下轄的市、縣、區(qū)紛紛成立社工委。社工委是統(tǒng)籌社會建設(shè)的綜合性部門，負(fù)責(zé)社會建設(shè)。2015年之后，隨著國家政策的調(diào)整，G省、市、區(qū)社工委不再是獨立的部門，而是并入政法委，成為政法委的科室。N區(qū)社工委是全省最后一個并入政法委的部門，在省社工委并入政法委之后的第4年才并入，且社工委的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任政法委專職副主任，這在一定程度上保持了社工委的自主性。G省社工委的機構(gòu)大多只設(shè)置到區(qū)級，但N區(qū)社工委的機構(gòu)下沉到鎮(zhèn)街、社區(qū)，形成區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)縱向三個層級的行政體系。區(qū)社工委倡導(dǎo)進(jìn)行社會動員，鎮(zhèn)街、社區(qū)能夠馬上執(zhí)行和響應(yīng)區(qū)社工委的政策倡議。

第一，在區(qū)級層面，社工委是項目動員的實施主體。社工委一度希望成為“社會建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)改委”，通過公益創(chuàng)投、購買服務(wù)等方式，對全區(qū)社會建設(shè)進(jìn)行引領(lǐng)。社會動員項目就是社工委的一個新想法。他們認(rèn)為社區(qū)建設(shè)就是一個營造熟人社區(qū)的過程，但在政府購買服務(wù)項目的過程中，經(jīng)常面臨外來社會組織和本地社區(qū)之間的文化差異，這降低了社會組織的服務(wù)供給質(zhì)量。(15)王清：《項目制與社會組織服務(wù)供給困境：對政府購買服務(wù)項目化運作的分析》，《中國行政管理》2017年第4期，第59-65頁。為扭轉(zhuǎn)這種局面，區(qū)社工委開始推行社會動員項目，并按項目制管理方式，對社會動員項目進(jìn)行監(jiān)督和管理。

第二，區(qū)社工委在鎮(zhèn)街和社區(qū)都有對應(yīng)的“腳”，為事務(wù)下沉提供了組織保障。在鎮(zhèn)街層面，區(qū)社工委的對應(yīng)機構(gòu)是鎮(zhèn)街社工委，社工委和民政系統(tǒng)的社工局合署辦公，是同一套人馬，掛兩塊牌子。到了社區(qū)，每個社區(qū)都有一個社工骨干，對應(yīng)鎮(zhèn)街社工委。區(qū)社工委、鎮(zhèn)街社工委、社區(qū)的社工骨干，這套從上到下的三級縱向體系是N區(qū)社會動員能夠得以推行的重要保障。

(二)組織重構(gòu)的第二個特征：政府賦權(quán)的平臺型社會組織

雖然N區(qū)建立了區(qū)社工委、鎮(zhèn)街社工委、社區(qū)社工骨干的三級行政體系，但是，區(qū)社工委整個系統(tǒng)的人員并不多。區(qū)社工委有5個人，每個鎮(zhèn)街3人左右，社區(qū)則只有1個社工骨干，而這個社工骨干同時還承擔(dān)著其他條口的事務(wù)，例如計生等。因此，社工委系統(tǒng)的人手不夠。N區(qū)和其他區(qū)不同的地方在于，區(qū)、鎮(zhèn)街社工委都建有對應(yīng)的社會組織，即社會組織聯(lián)合會，簡稱社聯(lián)。社聯(lián)是一個在民政局注冊的社會組織，但是，與其他社會組織不同的地方在于，社聯(lián)是社工委賦權(quán)的平臺型社會組織，它兼具行政性和社會性雙重屬性，是一個介于科層組織與社會組織之間的中間形態(tài)。

第一，行政性。一方面，行政性是指這些社會組織和科層組織一樣，具有整齊劃一的組織結(jié)構(gòu)，各個層級的社工委都設(shè)有這類平臺型社會組織。在區(qū)層面，區(qū)社工委倡導(dǎo)建立社聯(lián)，他們通過創(chuàng)益中心，為社聯(lián)提供活動場地，讓他們負(fù)責(zé)公益創(chuàng)投項目。除了區(qū)社聯(lián)之外，每一個鎮(zhèn)街都建立了鎮(zhèn)街社聯(lián)。鎮(zhèn)街社聯(lián)是鎮(zhèn)街社工委賦權(quán)的平臺型社會組織，大多負(fù)責(zé)運營鎮(zhèn)街的創(chuàng)益中心，承擔(dān)鎮(zhèn)街社會組織孵化和培育，承擔(dān)政府賦予的社會建設(shè)功能。例如，每年一次的社會服務(wù)洽談會是社工委和民政局聯(lián)合推出的社會建設(shè)品牌項目，由7個鎮(zhèn)街輪流舉辦，各鎮(zhèn)街社聯(lián)是社會服務(wù)洽談會的主要籌備者和參與者。另一方面，行政性是指政府向平臺型社會組織賦權(quán)，讓其擁有部分行政權(quán)力。社工委通過購買服務(wù)的方式，不僅為社聯(lián)提供專項經(jīng)費、辦公場所等，而且向社聯(lián)賦權(quán)，讓社聯(lián)擁有一些權(quán)能。例如，在社會動員項目中，區(qū)社聯(lián)組織了大量專題培訓(xùn)，每次培訓(xùn)都發(fā)通知要求各鎮(zhèn)街社工委代表、各鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心工作人員參加。鎮(zhèn)街社工委的工作人員是公務(wù)員或雇員，區(qū)社聯(lián)只是一個社會組織，卻可以命令這些行政機構(gòu)參加。從這里可以看出，區(qū)社工委向社聯(lián)賦權(quán)，讓社聯(lián)擁有了部分權(quán)能。

第二，民間性。雖然區(qū)、鎮(zhèn)街都設(shè)有平臺型社會組織——社聯(lián)，但是，每個層級的社聯(lián)之間并沒有上下級關(guān)系，“我們雖然都叫社聯(lián)，但是，我們之間沒有任何關(guān)系”。(對B社工組織總干事的訪談，訪談編號20190620)與此同時，除了政府的項目，社聯(lián)也做其他業(yè)務(wù)。從這點看，社聯(lián)又不是行政組織，而具有民間性。如區(qū)社聯(lián)同時提供老年人服務(wù)，C街道社聯(lián)運營該街道創(chuàng)益中心的同時，也提供青少年服務(wù)。另外，從內(nèi)部來看，平臺型社會組織按照社會組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置組織分工，并進(jìn)行組織管理。例如，社聯(lián)有總干事、秘書長、理事長的組織框架，成員由社聯(lián)聘請，成員的工資福利等都由社聯(lián)支出。從這些來看，這些平臺型社會組織又具有社會組織的一般特征，具有民間性。

由上可見，N區(qū)的社會動員主體呈現(xiàn)獨特的結(jié)構(gòu)，組織進(jìn)行了重構(gòu)，有專門負(fù)責(zé)社會動員的科層組織，通過建立三層縱向科層體系，讓社會建設(shè)和社會動員的事務(wù)沉入基層；該科層組織又倡議建立平臺型社會組織，并向社會組織賦權(quán)，讓社會組織發(fā)揮補充作用，彌補社工委人員不足的問題，形成政府科層和社會網(wǎng)絡(luò)交相呼應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，這是政府能夠通過項目制進(jìn)行社會動員的重要保障。

三、項目動員的方式

基于項目的社會動員是指在項目制運行過程中，項目發(fā)包方運用社會動員的方式提升項目制的績效，社會動員是項目制的實施手段。因此，項目動員既具有項目制的一般特征，又不同于一般的項目制。壓力與激勵、培養(yǎng)積極分子、建立社區(qū)組織、宣傳典型社區(qū)成為社會動員的主要方式。壓力與激勵促使基層政府卷入社會動員之中，成為社會動員的推動者與支持者，保障社會動員能夠鏈接基層的行政資源。積極分子承擔(dān)國家和社會之間的翻譯者，讓國家的理性話語嵌入民間社會的人際網(wǎng)絡(luò)之中，為國家滲透社會提供了代理人，推動項目動員的深化。社區(qū)組織讓國家的觸角深入最基層的社區(qū)，發(fā)揮社會網(wǎng)絡(luò)資源的作用，為孵化積極分子提供常態(tài)化的活動平臺。宣傳典型社區(qū)則最大程度調(diào)動了基層的行政資源和社會資源的積極性，共同推動社會動員。

(一)壓力與激勵：項目發(fā)包中的社會動員

在項目發(fā)包中，作為發(fā)包方的基層政府通過壓力與激勵并用的方式，驅(qū)動基層社會中的一切資源卷入項目之中，最大限度調(diào)動基層社會的積極性。壓力是指發(fā)包方提高項目申報門檻，要求承包方必須獲得社區(qū)兩委的支持，以此將基層行政力量卷入項目之中，與此同時，發(fā)包方通過層層加壓與激勵支持并用的方式，調(diào)動承接方的積極性。

第一，高門檻的申報要求，將同級黨委政府卷入項目之中。社會動員的項目要求社區(qū)兩委同意才能申報?！拔覀円膊皇悄悴块T(社區(qū)社工)的人想報就報上來，我們要求他們必須要有社區(qū)兩委支持(才能申報)”。(區(qū)社工委工作人員的訪談，20190320)在“新型特色社會動員體系”試點社區(qū)申報表上，申請表的最后一欄需要社區(qū)黨委簽字并蓋章，要求出具“社區(qū)黨組織意見：已經(jīng)社區(qū)黨委(黨總支)班子會研究，同意申報”的意見。通過這樣的方式，將社區(qū)兩委卷入項目之中，讓項目獲得社區(qū)兩委充分的重視，便于項目鏈接到社區(qū)的行政資源。在項目開展過程中，社區(qū)兩委干部參加的項目，更容易得到社區(qū)居民的支持。

第二，區(qū)社工委密集走訪，傳導(dǎo)項目實施壓力。走訪是區(qū)社工委進(jìn)行項目動員的常規(guī)手段。項目立項后的第一次走訪，區(qū)社工委專職副主任帶隊走訪30個立項社區(qū)。高規(guī)格的走訪使鎮(zhèn)街副書記、社區(qū)書記參加對接與座談，提高基層政府一把手對社會動員項目的重視程度，有助于項目得到鎮(zhèn)街的支持，鏈接到鎮(zhèn)街的行政資源。在日常管理中，社工委的工作人員基本上每一個季度走訪一次試點社區(qū)，督查項目運行的情況，及時發(fā)現(xiàn)項目現(xiàn)存的問題，將項目運行的壓力持續(xù)傳導(dǎo)到社區(qū)之中。

第三，掛點支持與專業(yè)培訓(xùn)，項目的激勵機制。一方面，區(qū)社工委成員掛靠在試點社區(qū)，免費擔(dān)任試點社區(qū)的顧問。鎮(zhèn)(街道)社工委、創(chuàng)益中心定期對駐社區(qū)社工及社區(qū)社會組織骨干進(jìn)行專業(yè)技術(shù)支持與指導(dǎo)。區(qū)創(chuàng)益園、鎮(zhèn)(街道)社工委、鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心根據(jù)社區(qū)需要，協(xié)助社區(qū)研發(fā)重點項目。例如，DZ鎮(zhèn)創(chuàng)益中心每年拿出20萬，培育社區(qū)項目。另一方面，高強度的專業(yè)培訓(xùn)。在社會動員項目運行的一年時間內(nèi)，N區(qū)進(jìn)行了密集的培訓(xùn)。從培訓(xùn)的組織主體來看，既有政府部門組織的培訓(xùn)，又有區(qū)社聯(lián)組織的培訓(xùn)，但以區(qū)社聯(lián)組織的培訓(xùn)為主。從培訓(xùn)的內(nèi)容來看，既有理論培訓(xùn)，也有實務(wù)培訓(xùn)，其中實務(wù)培訓(xùn)的比重更大。從2018年7月到9月，N區(qū)社聯(lián)共組織了6次社會動員培訓(xùn)課程，平均每個月2次講座，培訓(xùn)頻次非常高。區(qū)社聯(lián)組織社會動員系列培訓(xùn)活動，要求兩類成員必須參加：一類是各鎮(zhèn)(街道)社工委代表、各鎮(zhèn)(街道)創(chuàng)益中心工作人員，另外一類是30個社會動員試點社區(qū)駐社區(qū)社會工作者各1名。由此可見，行政機構(gòu)與駐社區(qū)社會組織都被卷入社會動員之中，行政機構(gòu)擁有行政資源，能夠獲得鎮(zhèn)街、社區(qū)兩委的支持；社會組織具有專業(yè)手法，能夠開發(fā)喜聞樂見的活動形式，吸引和動員社區(qū)民眾參與。

(二)培養(yǎng)積極分子：項目動員的中間力量

除了項目發(fā)包中的社會動員外，基層政府更為注重項目執(zhí)行中的社會動員。但是，基層政府面向的是社會，缺乏往下沉的科層組織，它依靠什么力量進(jìn)行社會動員呢？積極分子是有效的中間力量，他們發(fā)揮翻譯的功能，推動項目動員的縱深發(fā)展。

第一，在社會動員過程之中，積極分子發(fā)揮著重要的翻譯功能。一方面，積極分子更有意愿了解國家的政策，并能夠理解和掌握國家的話語。另一方面，積極分子也是社會中的一員，他們和所在的社區(qū)有天然的情感紐帶和利益聯(lián)系，更容易深入社會之中，進(jìn)行社會動員。到了社區(qū)，社區(qū)的熟人之間有一套自己的話語體系，這套話語體系不同于國家話語體系。國家話語體系具有普遍性與強制性，強調(diào)理性與制度；社區(qū)的話語體系具有特殊性與民間性，強調(diào)情理結(jié)合。(16)蕭樓：《柔性政權(quán)：“政治動員”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊——東南沿海D鎮(zhèn)個案分析》，《浙江學(xué)刊》2002年第4期，第70-78頁。這兩套話語體系之間具有落差和隔閡，積極分子恰恰承擔(dān)了翻譯角色：一方面，他們的表達(dá)與國家的話語體系相切合，另一方面他們又能夠運用一套社區(qū)能夠接受的話語，實現(xiàn)國家和社會話語體系的有效對接?！拔覍ι鐓^(qū)說你要理解政府，要服從政府的規(guī)定。但是，我對政府又會說社區(qū)組織的重要性，為他們爭取資源，贏得政府的重視，獲得政府的支持。比如這一次，政府要搞社會動員，密切聯(lián)系群眾，我這么說，社區(qū)老百姓聽不明白啊，以為和自己沒有關(guān)系。那我就跟他們說，現(xiàn)在政府要來問你的需求，要幫你解決問題。這樣他們就能夠聽得懂”。(DZ創(chuàng)益中心主任的訪談，20190515)積極分子到了社區(qū)，按照社區(qū)的一套話語體系，將“社會動員”解說為“問你的需求，幫你解決問題”，這是一套老百姓能夠聽懂的話語，又與老百姓的需求結(jié)合起來，更容易被他們接受。國家通過培養(yǎng)社區(qū)骨干，依賴社區(qū)骨干的翻譯功能，實現(xiàn)人的動員。

第二，積極分子的三級動員機制。在N區(qū)社會動員項目制中，積極分子的生產(chǎn)流程被拉長，變成了志愿者—樓長—兩委骨干，出現(xiàn)三次動員。第一次動員是指國家動員居民成為志愿者，依托服務(wù)隊進(jìn)行志愿服務(wù)。志愿者是社區(qū)中自愿參加社區(qū)事務(wù)的活躍者，他們是單個的個體，需要納入組織體系之中，才能發(fā)揮整體的作用。服務(wù)隊就是這樣的組織體系，它是服務(wù)社區(qū)的社區(qū)自組織。政府動員民眾成為志愿者，并依托社區(qū)自組織服務(wù)社區(qū)，這是第一次動員。第二次動員是指政府按照志愿者的居住地，讓他們擔(dān)任層長或樓長，每一棟樓的每一層都有一個層長，每一幢樓有一個樓長，實現(xiàn)管理服務(wù)的樓層網(wǎng)格化。在訪談中，社工委的工作人員告訴我們：“每一層一個層長，這幾乎抬頭不見低頭見，有什么問題就能及時反映出來?！?區(qū)社工委工作人員的訪談，20190320)“抬頭不見低頭見”是社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)的真實反映。在這種日常人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，即使是陌生人，由于每天見面，也容易變成熟人。對于熟人的請求，人們礙于“情面”，很難拒絕。這為層長和樓長開展社會動員提供了豐富的道義支持。在第三次動員中，N區(qū)讓一些優(yōu)秀的樓長擔(dān)任社區(qū)兩委委員，這既可以看成是對社區(qū)積極分子的激勵，也可以看成是對社區(qū)積極分子的鍛煉。通過志愿者—樓長—社區(qū)委員的三次動員，積極分子的挑選和成長機制被拉長，更多的積極分子經(jīng)過三層培養(yǎng)機制，成長為成熟的社會動員骨干，發(fā)揮著重要的翻譯角色。

(三)組建社區(qū)組織：項目動員的組織載體

在社會動員項目化運作過程中，雖然積極分子生活于社區(qū)，能夠隨時聯(lián)系民眾，但是，固定的平臺有利于活動日?；?，也能增加辨識度。N區(qū)的特別之處在于將賦權(quán)型社會組織的做法復(fù)制到社區(qū)，在社區(qū)建立社區(qū)組織。社區(qū)組織是指社區(qū)建立的社會組織，它們還沒有達(dá)到民政部門對社會組織的登記門檻，但是卻發(fā)揮著社會組織的功能。

第一，政府倡導(dǎo)每個社區(qū)建立社區(qū)平臺型組織。農(nóng)村社區(qū)建立鄰里家，城市社區(qū)建立睦鄰中心，名稱各異，但都是社區(qū)的平臺型組織。這些組織不需要在民政系統(tǒng)注冊，只要有人發(fā)起就可以成立，門檻很低，意在鼓勵社區(qū)的興趣小組實現(xiàn)組織化。

第二，政府通過公益創(chuàng)投為社區(qū)平臺型組織提供活動資金。鎮(zhèn)街創(chuàng)益中心每年拿出部分資金，通過公益創(chuàng)投的方式，為社區(qū)平臺型組織提供活動資金。這些公益創(chuàng)投的金額不多，從5000元到10000萬不等，但是，它讓社會組織看到了搞活動也能拿到錢，更有興趣開展活動。這種公益創(chuàng)投的競標(biāo)者只能是社區(qū)平臺型組織，即鄰里家或睦鄰中心。這為社區(qū)平臺型組織的成長提供了空間。

第三，社區(qū)平臺型社會組織的運作方式。政府購買服務(wù)的項目化運作為其提供了實現(xiàn)機制。社會動員項目開展后，社區(qū)復(fù)制了區(qū)社工委的做法，每個社區(qū)建立了社區(qū)組織。雖然各個社區(qū)的稱呼不同——鄰里家、街坊會、鄰里中心——但是運行方式大體相同。社區(qū)組織由社區(qū)積極分子組成，還沒有在民政部門登記注冊。但是，這些社區(qū)組織可以申請政府的項目經(jīng)費，如鎮(zhèn)街定期提供的“小公益創(chuàng)投”的資金，有了這筆活動經(jīng)費，社區(qū)組織就能開展活動，擁有自己的陣地和活動舞臺。與此同時，公益創(chuàng)投項目要求社區(qū)兩委干部積極參加社區(qū)組織開展的活動。如此一來，鎮(zhèn)街社工委通過項目資助的方式，找到了社區(qū)的對接者。這個對接者不是行政組織，而是社區(qū)組織。社區(qū)組織擁有一定的經(jīng)費，具有固定的活動場所，可以發(fā)現(xiàn)和培育更多社區(qū)積極分子。例如，金寧社區(qū)在2018年，孵化出了8支服務(wù)隊，這些服務(wù)隊在小區(qū)開展包粽子活動、奧錦家宴活動、長者服務(wù)活動、兒童安全教育活動、環(huán)保宣傳活動等，服務(wù)到新市民7000人次。(17)金寧社區(qū)：《關(guān)于“金寧社區(qū)申請新型特色社會動員試點示范社區(qū)”工作總結(jié)報告》，內(nèi)部資料。服務(wù)隊中的成員是志愿者，他們通過活動的形式，招募更多積極分子，壯大積極分子的隊伍，實現(xiàn)人的動員與組織的動員。

4.宣傳典型社區(qū)：項目效果的推廣動員

宣傳是社會動員的一種方式，包括宣傳主體、宣傳形式(標(biāo)語口號、開會、大眾傳播等)和宣傳活動。在N區(qū)，區(qū)社工委建立及時宣傳的工作機制，通過樹立典型社區(qū)進(jìn)行社會動員。

第一，建立及時宣傳的工作機制。區(qū)社工委聯(lián)合社區(qū)報，為每個鎮(zhèn)街配備1個主編統(tǒng)籌、2個專職人員跟蹤項目進(jìn)展情況，及時發(fā)現(xiàn)和推介項目成果。日常動態(tài)在區(qū)社工委微信公眾號上發(fā)布，一般經(jīng)驗推薦在社區(qū)報專版刊發(fā)，重點內(nèi)容由區(qū)社工委推薦到省、市報刊。“一發(fā)現(xiàn)亮點，馬上報道。好多報紙，包括《南方都市報》《社區(qū)報》等等，都免費給我們做過報道。所以我們不是到了項目的結(jié)尾才知道哪些是優(yōu)秀項目，而是在項目實施過程中，我們隨時發(fā)現(xiàn)亮點，一旦發(fā)現(xiàn)亮點就會通過媒體報道出來”。(區(qū)社工委工作人員的訪談，20190320)

第二，樹立典型社區(qū)。除了媒體報道外，區(qū)社工委還依托鎮(zhèn)街兩委組織，組織試點社區(qū)之間的內(nèi)部交流，擴大典型社區(qū)的示范效應(yīng)。例如，2018年9月25日，DL鎮(zhèn)組織內(nèi)部交流，邀請深圳恩派社區(qū)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人主講了“社區(qū)參與與社會治理”的講座，同時，還請內(nèi)部兩個試點社區(qū)——瀝雄社區(qū)和江北社區(qū)介紹各自社會動員的特色。(18)黃晴雯：《發(fā)揮社會組織作用破解社區(qū)治理難題》，《珠江時報》2018年9月26日，第A02版。DL鎮(zhèn)黨委委員參加了這次活動，顯示了鎮(zhèn)黨委對該活動的支持，也帶動了該鎮(zhèn)其他社區(qū)對社會動員項目的重視。除此之外，在2019年社洽會上，區(qū)社工委評選出5個優(yōu)秀試點社區(qū)，并給予試點社區(qū)掛牌，這是一種樹典型的方式，通過這種方式，引起其他社區(qū)的重視，并推動社會動員的進(jìn)一步發(fā)展。

總之，項目動員既具有項目制的一般特征，又與一般項目制有不同。與一般的項目制不同，基于項目的社會動員將動員層級向社會延伸，不僅包括社區(qū)兩委，而且包括社會中的積極分子；不僅包括注冊的社會組織，而且包括沒有注冊的社區(qū)組織，建立起三級動員機制，將社會大眾納入動員體系。同時，基層政府通過壓力與激勵并用的方式，將一切資源納入項目之中，驅(qū)動社會動員的縱深發(fā)展。

四、新公共空間：項目動員的影響

基于項目的社會動員是基層政府的一種創(chuàng)設(shè)性的嘗試。已有研究更為關(guān)注項目制的科層動員，認(rèn)為項目制的發(fā)包、甩包和接包過程使得政府原有的科層體系被打破，上級政府可以繞過中間層級的政府，直接對下級政府進(jìn)行監(jiān)督。對于下級政府來說，由于它們承接多個上級政府的項目，導(dǎo)致多線動員的現(xiàn)象。這些研究讓我們關(guān)注項目制在科層體系內(nèi)的動員方式及其影響，但是，忽略了項目制不僅存在上下級政府之間的科層動員，而且存在國家對社會的動員。后單位時代，國家如何將分散的社會個體納入政治輸入體系，實現(xiàn)國家與社會之間的有效連接呢？項目動員承載了這一功能。

基層政府通過項目進(jìn)行動員，造成新公共空間的出現(xiàn)。新公共空間恰是國家和社會的重新連接?？臻g包括物質(zhì)、精神和社會三種，(19)列斐伏爾:《空間與政治》，李春譯，上海：上海人民出版社，2015年，第21頁。哈貝馬斯從政治參與的角度，認(rèn)為公共空間是指分散的社會個體能夠形成公共輿論的場域。(20)哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東譯，上海：學(xué)林出版社，1999年，第2頁。從這個角度來看，公共空間不僅是一個空間的概念，而且是一個社會概念。在本文中，新公共空間是指國家和社會通過互動的方式共同建構(gòu)的公共領(lǐng)域。從形式上來看，新公共空間既包括隱形空間，又包含顯性空間。隱形空間如社區(qū)微信群，顯性的制度空間如每個社區(qū)成立的平臺型社區(qū)組織，這些組織有固定的場所和活動章程，成為社區(qū)積極分子活動的公共空間。新公共空間不僅是社區(qū)興趣小組的活動場域，而且在社區(qū)垃圾回收、停車位等問題的討論和解決上發(fā)揮了重要的作用。這種新公共空間的出現(xiàn)，為原子化的個體參與公共事務(wù)提供了便捷可行的渠道。

新公共空間是相對于傳統(tǒng)的公共空間而言的概念。改革開放之后，公共空間的實踐至少經(jīng)過了兩個發(fā)展階段。第一階段是傳統(tǒng)的公共空間。在這一階段，全能主義使得國家?guī)缀跬耆珘艛嗷蚋采w社會，公共空間是被國家籠罩的空間。傳統(tǒng)公共空間面臨國家權(quán)力過度化與社會權(quán)利不足的矛盾，這些公共空間由政府單方提供，不一定滿足社區(qū)居民的需要，因此，難以凝聚民眾參與。例如政府在社區(qū)建立星光老人之家、青少年中心、工會中心等，但這些公共空間往往有場地?zé)o人氣。第二階段，社會力量通過自己的方式，推動公共空間的發(fā)展，形成第三空間。第三空間是指民眾以自治和契約為基礎(chǔ)所建立起來的空間，又被稱為第三領(lǐng)域、(21)黃宗智：《重新思考“第三領(lǐng)域”：中國古今國家與社會的二元合一》，《開放時代》2019年第3期，第12-36頁。公共領(lǐng)域。(22)許紀(jì)霖：《近代中國的公共領(lǐng)域：形態(tài)、功能與自我理解》，《史林》2003年第2期，第77-89頁。第二階段的公共空間與國家的改革相伴而生，是隨著全能主義的收縮，國家權(quán)力逐漸退出市場與社會之時，社會力量通過策略性的方式獲得的發(fā)展空間，這是一個自下而上的建構(gòu)過程，如業(yè)主委員會等。但是，這一階段的公共空間竭力保持與國家的距離，又不能完全吸引民眾的參與，于是陷入既疏遠(yuǎn)于國家又疏離于社會的雙重困境，結(jié)果是第三空間要么面臨資源不足而出現(xiàn)萎縮，要么因為民眾參與不足而名存實亡。

前兩個階段的公共空間或由政府推動建立，或經(jīng)社會力量策略性發(fā)展而獲得。與前兩個階段的公共空間不同，新公共空間既不是政府自上而下打造的，也不是社會力量自我生產(chǎn)的，而是國家科層體系和社會網(wǎng)絡(luò)體系雙向互動而建構(gòu)起來的場域。

第一，新公共空間是基層政府發(fā)起和培育的空間。一方面，從目的來看，基層政府通過項目進(jìn)行社會動員，這是基層政府的治理策略。通過這種方式，基層政府對社會進(jìn)行廣泛的動員，培育社區(qū)組織，形成豐富的基層治理資源，為基層的有效治理汲取民間和社會資源。另一方面，從過程來看，政府是新公共空間的建構(gòu)主力，為其提供物理平臺、活動經(jīng)費并進(jìn)行組織培育。其一，基于項目的社會動員，這是政府發(fā)起的社會動員，政府通過各種方式，為社區(qū)提出活動的公共平臺。如此，社區(qū)活動就有了物理空間。其二，基層政府通過類似公益創(chuàng)投的方式，為社區(qū)注入項目資金，這種資金也是社區(qū)開展活動的日常經(jīng)費。其三，基層政府推動社區(qū)建立了樓長—棟長—兩委成員的組織結(jié)構(gòu)，形成積極分子的三級生長機制，為新公共空間提供了穩(wěn)定的積極分子催生機制。由上可見，新公共空間由政府自上而下發(fā)起和培育，是為了實現(xiàn)政府有效治理的目標(biāo)而出現(xiàn)的治理策略?；鶎诱谛鹿部臻g的培育過程中發(fā)揮著引導(dǎo)的作用，這是新公共空間區(qū)別于第三空間之處。

第二，新公共空間逐漸形成專業(yè)化的社會力量，并按照現(xiàn)代項目制的方式運行，具有不同于傳統(tǒng)公共空間的重要特性。其一，新公共空間中存在專業(yè)化的社會力量：社會組織。社會組織是新公共空間的締結(jié)者。社會組織通過公益創(chuàng)投、政府購買服務(wù)獲得資金，并被派駐在社區(qū)，成為社會動員的依賴力量；政府賦權(quán)建立的平臺型社會組織，通過專業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)更多的積極分子。社會組織采用個案、小組等相對專業(yè)的手法進(jìn)行社會動員，成為新公共空間的組織者，把分散的個體組織起來，成為碎分化社會的黏合劑。其二，項目制的形式使得新公共空間并不完全依附于基層政府，而具有一定的自主性。項目動員遵循項目制的一般規(guī)律，實行專題性項目與專業(yè)化運作，保證了新公共空間在一定程度上具有自主性。其三，社會力量的參與，使新公共空間具有強烈的民間性。新公共空間的民間性是指活動的主體具有民間性。社區(qū)平臺型組織是新公共空間的主要組織，沒有在民政注冊，由社區(qū)活躍分子組成，組織什么活動、如何組織活動，完全由組織成員自主決定，具有典型的民間性。新公共空間的積極分子也是一個民間角色：一方面，積極分子向社區(qū)宣傳國家意圖，實現(xiàn)國家意志的輸送，將國家的話語翻譯為社會的話語，便于民眾了解、理解和服從國家政策，提高政策的可達(dá)性和民眾的服從性；另一方面，積極分子把民眾的意見反饋到國家系統(tǒng)之中，實現(xiàn)政治系統(tǒng)的動態(tài)平衡。

項目動員形成的新公共空間，體現(xiàn)了政府科層與社會網(wǎng)絡(luò)之間的有效連接，政府行政體系和社會力量共同推動社會動員的深入發(fā)展。一方面，新公共空間有別于建國初期的社會動員：國家不僅依靠行政力量，而且借助社會力量向社會借力，進(jìn)行社會動員。這種做法客觀上鈍化了控制、管制等強制性手段，實現(xiàn)了柔化治理，(23)王詩宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會動員：行政控制與多元參與》，《中國社會科學(xué)》2018年第11期，第155頁。促進(jìn)了國家基礎(chǔ)性權(quán)力的擴大。另一方面，新公共空間也不同于第二階段的第三空間：它不是自下而上、而是自上而下發(fā)展而成，經(jīng)歷了國家引導(dǎo)和培育的過程。因此，項目動員在形成新公共空間的同時，也可能帶來國家強制性權(quán)力的擴大。社會動員促使國家機構(gòu)向外延伸。在社會動員之前，基層的治理結(jié)構(gòu)是區(qū)政府—街道—居委會—居民；社會動員后的結(jié)構(gòu)變成區(qū)政府—街道—居委會—積極分子—居民。積極分子的生產(chǎn)過程被延長和拉伸，出現(xiàn)三級動員，形成志愿者—樓長—社區(qū)兩委成員的三級積極分子生長機制。這種結(jié)構(gòu)并非社會自發(fā)形成，而由國家通過動員的方式促成。積極分子和社區(qū)組織在參與社區(qū)動員的過程中，不自覺地宣傳和執(zhí)行國家政策。換言之，國家的政策也可以通過新建立起來的社會網(wǎng)絡(luò)向外傳播。在這個意義上，社區(qū)組織有可能變成國家在基層社會的“觸角”，出現(xiàn)行政化的風(fēng)險，這是新公共空間需要竭力避免的問題?；鶎诱ㄟ^項目動員，在促進(jìn)國家基礎(chǔ)性權(quán)力發(fā)展的同時，如何警惕強制性權(quán)力的擴大，值得深入研究。