科學(xué)規(guī)劃街區(qū)空間提升城市治理現(xiàn)代化水平

◎宋煜

隨著我國(guó)城市發(fā)展由高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，人們對(duì)城市公共空間的認(rèn)識(shí)日益成熟，需求也更加迫切。其中，街區(qū)公共空間的改善直接決定了居住空間的質(zhì)量和品質(zhì)，也決定了公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行的成敗，對(duì)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感具有重要的意義。

概念界定與理論創(chuàng)新

“公共空間”作為建筑、城市規(guī)劃，以及社會(huì)、人文學(xué)科的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的定義。無(wú)論是“空間”概念，還是“公共”概念，都缺乏一個(gè)普遍認(rèn)同和清晰簡(jiǎn)潔的定義。雖然不同學(xué)者、不同地區(qū)對(duì)公共空間給出的定義不盡相同，但是基本都滿足三個(gè)特征：一是產(chǎn)權(quán)的公共性，即場(chǎng)地在產(chǎn)權(quán)歸屬上屬于公共部門或者社區(qū)管理者。二是空間的開放性，即向社會(huì)公眾開放，居民可以使用。三是功能的社交性，即空間的功能在于滿足居民的日常生活和社會(huì)交往需求。公共空間的核心在于使用，在于共建共治共享，能夠自發(fā)產(chǎn)生社會(huì)活力的空間才能被稱為真正意義上的公共空間。因此，好的公共空間是由設(shè)計(jì)者、管理者和使用者多方共同創(chuàng)造的。但上述“公共空間”主要指的是物理空間中的公共部分，而“街區(qū)公共空間”的核心在于對(duì)“街區(qū)”的理解。

在傳統(tǒng)的建筑與城市規(guī)劃學(xué)科中，“街區(qū)”的概念類似于街道及其相關(guān)區(qū)域，是以街道交通為核心關(guān)注的概念界定。從治理的角度所定義的街區(qū)公共空間則更為廣泛，是指以公眾生活和社會(huì)交往為中心，以日常生活半徑為范圍，具有公共屬性的物理空間及其周邊環(huán)境。具體來(lái)看，街區(qū)公共空間是向社會(huì)公眾開放、供城市居民日常生活和社會(huì)交往使用的場(chǎng)所，包括室外的街道、廣場(chǎng)、綠地、公園、居住區(qū)戶外場(chǎng)地、體育場(chǎng)地等空間，以及室內(nèi)的公共圖書館、社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所、養(yǎng)老驛站等公共服務(wù)設(shè)施。這一定義的創(chuàng)新之處在于，從人的居住出發(fā)，以人的生活半徑為考量，形成的包含街道、社區(qū)等在內(nèi)的公共空間，其核心關(guān)注的是人。

街區(qū)是市民生活居住的主要場(chǎng)所，也是感受公共服務(wù)品質(zhì)提升的重要場(chǎng)所。街區(qū)公共空間在微觀上影響著居民日常出行的習(xí)慣、公共健康的水平和大眾生活的品質(zhì)，在宏觀上塑造了城市嶄新的物理形態(tài)，提升了城市文化品位，一定程度上決定了包括公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行在內(nèi)的居住空間的優(yōu)劣。

政策推動(dòng)與地方實(shí)踐

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市發(fā)展逐步由粗放式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)、從增量開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪块_發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大都啟動(dòng)了以“城市更新”為目標(biāo)的發(fā)展邏輯。作為一種城市建設(shè)與發(fā)展的新理念，城市更新因其更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)，也更關(guān)注城市中的人對(duì)公共空間的需要，因此與街區(qū)公共空間的建設(shè)與發(fā)展密切相關(guān)，最終都是要更好地處理效率與公平的關(guān)系，激發(fā)城市的自我更新能力。

1.政策推動(dòng)

在政策層面，黨和政府對(duì)街區(qū)規(guī)劃與城市更新都給予重點(diǎn)關(guān)注。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中提出，要加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，推動(dòng)發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。今年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中指出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

2.地方實(shí)踐

近年來(lái)，全國(guó)各大中型城市，特別是如北京、上海等超大型城市，通過(guò)開展各類專項(xiàng)行動(dòng)，加快對(duì)背街小巷、閑置土地和騰退土地的整治，提升人居環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)街巷整治走向街區(qū)更新。2016年，上海市從加強(qiáng)街道設(shè)計(jì)、促進(jìn)交通有序、提升城市品質(zhì)的角度，出臺(tái)了《上海市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，將“活力街道”塑造與街區(qū)發(fā)展相結(jié)合，形成富有積極功能的街區(qū)公共空間，不僅能夠承辦更大型的活動(dòng)，也提供了更多的就業(yè)崗位，促進(jìn)更多的生活消費(fèi)。2017年，北京市西城區(qū)率先在全市出臺(tái)了《北京市西城區(qū)街區(qū)公共空間管理辦法（試行）》和《西城區(qū)城市街區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，以貫徹落實(shí)新版城市總規(guī)為契機(jī)，將加強(qiáng)街區(qū)公共空間的改造和治理作為提升人居環(huán)境質(zhì)量的重要手段，動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與街區(qū)更新。同時(shí)，東城區(qū)、海淀區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)也在街區(qū)公共空間建設(shè)和治理上進(jìn)行了積極探索，取得了不錯(cuò)的成績(jī)。此外，南京、成都等城市也推出了街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則類文件，大力發(fā)展特色街區(qū)，將城市文化、消費(fèi)業(yè)態(tài)、景觀提升和交通改造等融為一體，充分利用了公眾參與、多方共治的模式，提升了區(qū)域整體滿意度的同時(shí)也增強(qiáng)了治理能力。

在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)?？梢灶A(yù)見，在未來(lái)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，街區(qū)公共空間將與城市更新、老舊小區(qū)改造、基層社會(huì)治理等一起受到更多的關(guān)注。

存在的問(wèn)題

新時(shí)代的城市發(fā)展迎來(lái)了新的機(jī)遇，除了產(chǎn)業(yè)繼續(xù)全面升級(jí)外，宜居和民生將是最重要的發(fā)展內(nèi)容。每一位城市治理的參與者都需要認(rèn)識(shí)到科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)高品質(zhì)的街區(qū)公共空間是區(qū)域發(fā)展的必要條件，最終讓城市品質(zhì)帶動(dòng)區(qū)域價(jià)值飛升，讓宜居環(huán)境及配套提升引發(fā)新的發(fā)展。在這一過(guò)程中，街區(qū)公共空間建設(shè)和運(yùn)行中所暴露出的問(wèn)題，與城市發(fā)展和百姓需要之間的矛盾也日益突出?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)城市街區(qū)公共空間存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

1.公共空間布局與公共服務(wù)品質(zhì)需求間的矛盾凸顯，以往規(guī)劃難以適應(yīng)新的要求，特別是公共空間被車輛占用的問(wèn)題尤為突出

從街區(qū)室外公共空間的利用來(lái)看，停車難是首要問(wèn)題。目前，街道兩側(cè)和社區(qū)內(nèi)部的公共空間不斷被停車位擠占，不少原本用于居民戶外活動(dòng)的場(chǎng)所被改造為停車場(chǎng)，使得原本的公共空間不再具有活動(dòng)性、舒適性和社交性，降低了居民抵達(dá)其他公共空間的可達(dá)性。如何規(guī)范街區(qū)改造與停車管理的關(guān)系，在車主的汽車出行權(quán)和居民的空間使用權(quán)之間取得平衡，成為當(dāng)前街區(qū)公共空間治理的首要議題之一。

2.公共空間的建設(shè)與運(yùn)行中形式化現(xiàn)象較嚴(yán)重，空間設(shè)計(jì)缺乏創(chuàng)新，空間運(yùn)用缺乏活力

從街區(qū)內(nèi)部公共空間的利用來(lái)看，現(xiàn)有空間在規(guī)劃建設(shè)中的形式化傾向比較嚴(yán)重，并未得到充分利用，導(dǎo)致空間資源閑置浪費(fèi)。不少街區(qū)公共空間缺少活力和溫馨氛圍，難以成為人們社交和活動(dòng)的首選場(chǎng)所。一些街區(qū)廣場(chǎng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)綠化和宣傳效果，缺乏設(shè)計(jì)感，也沒有供人們遮陽(yáng)避雨的設(shè)施和休憩用的座椅，不具有舒適性。許多社區(qū)內(nèi)的公共空間時(shí)常處于關(guān)閉狀態(tài)，或者僅在8小時(shí)工作制的時(shí)間對(duì)外開放。以社區(qū)圖書室的運(yùn)行為例，大多數(shù)社區(qū)的公共圖書室空間設(shè)計(jì)缺乏特色，社區(qū)圖書室配套設(shè)備和圖書占用的是社區(qū)辦公和活動(dòng)空間，使用的時(shí)間和空間有限，造成其利用率不高，且與其他需要場(chǎng)地的活動(dòng)也有一定的沖突。

3.公共空間規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)相互脫節(jié)，信息難以共享，對(duì)品質(zhì)的關(guān)注讓位給考核的壓力

在規(guī)劃與執(zhí)行層面，由于現(xiàn)有空間的布局大多是按照過(guò)去的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃而形成，因此在執(zhí)行中難免出現(xiàn)與居民現(xiàn)實(shí)需求有偏差的地方，特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民結(jié)構(gòu)變化，老百姓對(duì)公共服務(wù)的品質(zhì)要求也日益提高，以往的規(guī)劃和設(shè)施亟待提升。如社區(qū)缺少公立幼兒園，周邊幼兒入學(xué)不便；缺少社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，社區(qū)居民尤其老人看病不便；有的社區(qū)雖然設(shè)有社區(qū)醫(yī)院，但是空間不足條件有限；一些社區(qū)周邊缺少銀行，居民辦理業(yè)務(wù)步行距離較遠(yuǎn)，尤其老人領(lǐng)工資、繳費(fèi)不方便等。一些社區(qū)辦公和活動(dòng)用房雖然總面積達(dá)到了市區(qū)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但是存在著布局分散、單位面積小、結(jié)構(gòu)不合理的狀況，導(dǎo)致許多社區(qū)活動(dòng)受限制。

在建設(shè)與改造層面，相關(guān)部門、街道和社區(qū)很難全面、清晰掌握轄區(qū)內(nèi)街區(qū)公共空間的現(xiàn)狀信息，不清楚各類型公共空間的面積總量和建設(shè)品質(zhì)，大多采用“冒出來(lái)一塊，縫補(bǔ)一塊”的小修小補(bǔ)模式，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署。在街區(qū)規(guī)劃過(guò)程中，往往優(yōu)先關(guān)注“建成更多的公共空間”，而不是“建設(shè)更好的公共空間”。此外，基層組織、物業(yè)企業(yè)和其他社會(huì)力量往往是運(yùn)營(yíng)主體，但卻缺乏空間規(guī)劃與改造的主導(dǎo)權(quán)。上述問(wèn)題都是拉低街區(qū)公共空間品質(zhì)的重要原因，需要科學(xué)規(guī)劃、協(xié)調(diào)解決。

4.公眾在空間規(guī)劃和運(yùn)行過(guò)程中缺位，社會(huì)力量參與不足，尚未建立協(xié)同機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

在公眾參與層面，雖然在立項(xiàng)和規(guī)劃環(huán)節(jié)政府普遍遵循了“問(wèn)需于民”的程序，征集居民的意見和建議。但是，居民既不能參與到后續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作當(dāng)中，在意見征集環(huán)節(jié)也僅僅停留在“告知”“出席”和“表達(dá)”等淺層參與的水平，而沒有達(dá)到“決策”“倡導(dǎo)”和“自我管理”等深度參與的程度。在工作中，公眾普遍缺乏決策的權(quán)力、參與的渠道和治理的能力，使得街區(qū)公共空間的建設(shè)和管理缺乏社會(huì)協(xié)同機(jī)制，難以保障其良性發(fā)展。

對(duì)策與建議

在新的形勢(shì)下，百姓不僅期待擴(kuò)大街區(qū)公共空間的數(shù)量和面積，也期待空間更加地安全和舒適，有更多的參與治理的渠道和機(jī)會(huì)。建議從四個(gè)方面著手：

1.提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，做好街區(qū)公共空間頂層規(guī)劃

我國(guó)城市的發(fā)展已經(jīng)從過(guò)去的舊城改造走到微觀整治，再走向現(xiàn)在的街區(qū)更新。街區(qū)公共空間的品質(zhì)提升是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是新生事物，涉及部門多、面臨問(wèn)題新，可參照的案例有限。各職能部門應(yīng)與街鄉(xiāng)相互配合，對(duì)街區(qū)公共空間進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，關(guān)注點(diǎn)不能僅局限于“街道”本身，而是要延伸到與居民生活更為密切的街區(qū)。在城市總體規(guī)劃的引領(lǐng)下，以提升公共服務(wù)品質(zhì)、改善居民生活水平為核心，緊盯國(guó)內(nèi)外相關(guān)動(dòng)態(tài)和成果，充分發(fā)揮行業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的力量，形成具有本地特色的街區(qū)規(guī)劃。在編制規(guī)劃的同時(shí)，要設(shè)置好實(shí)施路徑和規(guī)劃分工，建議優(yōu)先出臺(tái)社區(qū)公共空間的改造辦法和指南。

2.摸清底數(shù)，信息共享，動(dòng)態(tài)掌握街區(qū)公共空間信息

建議政府相關(guān)部門會(huì)同街鄉(xiāng)、社區(qū)，建立和完善基礎(chǔ)資料的調(diào)研和統(tǒng)計(jì)工作，形成供給側(cè)與需求側(cè)兩套臺(tái)賬。對(duì)街區(qū)公共空間狀況進(jìn)行摸底調(diào)查，分析現(xiàn)有和騰退空間的單位權(quán)屬、功能定位、建設(shè)品質(zhì)和使用規(guī)劃，建立完整的供給臺(tái)賬，并做到動(dòng)態(tài)調(diào)整，適時(shí)更新。通過(guò)社區(qū)入戶、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式，了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共空間的實(shí)際需求，綜合考慮文化休閑、老年服務(wù)、兒童服務(wù)、交通管理和環(huán)境治理等方面的需求，建立動(dòng)態(tài)的需求臺(tái)賬。供需信息應(yīng)做到實(shí)時(shí)共享，讓政府?dāng)M為居民提供的公共服務(wù)與百姓的需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。同時(shí)，充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化街區(qū)公共空間的使用，提高居民的使用效益，提升公眾的滿意度。

■一年好景 于懷/攝

3.整合資源，功能融合，試點(diǎn)街區(qū)公共空間改造工作

在充分征求公眾意見的情況下，開展區(qū)域試點(diǎn)，鼓勵(lì)街鄉(xiāng)、社區(qū)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)公共空間進(jìn)行合理化改造，規(guī)劃、建設(shè)、使用和管理街區(qū)公共空間，提升街區(qū)公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)和運(yùn)行能力。室外空間以建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施和綠地為主要改造方向；室內(nèi)空間應(yīng)以方便居民活動(dòng)與生活為目標(biāo)，優(yōu)化社區(qū)辦公和服務(wù)用房的功能，構(gòu)建全流程、一體化的服務(wù)窗口，通過(guò)與社會(huì)組織、企業(yè)的合作，整合特色資源，提供無(wú)償或低償?shù)谋忝穹?wù)。集約建設(shè)和利用社區(qū)圖書室等公共活動(dòng)場(chǎng)地資源，錯(cuò)位布局，倡導(dǎo)綜合利用。在政策允許條件下，地下空間應(yīng)適當(dāng)改造，可以用作社會(huì)組織的日常辦公用房和居民活動(dòng)空間。

4.社會(huì)參與，共建共治，增強(qiáng)空間運(yùn)營(yíng)維護(hù)可持續(xù)性

建議政府相關(guān)部門要搭建平臺(tái)，出臺(tái)政策，將街區(qū)公共空間的維護(hù)工作通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)和場(chǎng)地置換等方式，交給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)。在條件允許的情況下，優(yōu)先交給社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行管理。對(duì)集中成片的空間，可以委托多家社會(huì)組織或企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)；對(duì)小而散的空間，可以吸納有一定規(guī)模的社會(huì)組織或企業(yè)總體承接。鼓勵(lì)社會(huì)組織和企業(yè)利用志愿服務(wù)的方式，參與空間運(yùn)營(yíng)維護(hù)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)明確委托運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)和購(gòu)買服務(wù)范圍，形成社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)街區(qū)公共空間的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、操作流程和考核方式，樹立示范性、典型性的優(yōu)秀案例。適當(dāng)允許社會(huì)力量開展一些經(jīng)營(yíng)性的收費(fèi)項(xiàng)目，讓商業(yè)和公益服務(wù)并存，形成讓商業(yè)服務(wù)收入補(bǔ)貼公益服務(wù)成本的良性循環(huán)。要保障老百姓在規(guī)劃、建設(shè)、使用和管理過(guò)程中的“全過(guò)程參與”，將公眾知曉率和滿意度等作為街區(qū)公共空間建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

大力推動(dòng)街區(qū)公共空間的改造提升與治理工作，加強(qiáng)城市更新力度，是符合城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求的重要工作，是為民辦實(shí)事的重要內(nèi)容，有利于提升城市建設(shè)和社會(huì)服務(wù)品質(zhì)，有利于切實(shí)提高城市治理現(xiàn)代化的水平，為城市未來(lái)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。