控污水政策效果評(píng)價(jià)

鄒詩(shī)意

摘要 適當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)并存的關(guān)鍵，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否同時(shí)并存一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，黨的十八大上，習(xí)近平同志指出“既要金山銀山，也要綠水青山”，這就要求實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的共贏。洞庭湖作為中國(guó)第二大淡水湖泊，自然資源豐富，具有“魚(yú)米之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。但由于發(fā)展階段及發(fā)展方式的制約，湖區(qū)的水環(huán)境不斷惡化。文章以洞庭湖為例，分析控污水政策的環(huán)境改善效果，并為洞庭湖環(huán)境治理提供相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 控污水;政策效果;評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： 文章編號(hào)：2095–3305（2020）06–0–03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.059

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，污染不斷加劇，環(huán)境質(zhì)量日益下降。其中，水資源污染尤為嚴(yán)重，據(jù)2007—2009年《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，水污染事故突發(fā)頻率最高。水資源污染不僅損害了環(huán)境福利，在一定程度上還限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，對(duì)水污染的防治已經(jīng)迫在眉睫。黨的十八大以來(lái)，政府重復(fù)提到“既要金山銀山，也要綠水青山”，而要獲取經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙重紅利最重要的環(huán)節(jié)就是采取與環(huán)境現(xiàn)狀相適應(yīng)的環(huán)境政策。水污染作為環(huán)境污染中形勢(shì)最嚴(yán)峻的污染之一，且水資源和國(guó)民日常生活緊密聯(lián)系在一起，因此可看出水資源污染嚴(yán)重威脅到國(guó)民生命安全[1]。

自20世紀(jì)起，政府陸續(xù)頒布了水污染防治的相關(guān)環(huán)境政策及法律法規(guī)。政府對(duì)水污染問(wèn)題十分重視，黨的十九大明確要求，要加快對(duì)水污染的防治，實(shí)施流域環(huán)境綜合治理。2015年國(guó)務(wù)院針對(duì)水污染問(wèn)題印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求到2020年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，長(zhǎng)江、黃河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良，比例總體達(dá)到70%以上;到2030年力爭(zhēng)全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)，全國(guó)七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上;到2050年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

1 文獻(xiàn)綜述

環(huán)境政策指的是為減少環(huán)境污染，提高環(huán)境質(zhì)量而出臺(tái)的一系列預(yù)防、抑制污染的措施，一項(xiàng)環(huán)境政策是否有效離不開(kāi)對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行研究。環(huán)境政策的效果分析一直是學(xué)術(shù)界熱點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此都有所研究[2]。關(guān)于環(huán)境政策的有效性分析主要集中于以下兩個(gè)研究方向：第一個(gè)研究方向是環(huán)境政策對(duì)于控制環(huán)境污染有十分顯著的作用。部分學(xué)者認(rèn)為不同環(huán)境政策對(duì)不同類(lèi)型的環(huán)境污染有明顯抑制作用，合理環(huán)境規(guī)制能夠有效減少污染;也有部分學(xué)者認(rèn)為嚴(yán)格的環(huán)境政策不僅能有效改善環(huán)境質(zhì)量，還能倒逼污染嚴(yán)重的企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)創(chuàng)新;另外，嚴(yán)苛的環(huán)境規(guī)制會(huì)設(shè)立進(jìn)入壁壘同時(shí)有效調(diào)整資源配置使污染嚴(yán)重、效率低下的產(chǎn)業(yè)退出該行業(yè)或設(shè)法減少污染、提高效率，促使整個(gè)產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的速度。此外，環(huán)境規(guī)制能夠依賴(lài)于有效的環(huán)保立法及嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法力度來(lái)達(dá)到良好的管控環(huán)境污染效果[3]。第二個(gè)研究方向是環(huán)境政策對(duì)于環(huán)境改善的作用不顯著。首先，由于地方政府的績(jī)效主要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，環(huán)境質(zhì)量的考評(píng)分量不大，使得地方政府對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行度較低，最終導(dǎo)致環(huán)境政策的實(shí)際效用較低甚至無(wú)效。其次，環(huán)境政策沒(méi)有正式嚴(yán)格的書(shū)面法律支撐，如此使得在環(huán)境政策頒布后沒(méi)有有效的法律作為標(biāo)準(zhǔn)，特別是在處罰環(huán)境污染行為時(shí)沒(méi)有具體的法律條文可參考，導(dǎo)致處罰過(guò)輕，使得環(huán)境政策沒(méi)有威懾力，也達(dá)不到預(yù)期要求的效果。再次，有研究表明即使有法律條文支撐的環(huán)境政策，其對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)象的抑制所起的作用也不大，因?yàn)榉蓷l文執(zhí)行效率非常低，使得依賴(lài)于法律條文的環(huán)境政策所產(chǎn)生的效果有限[4-5]。此外，也有研究顯示在地方政府執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)容易被當(dāng)?shù)匾恍├嫦嚓P(guān)者的企業(yè)所影響，致使其在落實(shí)環(huán)境政策時(shí)有所松懈，削弱了環(huán)境政策的效果[6-7]。雖然政府頒布了水污染防治政策及法律，但效果不明顯。部分學(xué)者認(rèn)為由于政府官員為了追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，對(duì)環(huán)境政策及法律執(zhí)行不嚴(yán)格、監(jiān)管不到位，導(dǎo)致政策效果不明顯[8]。還有一部分學(xué)者認(rèn)為對(duì)環(huán)境采取的結(jié)構(gòu)唯一及內(nèi)容空洞的管制手段是環(huán)境政策失效的主要原因[9]。此外，環(huán)境政策和法律制定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)太過(guò)籠統(tǒng)，沒(méi)有具體化，使其在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有可供參考的依據(jù)，致使環(huán)境政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果[10]。所以，檢驗(yàn)環(huán)境政策對(duì)環(huán)境的改善效果，為政府制定合理有效政策提供有力的理論依據(jù)，是預(yù)防和治理水資源污染的重要環(huán)節(jié)。

洞庭湖是中國(guó)第二大淡水湖，地跨湖南、湖北兩省，是長(zhǎng)江流域重要的調(diào)蓄湖泊，具有強(qiáng)大的蓄洪能力，曾使長(zhǎng)江無(wú)數(shù)次的洪患化險(xiǎn)為夷?！断驽鷱R記略》曾記載“洞庭蓋神仙洞府之一也，以其為洞庭之庭，故曰洞庭。后世以其汪洋一片，洪水滔天，無(wú)得而稱(chēng)，遂指洞庭之山以名湖曰洞庭湖?！边@便是洞庭湖的由來(lái)。但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，洞庭湖湖區(qū)污染排放不斷加劇，環(huán)境不斷惡化。環(huán)洞庭湖區(qū)工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展迅猛的同時(shí)，洞庭湖的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也越發(fā)突出，受污染程度最嚴(yán)重的是洞庭湖湖區(qū)的水資源。工廠排放的污水，農(nóng)藥化肥過(guò)量使用產(chǎn)生的有害水質(zhì)，人口數(shù)量急劇增加產(chǎn)生的大量生活廢水都通過(guò)地表流入、地下滲透的方式匯集到洞庭湖中，這使得洞庭湖水質(zhì)急劇下降[11]。2018年4月習(xí)近平總書(shū)記考察了長(zhǎng)江沿岸生態(tài)環(huán)境和發(fā)展建設(shè)情況，在調(diào)研洞庭湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)要修復(fù)湖區(qū)生態(tài)環(huán)境，守護(hù)好一江碧水。

目前關(guān)于洞庭湖水污染的研究主要集中在如何治理水污染方向。王晶等[12]認(rèn)為應(yīng)通過(guò)吸取歷史教訓(xùn)和借鑒有效經(jīng)驗(yàn)、利用社會(huì)力量、創(chuàng)新安全管理模式、嚴(yán)格執(zhí)法等措施來(lái)改善洞庭湖湖區(qū)水環(huán)境。王亞輝等[13]支持對(duì)洞庭湖水環(huán)境污染進(jìn)行多元主體協(xié)同治理，通過(guò)結(jié)合政府、企業(yè)、民眾三方力量來(lái)建立多元主導(dǎo)共治的環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制。宋穎[14]從完善洞庭湖區(qū)生態(tài)政府治理機(jī)制建設(shè)入手，通過(guò)健全湖區(qū)生態(tài)政府治理的實(shí)施推進(jìn)機(jī)制與支持保障機(jī)制及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等方面來(lái)優(yōu)化洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理。

2 建議

2014年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2018年4月，習(xí)近平總書(shū)記深入東洞庭湖濕地和城陵磯水文站考察，強(qiáng)調(diào)“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”“守護(hù)好一江碧水”。雖然這幾年來(lái)，湖南、湖北兩省大力推進(jìn)洞庭湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展，洞庭湖水環(huán)境治理工作取得明顯進(jìn)展和成效，但是由于缺乏協(xié)同保護(hù)機(jī)制，以及近年來(lái)入湖江河水文節(jié)律的變化，洞庭湖綜合治理當(dāng)前仍面臨很多困難，如湖區(qū)治理分散。為推進(jìn)洞庭湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步提升，提出以下建議[15-16]。

第一，要進(jìn)一步推動(dòng)聯(lián)動(dòng)治理和綜合施策。政府部門(mén)需要在構(gòu)建洞庭湖流域聯(lián)合管理機(jī)制上花功夫，首先要理清好洞庭湖與長(zhǎng)江、洞庭湖湖泊的水體與湖區(qū)周邊、直接的行政治理手段與間接的政策鼓勵(lì)手段間的關(guān)系，其次，是著手建立湖區(qū)一體化的管理機(jī)制，保障水污染治理等工作的全面開(kāi)展，維護(hù)好一江清水向東流的源頭機(jī)制。此外，政府部門(mén)還需大力統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的力度，整理出流域內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，通過(guò)統(tǒng)籌推動(dòng)調(diào)、禁、改、關(guān)、停等各項(xiàng)治理手段，促使區(qū)域內(nèi)差異化、綠色化發(fā)展得到更好實(shí)現(xiàn)[17]。與此同時(shí)，由于目前洞庭湖湖區(qū)的治理修復(fù)工作重點(diǎn)放在對(duì)一些國(guó)家級(jí)或省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、重要濕地與一些生態(tài)破損嚴(yán)重且大范圍集中的區(qū)域的保護(hù)上，如壺瓶山、東洞庭湖與南洞庭湖大口鯰青蝦中華鱉等地區(qū)。因此在這些重點(diǎn)的治理區(qū)范圍內(nèi)，有關(guān)政府管理部門(mén)需分別對(duì)應(yīng)嘗試去開(kāi)展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償制度的工作，即在國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家、省級(jí)重要濕地推行生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)有益于這些重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)的行動(dòng)政府要加以口頭及資金上鼓勵(lì)，提高對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性，推動(dòng)湖區(qū)修復(fù)工作的開(kāi)展。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)面積較大且水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的湖泊，如大通湖、珊珀湖、天星湖等，生態(tài)治理與修復(fù)力度以及加強(qiáng)生態(tài)湖濱帶等生態(tài)隔離帶的推廣，以期實(shí)現(xiàn)保障維護(hù)好湖區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)。最主要是在確保生態(tài)功能不降低的前提下，還應(yīng)加快調(diào)整對(duì)防風(fēng)防浪林和抑螺林逐步進(jìn)行種植。此外，政府部門(mén)還要嚴(yán)抓入湖流域水質(zhì)的考核目標(biāo)，通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制來(lái)刺激推動(dòng)不能達(dá)到考核要求的管理人員進(jìn)行湖區(qū)環(huán)境治理工作;通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)在湖區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步落實(shí)整個(gè)湖區(qū)范圍，包括湖區(qū)邊界處的水環(huán)境監(jiān)管、水污染防治與修復(fù)工作，以促進(jìn)湖區(qū)水質(zhì)更快提升;同時(shí)也要因地制宜頒布有效的水環(huán)境治理政策，通過(guò)規(guī)范化各地政策的目標(biāo)，實(shí)施方案與手段一體化生態(tài)保護(hù)治理[18-19]。

第二，劃分環(huán)洞庭湖水質(zhì)區(qū)域，對(duì)不同水質(zhì)等級(jí)的區(qū)域采取有針對(duì)性的高效保護(hù)措施。預(yù)防和控制水污染是管理的關(guān)鍵，對(duì)此，政府可以在湖區(qū)內(nèi)劃分72個(gè)水環(huán)境控制單元，如果實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域關(guān)注方案，則可以優(yōu)先考慮其中17個(gè)水環(huán)境控制單元對(duì)洞庭湖水質(zhì)產(chǎn)生重大影響，組合成立重點(diǎn)水污染控制區(qū)。此外，在該重點(diǎn)水污染控制區(qū)中又可全面劃分3個(gè)處理區(qū)域，包括供水系統(tǒng)和允許排放污染源的系統(tǒng)以及實(shí)施固定污染源排污許可制度系統(tǒng)，分系統(tǒng)確定每個(gè)區(qū)域功能，以達(dá)到有效的水環(huán)境治理與修復(fù)成果。

第三，引導(dǎo)生態(tài)受益者和社會(huì)投資者補(bǔ)償湖區(qū)的生態(tài)保護(hù)者。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)資金渠道，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出治理重點(diǎn)，增加對(duì)洞庭湖水環(huán)境綜合治理的投資，同時(shí)避免新的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在城市供水、生活與工業(yè)廢水管理和廢物管理的領(lǐng)域，規(guī)范和推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。PPP模式有效完善了與社會(huì)資本的合作模式，恢復(fù)了股份制資產(chǎn)，并積極吸引了社會(huì)資本。它為各種環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造了良好市場(chǎng)，引導(dǎo)環(huán)境受益者向環(huán)境保護(hù)者付款，并致使社會(huì)投資者向環(huán)境保護(hù)者付款。同時(shí)它還加快將具有國(guó)際重要意義的濕地和洞庭湖的縣（市）納入具有主要環(huán)境職能的國(guó)家縣，增加中央預(yù)算資金支持，并實(shí)施中央政府環(huán)境補(bǔ)償。此外，采取橫向的政府環(huán)境支付措施建立多元化，跨區(qū)域的洞庭湖環(huán)境基金和核算平臺(tái)，建立在洞庭湖地區(qū)出售被污染廢物的利用系統(tǒng);并通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)利益均衡[20]。

第四，在處理區(qū)域范圍內(nèi)，加快城市污水處理廠建設(shè)，新建城市污水處理設(shè)施應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行A類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)。加快實(shí)施洞庭湖區(qū)生態(tài)敏感區(qū)城市污水處理設(shè)施升級(jí)改造，全面達(dá)到A類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)。新建立和升級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群必須同時(shí)規(guī)劃和建設(shè)污水和垃圾集中處理設(shè)施。全面落實(shí)污染源固定排放許可證制度，促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)氮、磷排放總量控制，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查力度[21]。

第五，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作，促進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)更完善，全方面提高洞庭湖生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督能力。研究并頒布湖南省《洞庭湖管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)對(duì)洞庭湖生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)，依法加強(qiáng)湖泊治理。完善環(huán)保信用評(píng)估，強(qiáng)制性信息披露，嚴(yán)懲重罰，將企業(yè)環(huán)境信用信息納入信用信息共享平臺(tái)和宣傳體系，建立環(huán)境污染“黑名單”制度[22-23]。

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