人大履職實踐中的“全過程民主”

程竹汝

人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，是“全過程民主”實踐的主渠道。“全過程民主”只有在人大履職實踐中得到充分體現(xiàn)，人民民主作為“全過程民主”才是現(xiàn)實的和經(jīng)驗性的。圍繞人大的履職過程，充分發(fā)揮代表作用與民眾的全流程參與、制度化協(xié)商相結(jié)合，集中體現(xiàn)著人大履職實踐中的“全過程民主”。

第一，議題設定。無論是立法還是監(jiān)督，其議題的形成都可以看作是人大決策過程的起始階段。長期的履職實踐中，這一階段的民主機制不斷健全，業(yè)已形成的主要機制有：面向社會的議題征集、人大組織的立法調(diào)研、代表或民間立法建議、議題聽證、議題協(xié)商、議題專家評估、議題論證等。這些民主機制是人大履職體現(xiàn)“全過程民主”階段性的重要形式。近年來許多地方人大在立法和監(jiān)督議題的形成過程中，積極探索有效的民主機制，形成了民眾廣泛參與同人大履職組織化過程的有機結(jié)合，并普遍建立了相應的制度安排。立法項目征集和論證工作規(guī)范普遍建立，監(jiān)督項目類似的工作規(guī)范也在積極探索中。比如，上海市人大常委會規(guī)定，履職中要“不斷健全與社會公眾的溝通機制” “充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，建立健全立法決策論證咨詢機制” “市人大常委會在編制立法規(guī)（計）劃時，應當通過媒體向社會公開征集立法規(guī)（計）劃建議項目”。

第二，政策方案形成。政策方案是議題內(nèi)涵的充分展開和規(guī)范化，是制定政策過程中最需要凝聚更為具體的社會需求和智慧的階段，也是最需要發(fā)揚民主的階段。人大履職實踐中，這一階段的民主機制主要有：專家咨詢、立法聽證、立法協(xié)商、草案社會公開等。這些民主機制是人大履職體現(xiàn)“全過程民主”的又一階段性的重要形式。制度化是這些民主機制現(xiàn)階段的基本特征。比如：將法律法規(guī)草案向社會公開征求意見是人大民主機制由來已久的做法，近年來這一做法的制度化不斷得到強化。為了不斷健全人大與社會公眾的溝通機制，各級人大常委會還紛紛建立基層立法聯(lián)系點，作為人大工作直接聽取基層群眾意見的“直通車”。實踐表明，基層立法聯(lián)系點是人大工作民主機制非常有意義的制度創(chuàng)新。

第三，政策實施反饋和監(jiān)督?，F(xiàn)代社會，對已進入實施階段的政策進行監(jiān)督和評估，進而不斷予以完善是政策過程表現(xiàn)最為經(jīng)常性的現(xiàn)象。對我國而言，在中國特色社會主義法律體系已然形成的條件下，就更是如此。對業(yè)已實施的法律進行檢查、評估，對國家機關(guān)實施法律和履職情況進行監(jiān)督，是人大極其重要的職責和經(jīng)常性的工作。人大履職實踐中，這一階段較具特色的民主機制主要有政策評估、預算監(jiān)督等。立法評估目前已構(gòu)成許多人大固定的工作環(huán)節(jié)，通過評估為進一步完善法律提供參考。在一些專業(yè)性較強的領(lǐng)域，探索第三方專業(yè)機構(gòu)評估是近年來人大履職的一項新做法。評估中更加注重聽取公眾特別是有關(guān)執(zhí)法部門和法律適用主體的意見，體現(xiàn)了民主新的形式。十三屆全國人大常委會就多次采用第三方評估。人大履職實踐中，監(jiān)督職責在認識上和工作中越來越受到重視，黨的十九大和十九屆四中全會都強調(diào)要“健全人大對‘一府一委兩院監(jiān)督制度”，強化人大的監(jiān)督功能。參與式預算監(jiān)督就是地方人大強化人大監(jiān)督職能的新探索，它反映了在最普遍和最重要的公共資源領(lǐng)域，民意的張揚和民主機制的創(chuàng)新。

總之，人民代表大會履職實踐中的民主機制將“人民民主是一種全過程民主”論斷建立在經(jīng)驗事實基礎(chǔ)上。基于中國的民主實踐，“全過程民主”不僅是一個揭示民主實踐特征的概念，而且也是一個規(guī)范性的民主范疇。就人民代表大會制度的進一步完善而言，其規(guī)范性的內(nèi)容主要包括：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，保證各級人大都由民主選舉產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督，保證各級國家機關(guān)都由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，健全人大對‘一府一委兩院的監(jiān)督制度”。

（作者系中國政治學會副會長，上海市委黨校教授、博士生導師）