國家環(huán)境義務(wù)溯源及其規(guī)范證成

鈄曉東 葉 舟

(寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211)

政治行動推進政府環(huán)境義務(wù)履行，環(huán)境義務(wù)體系建構(gòu)均需國家環(huán)境義務(wù)的實現(xiàn)才能獲得規(guī)范性基礎(chǔ)，這突顯國家環(huán)境義務(wù)溯源和體系性建構(gòu)的重要意義。而國家環(huán)境義務(wù)的來源具有多元性，為溯源和證成增加了難度。環(huán)境基本國策與憲法環(huán)境權(quán)均可以通過憲法教義學(xué)的方式證成憲法層面的國家環(huán)境義務(wù)，但二者的論證存在缺陷。雖然二者可相互印證，但缺乏更加原則性的國家環(huán)境義務(wù)證成來源。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《憲法修正案》)對序言第七自然段關(guān)于國家根本任務(wù)的表述進行了修改，增加了環(huán)境保護的抽象性規(guī)定，為國家環(huán)境義務(wù)的規(guī)范證成與溯源提供了新的路徑。

一、 國家環(huán)境義務(wù)溯源之基礎(chǔ)

(一)國家環(huán)境義務(wù)溯源的先決屬性

“現(xiàn)有研究一致認為環(huán)境義務(wù)的主體具有多元性，包括國家/政府、法人/企業(yè)、公民個人?！盵1]在公權(quán)力機關(guān)作為環(huán)境義務(wù)主體的研究中，政府環(huán)境義務(wù)研究獲得較多關(guān)注。由于“環(huán)境保護是現(xiàn)代政府的重要職能，是政府干預(yù)的主要領(lǐng)域”[2]，“政府應(yīng)當(dāng)對環(huán)境負責(zé)，這在現(xiàn)代社會已成常識”[3]?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第6條第2款即是實證法的規(guī)范表述。但現(xiàn)有“環(huán)境法律中偏重對政府權(quán)力的規(guī)定，而忽視對政府責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任嚴重不對稱”[4]，政府環(huán)境義務(wù)在法律規(guī)定中的模糊性造成政府環(huán)境義務(wù)履行的缺失。2015年頒布實施的《環(huán)境保護督察方案(試行)》以政治行動的方式促使政府履行環(huán)境義務(wù)，對此，有學(xué)者認為，“必須通過法治化建設(shè)形成較為穩(wěn)定的法律規(guī)則體系，方能從根本上解決我國環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督不力的難題”[5]。政治行動需要通過法律系統(tǒng)的合法化確認其正當(dāng)性， 法律制度的形成可為義務(wù)履行者提供穩(wěn)定的規(guī)范性預(yù)期，這需要國家環(huán)境義務(wù)的履行方能實現(xiàn)。 現(xiàn)有國家行為主體不限于作為行政機關(guān)的政府，立法、司法機關(guān)也需承擔(dān)環(huán)境義務(wù)，與政府環(huán)境義務(wù)共同構(gòu)成國家環(huán)境義務(wù)。只有立法機關(guān)履行立法的環(huán)境義務(wù)，政府環(huán)境義務(wù)履行才具有法律依據(jù)，但對國家環(huán)境義務(wù)進行的溯源研究卻較為少見。

在對企業(yè)、公民的環(huán)境義務(wù)進行研究時，有學(xué)者嘗試從消費者即公民視角構(gòu)建環(huán)境義務(wù)，包括適度消費義務(wù)、循環(huán)消費義務(wù)、妥善處置消費廢棄物義務(wù)等。[6]有學(xué)者則認為需要通過強制措施、激勵性措施促進企業(yè)、公民等私主體環(huán)境義務(wù)的履行。[7]而私主體環(huán)境義務(wù)的履行有賴于法律制度的建立與保障，這來源于國家環(huán)境的履行。因此，政府環(huán)境義務(wù)、企業(yè)環(huán)境義務(wù)、公民環(huán)境義務(wù)的履行有賴于國家環(huán)境義務(wù)的實現(xiàn)，國家環(huán)境義務(wù)在環(huán)境義務(wù)體系中具有先決屬性。

(二) 國家環(huán)境義務(wù)對應(yīng)范疇的多元性

國家環(huán)境義務(wù)對應(yīng)主體為立法、行政、司法等國家機構(gòu)，只有《憲法》可對該義務(wù)進行分配與調(diào)整，國家環(huán)境義務(wù)的證成需溯源至《憲法》之規(guī)定與釋義。憲法作為國家根本法與最高法對國家機關(guān)行使環(huán)境保護的權(quán)力進行界定與限制，并在此基礎(chǔ)上完成對國家環(huán)境義務(wù)的劃定。同時，憲法在法律系統(tǒng)運作中具有規(guī)范基礎(chǔ)之屬性，只有在其中展開國家環(huán)境義務(wù)的證成，才能體現(xiàn)國家環(huán)境義務(wù)在環(huán)境義務(wù)體系中的先決屬性。

已有的研究認為，“權(quán)利產(chǎn)生了對國家義務(wù)的需要，為滿足這一需要權(quán)利進一步產(chǎn)生了國家權(quán)力；權(quán)利的需要決定國家義務(wù)的范圍，并通過國家義務(wù)進一步?jīng)Q定國家權(quán)力的范圍；只有將國家權(quán)力轉(zhuǎn)化為國家義務(wù)并服務(wù)于權(quán)利，國家及其權(quán)力的存在和發(fā)展才具有正當(dāng)性”(1)陳醇：《論國家的義務(wù)》，載《法學(xué)》2002年第8期；同時參見蔣銀華：《論國家義務(wù)的基本內(nèi)涵》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期。。在實證法方面，我國《憲法》第33條第3款也“明確了基本權(quán)利的約束對象是國家公權(quán)力 ”[8]。從“基本權(quán)利——國家義務(wù)”的模式分析，國家環(huán)境義務(wù)對應(yīng)范疇為公民的憲法環(huán)境權(quán)。即國家環(huán)境義務(wù)來源于公民憲法環(huán)境權(quán)，而非國家環(huán)境權(quán)力。但我國憲法中并未明確規(guī)定憲法環(huán)境權(quán)，而是通過環(huán)境基本國策與國家根本任務(wù)的形式劃定國家環(huán)境義務(wù)的邊界。這表明我國《憲法》中國家環(huán)境義務(wù)對應(yīng)范疇的多元性，但同時也增加了國家環(huán)境義務(wù)溯源的復(fù)雜性。因此，國家環(huán)境義務(wù)的憲法溯源需要厘清環(huán)境基本國策、憲法環(huán)境權(quán)、國家根本任務(wù)與國家環(huán)境義務(wù)的關(guān)系，才能夯實國家環(huán)境義務(wù)的基礎(chǔ)，以此展開環(huán)境義務(wù)體系的建構(gòu)。

二、國家環(huán)境義務(wù)的環(huán)境基本國策溯源

(一)環(huán)境基本國策的規(guī)范效力

有學(xué)者將基本國策定義為：“國家一切政策所應(yīng)遵循之基本政策，而為全國上下必須共同努力之目標(biāo)?！盵9]該定義充分闡釋了基本國策在政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)間的游離狀態(tài)。在環(huán)境法體系化尚不完全之時，環(huán)境法需要依靠環(huán)境基本國策溝通政治系統(tǒng)，通過政策文件對環(huán)境保護的表述充實合法性。隨著環(huán)境法的系統(tǒng)性與相對封閉性的強化，環(huán)境基本國策作為環(huán)境保護的重要憲法淵源，“應(yīng)從政策政治范疇走向憲法法律范疇，強化和完善其規(guī)范效力和運行機制”[10]。學(xué)說對環(huán)境基本國策的規(guī)范效力定位主要分為“方針條款”“憲法委托”和“國家目標(biāo)條款”，即何種規(guī)范定位可作為國家環(huán)境義務(wù)的來源。

“方針條款”為德國《魏瑪憲法》時代首創(chuàng)，被認為是不具有規(guī)范拘束力的建議性或計劃性規(guī)定。根據(jù)德國法理論，漢斯·彼得·伊普森(Hans.Peter.Ipsen)首次將“方針條款”改稱為“國家目標(biāo)條款”，烏爾利希·舒依訥爾(Ulrich Scheuner)則認為國家目標(biāo)規(guī)定的主要意義，在于具有法拘束性的效力。脫胎于“方針條款”的“國家目標(biāo)條款”為憲法各領(lǐng)域的保護劃定了目標(biāo)，“對由立法、行政和司法組成的國家公權(quán)力均具有拘束力，是國家公權(quán)力必須持續(xù)實現(xiàn)的目標(biāo)指針”[11]。“憲法委托”則是憲法要求立法者具體化憲法中基本國策的指示，對立法者具有規(guī)范約束力。

自20世紀80年代后，德國學(xué)界對環(huán)境權(quán)入憲的主張日益減少，取而代之的則是環(huán)境保護以國家目標(biāo)方式入憲應(yīng)如何進行規(guī)定的討論。最終其《基本法》第20條a款對環(huán)境保護作出規(guī)定， 被普遍認為規(guī)范效力定位為“國家目標(biāo)條款”的環(huán)境基本國策。我國《憲法》第26條關(guān)于環(huán)境保護的基本條款即是基本國策的規(guī)范化表達，雖然憲法中并未明確將其定義為基本國策，但《環(huán)境保護法》第4條規(guī)定：“保護環(huán)境是國家的基本國策?！苯柚梢?guī)定宣誓了《憲法》第26條基本國策之形式。與德國環(huán)境基本國策相比，有學(xué)者主張“我國《憲法》第26條與德國《基本法》第20a條具有相似性，但兩者之間有本質(zhì)差異”[12]。因《憲法》第26條的條款并非如德國環(huán)境保護條款一般具有憲法原則的最高規(guī)范效力，所以不能簡單地將德國《基本法》的環(huán)境基本國策與我國等同。

我國《憲法》第26條環(huán)境基本國策條款為具有規(guī)范約束力條文，并非“方針條款”，對于規(guī)范效力的認定主要為“憲法委托”與“國家目標(biāo)條款”的界定。針對前者，有學(xué)者擔(dān)心“憲法委托”將環(huán)境基本國策的規(guī)范效力局限于立法者是否立法，而無法限制其如何立法，“不僅人為限縮環(huán)境基本國策的適用空間，也不利于環(huán)境公共利益的維護”[13]。雖然“憲法委托”允許立法機關(guān)在立法時享有一定程度的立法裁量權(quán)，可“參照實際立法時之社會主客觀條件，而加以擴張或限縮”[14]。但立法機關(guān)不可能“將一切自己希冀的愿望都塞進這一委托中”[15]，因為憲法的整體秩序、立法過程都制約著立法裁量權(quán)的恣意。與此同時，“國家目標(biāo)條款”意在指明國家行為需要追求的方向，但其規(guī)范實現(xiàn)仍然需要借助立法機關(guān)的具體化立法。

“憲法委托”與“國家目標(biāo)條款”的規(guī)范定位不在于后者可以約束所有國家權(quán)力，而在于使憲法從靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變。由于環(huán)境保護需要政治、經(jīng)濟、科技、法律等諸多社會系統(tǒng)合力方能實現(xiàn)，環(huán)境法也必然受制于上述社會系統(tǒng)快速變化的現(xiàn)實。當(dāng)立法機關(guān)在受到“憲法委托”，履行具體化立法義務(wù)時，動態(tài)的“國家目標(biāo)條款”可使環(huán)境基本國策的規(guī)范適應(yīng)于快速變化的環(huán)境保護要求，并使其不脫離于該條款所設(shè)定的環(huán)境保護目標(biāo)。而靜態(tài)的“憲法委托”由于缺乏動態(tài)性與目標(biāo)性限定，“倘若立法者在此問題上疏于注意或者漠然置之，最終導(dǎo)致該類憲法條款無相應(yīng)的法律條款與之相契合，則該憲法條款無異于形同虛文”[16]。

因此，環(huán)境基本國策的規(guī)范效力應(yīng)認定為具有規(guī)范約束性和目標(biāo)明確性的“國家目標(biāo)條款”。在此效力下，基于環(huán)境保護的目標(biāo)指引，環(huán)境基本國策“拘束所有的國家公權(quán)力，是所有國家行為應(yīng)當(dāng)遵循的方向”[17]，并課以國家機關(guān)國家環(huán)境義務(wù)。對于立法機關(guān)，其賦有創(chuàng)建法律規(guī)范之義務(wù)，對于行政、司法機關(guān)則要求依據(jù)法律規(guī)范之規(guī)定履行相應(yīng)的國家環(huán)境義務(wù)。

(二)環(huán)境基本國策難以單獨回應(yīng)基本權(quán)價值保護要求

環(huán)境基本國策作為“國家目標(biāo)條款”對國家機關(guān)課以國家環(huán)境義務(wù)，根據(jù)變化的外部因素為國家環(huán)境義務(wù)做出動態(tài)化調(diào)整。但“從我國憲法環(huán)境國策條文可以看出，更多地體現(xiàn)為環(huán)境保護政策的宣告，憲法賦予的實際上是國家機關(guān)實施環(huán)境管理的職權(quán)和賦予國家環(huán)保義務(wù)，而不是賦予公民環(huán)境權(quán)，與憲法權(quán)利保障的主旨存在本質(zhì)差別”[18]。環(huán)境基本國策雖受憲法價值之約束，但其規(guī)范屬性決定了其對公民基本權(quán)保護完整性的缺失。這使國家環(huán)境義務(wù)的證成缺乏對公民基本權(quán)的關(guān)注，難以在憲法要求的環(huán)境保護領(lǐng)域貫徹公民基本權(quán)對國家權(quán)力的限制功能。

“現(xiàn)代社會產(chǎn)生的國家義務(wù)存在的唯一目的是公民權(quán)利，其作用是對公民權(quán)利的保障，且是根本保障?！盵19]因此，僅靠“國家目標(biāo)條款”定位之環(huán)境基本國策對國家權(quán)力的限制，難以保證國家環(huán)境義務(wù)得到真正履行。

三、國家環(huán)境義務(wù)的基本權(quán)利溯源

(一)概括性憲法環(huán)境權(quán)的教義學(xué)推導(dǎo)

環(huán)境權(quán)最初是為應(yīng)對和解決環(huán)境污染而產(chǎn)生的權(quán)利類型，有觀點認為對憲法環(huán)境權(quán)的呼吁“不是對一種權(quán)利的確認，而是對環(huán)境保護政策的宣揚、理念的揭示”[20]。因此，需要通過憲法教義學(xué)實證考察其存在的性質(zhì)。

憲法環(huán)境權(quán)并非我國《憲法》明確規(guī)定的基本權(quán)利。我國《憲法》第33條第3款規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，這是我國憲法第一次在基本權(quán)章節(jié)中引入人權(quán)保障條款。但人權(quán)屬于道德性的自然權(quán)利，基本權(quán)是由憲法規(guī)定的具體法定權(quán)利，二者存在一定區(qū)別。有學(xué)者認為“憲法當(dāng)中規(guī)定的基本權(quán)利應(yīng)是一國對于人權(quán)的實定化確認。但并不能基于此認為只有憲法上予以確認的權(quán)利才是基本權(quán)利，憲法對于基本權(quán)利的明確確認與否只能產(chǎn)生憲法解釋學(xué)上的區(qū)別”[21]。因此，有學(xué)者主張，“人權(quán)概念的引入，應(yīng)該被理解為憲法列舉的基本權(quán)利之外的‘人之為人所應(yīng)該具有的道德權(quán)利’也受到保障?！盵22]此時，“人權(quán)條款可解釋為基本權(quán)利保障的概括性條款”[23]，使得未法定化的人權(quán)在一定條件下可作為基本權(quán)加以保護。環(huán)境權(quán)雖不是《憲法》法定化的基本權(quán)，但經(jīng)由憲法教義學(xué)的解釋，可使環(huán)境權(quán)作為一項人權(quán)成為可被概括性保護的憲法環(huán)境權(quán)。需要解決的問題是憲法環(huán)境權(quán)能否成為國家作為基本權(quán)利而尊重和保障的人權(quán)。

以往的觀點認為，“一定的環(huán)境是享受一切人權(quán)的前提，人性尊嚴的實現(xiàn)有賴于良好的環(huán)境?！盵24]一旦環(huán)境遭受到侵害，則公民生命權(quán)、受憲法間接保護的健康權(quán)[25]、財產(chǎn)權(quán)等各項基本權(quán)利有受損之虞。這只是將環(huán)境權(quán)作為法定化的人權(quán)之基礎(chǔ)，卻非人權(quán)本身。有學(xué)者嘗試以環(huán)境權(quán)在具有拘束力或宣誓性國際文件中被認定為人權(quán)的實證分析得出環(huán)境權(quán)的人權(quán)性質(zhì)。[26]這可以成為一項有力證據(jù)，但依然不盡充分。

“普遍性是人權(quán)獲得正當(dāng)性的基礎(chǔ)”[27]，因此，是否為普遍性權(quán)利是檢驗環(huán)境權(quán)能否成為人權(quán)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)境權(quán)意圖保護的權(quán)益為人類所共有，權(quán)利主體難以認定為單個公民。批判環(huán)境權(quán)的學(xué)者也認為，“環(huán)境權(quán)是人類的權(quán)利，是整體的人類對人類生存繁衍所依整體環(huán)境的權(quán)利”[28]。因此，“無法具體化為公民個人的權(quán)利”[29]。這阻礙了以個體性權(quán)利論證環(huán)境權(quán)人權(quán)性質(zhì)的路徑。但卻可從義務(wù)的角度進行論證，因為“只有每個人都處于相應(yīng)的義務(wù)之下時，他才享有一項真正的普遍權(quán)利?！盵30]因而一項普遍性權(quán)利同樣意味著一項普遍性義務(wù)。毫無疑問，在環(huán)境容量和自然資源有限的前提下，出于對人類整體生存之考量，每個人均負有不損害他人所生存環(huán)境的普遍義務(wù)?！捌毡樵O(shè)定環(huán)境義務(wù)是環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的唯一出路。”[31]我國《環(huán)境保護法》第6條“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)”的規(guī)定也為這種普遍義務(wù)提供了實證法例證。經(jīng)由普遍性義務(wù)的憲法教義學(xué)解釋，環(huán)境權(quán)不僅是受《憲法》保護的法定化人權(quán)之基礎(chǔ)，同時也是經(jīng)由憲法人權(quán)條款概括性保障的憲法環(huán)境權(quán)。

(二)憲法環(huán)境權(quán)的雙重屬性與“主觀權(quán)利”面向否定

根據(jù)德國基本權(quán)利雙重屬性理論，基本權(quán)利擁有兩個面向，分別是“主觀權(quán)利”和“客觀規(guī)范”?！爸饔^權(quán)利”由德國《基本法》第19條第4款“任何人其基本權(quán)利受到公權(quán)力侵犯時，都可以訴諸司法救濟”確立，包含防御權(quán)、受益權(quán)等權(quán)能，突顯公民個人權(quán)利屬性，其目的為公民可直接依據(jù)基本權(quán)條款請求國家保護，包括獲得司法救濟。

“客觀規(guī)范”則是由德國《基本法》第1條第3款“下列基本權(quán)利拘束立法、行政及司法而為直接有效之權(quán)利”確立?；緳?quán)除具有個人權(quán)利屬性外，還具有價值秩序?qū)傩?，是整個社會共同體的價值基礎(chǔ)。對于所有國家權(quán)力和各層級法律規(guī)范均具有約束力，并因此要求國家通過積極義務(wù)履行以具體化該“價值秩序”的規(guī)范要求。學(xué)者將此義務(wù)分為廣義的保護義務(wù)與狹義的保護義務(wù)。前者包含制度性保障義務(wù)、組織與程序保障義務(wù)、針對他人侵害的保護義務(wù)。后者即局限于針對他人侵害的保護義務(wù)。[32]

憲法環(huán)境權(quán)作為《憲法》概括性保障的基本權(quán)，同樣具有基本權(quán)的雙重屬性。由于憲法環(huán)境權(quán)的“主觀權(quán)利”面向主要強調(diào)權(quán)利的個人屬性和直接的可訴性效力，具有較為單一的絕對化功能屬性，與憲法環(huán)境權(quán)的整體性與復(fù)雜性不相協(xié)調(diào)，一直備受爭議。

對環(huán)境權(quán)批判的最主要觀點認為，“環(huán)境概念的模糊性、環(huán)境需求的多樣性與環(huán)境利益的復(fù)雜性、環(huán)境客體的整體性與權(quán)利主體的個體性等問題的存在都影響了環(huán)境權(quán)作為一個清晰、明確、可操作的實體性權(quán)利的確立”[33]。因而，性質(zhì)復(fù)雜的環(huán)境權(quán)無法成為具有規(guī)范約束力的基本權(quán)利，即使被明確規(guī)定為憲法中的基本權(quán)類型，也將因其宣示屬性而削弱基本權(quán)的規(guī)范拘束力。

持反對意見的學(xué)者認為，簡單地肯定或否定環(huán)境權(quán)入憲均非認真對待憲法環(huán)境權(quán)條款的態(tài)度，忽視了憲法環(huán)境權(quán)的可能擁有的規(guī)范效力。[34]目前，反對環(huán)境權(quán)入憲的學(xué)者大多反對憲法環(huán)境權(quán)可直接訴諸其“主觀權(quán)利”面向的效力，否定公民可直接依據(jù)環(huán)境權(quán)規(guī)定向法院起訴請求保護其憲法層面的憲法環(huán)境權(quán)。這樣的否定并未注意到憲法環(huán)境權(quán)所具有的雙重屬性，只是簡單地以其“主觀權(quán)利”面向的不確定性就否定了憲法環(huán)境權(quán)的整體效力。因此，一些學(xué)者已開始有意識地反對內(nèi)涵單一的憲法環(huán)境權(quán)“主觀面向”效力，而肯定其所具有的內(nèi)涵豐富的“客觀規(guī)范”效力面向。具體而言，有學(xué)者將憲法環(huán)境權(quán)的規(guī)范效力分為“可訴性效力”與“具體化效力”，前者指環(huán)境權(quán)直接作為審判依據(jù)，后者則指借由立法間接影響審判，并否定了前者，認為其違背了形式理性優(yōu)先于實質(zhì)理性的原則。[35]在我國已經(jīng)有較完備的環(huán)境立法體系現(xiàn)實下，憲法環(huán)境權(quán)的實施應(yīng)首先依賴于立法機關(guān)的國家環(huán)境義務(wù)履行，即立法的具體化。

可以認為，憲法環(huán)境權(quán)“主觀權(quán)利”面向的內(nèi)涵與功能單一性無法應(yīng)對其復(fù)雜的屬性要求，因而受到眾多質(zhì)疑。但其“客觀規(guī)范”面向?qū)?quán)利實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)化為國家環(huán)境義務(wù)的履行，以立法機關(guān)為先的積極立法義務(wù)履行實現(xiàn)憲法環(huán)境權(quán)的保護，可以通過立法裁量權(quán)應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境權(quán)屬性和要求。這豐富了憲法環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵屬性，對環(huán)境權(quán)的批判在一定程度上得以消解。

(三) 憲法環(huán)境權(quán)的“客觀規(guī)范”面向與國家環(huán)境義務(wù)

有學(xué)者認為，“環(huán)境利益的社會公共性決定了環(huán)境權(quán)是一種社會權(quán)?！盵36]或認為，“憲法環(huán)境權(quán)作為社會權(quán)，國家要采取積極的措施以提供符合人性尊嚴的最低生存環(huán)境?！盵37]這是基于自由權(quán)是對國家權(quán)力的懷疑，而社會權(quán)則是對個人權(quán)利懷疑的認識，以“自由權(quán)-社會權(quán)”體系解釋憲法環(huán)境權(quán)。憲法環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)需要國家履行積極義務(wù)，但不能“習(xí)慣于‘自由權(quán)-國家消極義務(wù)’‘社會權(quán)-國家積極義務(wù)’這樣的對應(yīng)關(guān)系”[38]。國家積極義務(wù)不僅限于基本權(quán)“主觀權(quán)利”面向?qū)?yīng)的國家給付義務(wù)，還包括其“客觀規(guī)范”呈現(xiàn)要求的廣義國家保護義務(wù)。對于憲法環(huán)境權(quán)而言，這是其“客觀規(guī)范”面向的國家環(huán)境義務(wù)。具體表現(xiàn)為制度性保障義務(wù)、組織和程序保障義務(wù)、針對他人侵害保護義務(wù)，體現(xiàn)了在憲法價值層面以憲法環(huán)境權(quán)為本位屬性，而在憲法實施層面，則以國家環(huán)境義務(wù)先行的“基本權(quán)利-國家義務(wù)”分析框架。

1.制度性保障義務(wù)

德國魏瑪時代“憲法學(xué)通說認為基本權(quán)并不拘束立法權(quán)，只拘束行政權(quán)”[39]，有鑒于此，卡爾·施密特(Carl Schmitt)系統(tǒng)性地提出“制度性保障”以拘束立法者權(quán)力。二戰(zhàn)后，“德國學(xué)界在基本權(quán)利領(lǐng)域?qū)χ贫刃员Ｕ侠碚撨M行了重構(gòu)，并形成了積極制度性保障理論”[40]。積極制度性保障要求立法機關(guān)應(yīng)建立法律制度以填充基本權(quán)的客觀價值秩序。這使得“基本權(quán)作為國家整體法秩序的客觀價值屬性，事實上已經(jīng)吸收了上述制度保障的功能”[41]，因此，其主要課以立法者義務(wù)。但并未對義務(wù)履行的細節(jié)化作出要求，立法機關(guān)在不超越基本權(quán)限度內(nèi)享有廣泛立法裁量權(quán)。由于基本權(quán)作為“直接有效的法”約束所有國家權(quán)力，立法者必須建構(gòu)相關(guān)法律制度以形塑基本權(quán)利的內(nèi)涵，為基本權(quán)利的保障提供制度性支持。

憲法環(huán)境權(quán)的國家環(huán)境義務(wù)制度性保障要求雖體現(xiàn)為立法的具體化，但重點在于對環(huán)境法基本制度的建構(gòu)，包括預(yù)防類、行為管理類、影響與誘導(dǎo)類、事后補救類環(huán)境法基本制度。[42]它們以立法的外在形式出現(xiàn)，但已固化為適用于整個環(huán)境法領(lǐng)域的不易變更的基本制度。此時，制度性保障是“詮釋基本權(quán)利保障范圍之媒介”[43]，凡環(huán)境基本制度保護所及的范圍，均屬于憲法環(huán)境權(quán)“客觀規(guī)范”的涵蓋領(lǐng)域。因而立法者在履行具體化的國家環(huán)境義務(wù)時，必須保證環(huán)境基本制度的建立符合尊重和保障人權(quán)的限定要求。

2.組織與程序保障義務(wù)

憲法環(huán)境權(quán)屬于新興權(quán)利，具有公共利益特性，與公民自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等私有屬性的固有基本權(quán)存在一定沖突。當(dāng)憲法環(huán)境權(quán)與其他基本權(quán)發(fā)生沖突時，需要國家組織與程序保障義務(wù)的履行，對憲法環(huán)境權(quán)進行“客觀規(guī)范”面向的保護。環(huán)境法的實施需要一定的法定組織進行，《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，是該義務(wù)的具體化體現(xiàn)。尤其在機構(gòu)改革的時代背景下，多個中央部委分散的環(huán)境保護工作被整合至生態(tài)環(huán)境部與自然資源部。組織的整合是憲法環(huán)境權(quán)“客觀規(guī)范”面向要求的重要國家環(huán)境義務(wù)，打破以往條塊分割的管理模式，為憲法環(huán)境權(quán)要求義務(wù)履行的統(tǒng)一化提供了組織保障?！坝辛私M織保障之后便自然地進入到程序保障的流程?！盵44]程序性的立法保障可以通過過程參與的協(xié)商方式獲得各權(quán)利沖突方可以接受的結(jié)果，以此確定其合法性。程序保障的國家環(huán)境保護義務(wù)不僅體現(xiàn)于對環(huán)境信息公開與公眾參與的規(guī)定，更在于對環(huán)境法立法具體化過程中程序性要求的體現(xiàn)。

3.針對他人侵害保護義務(wù)

憲法環(huán)境權(quán)的規(guī)范效力不應(yīng)只對來自國家的侵害進行限制，還應(yīng)限制社會中第三人的侵害?，F(xiàn)實中，大部分環(huán)境污染與生態(tài)破壞并非來源于國家，而是來源于除國家外的主體。由于憲法環(huán)境權(quán)無法作為個人權(quán)利進行“主觀權(quán)利”面向的司法保護，針對第三人對憲法環(huán)境權(quán)的侵害，需經(jīng)由“客觀秩序”面向的國家環(huán)境義務(wù)的履行。該義務(wù)主要保護公民的整體性的憲法環(huán)境權(quán)，表現(xiàn)為立法機關(guān)具體化的立法保護。我國環(huán)境公益訴訟制度的建立是針對第三人侵害的國家保護義務(wù)的重要體現(xiàn)。

證明憲法環(huán)境權(quán)是一項基本權(quán)并非致力于證明其“主觀權(quán)利”性質(zhì)，即公民可依據(jù)憲法環(huán)境權(quán)直接請求國家行為，而是致力于證明其“客觀規(guī)范”面向的效力，即憲法環(huán)境權(quán)作為一種客觀規(guī)范的效力，可以直接約束國家行為。這要求對憲法環(huán)境權(quán)的保護課以國家環(huán)境義務(wù)。雖然在憲法中明確規(guī)定環(huán)境基本權(quán)可以回應(yīng)公眾對污染防治、提升環(huán)境質(zhì)量的期待，但環(huán)境質(zhì)量的改善是一個復(fù)雜過程，需要諸社會系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)，法律系統(tǒng)自身無法獨自完成環(huán)境質(zhì)量的提升任務(wù)。且在法律系統(tǒng)內(nèi)部，環(huán)境改善主要依靠立法機關(guān)積極履行環(huán)境立法的國家環(huán)境義務(wù)，行政機關(guān)積極履行環(huán)境法律所賦予保護環(huán)境的國家環(huán)境義務(wù)，司法機關(guān)依法履行解決環(huán)境糾紛的國家環(huán)境義務(wù)。

事實上，以往對憲法環(huán)境權(quán)的詬病多局限于其作為個人權(quán)利的基本權(quán)“主觀權(quán)利”面向，“從我國憲法規(guī)范看，基本權(quán)利作為‘主觀公權(quán)利’的性質(zhì)并不強烈，憲法規(guī)范不能直接適用”[45]。但不能以此否認公民擁有的環(huán)境憲法權(quán)。環(huán)境憲法權(quán)可從《憲法》基本權(quán)利的概括性的條款解釋獲得確認，并主要以基本權(quán)利的“客觀規(guī)范”面向呈現(xiàn)，由基本權(quán)利的客觀價值秩序加以保護?？陀^價值秩序主要體現(xiàn)于國家尊重與保障人權(quán)，并未對環(huán)境保護的國家目標(biāo)進行充分回應(yīng)。憲法環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)需要國家資源的大量投入，只能逐步、有條件地將國家環(huán)境義務(wù)具體化，并與社會經(jīng)濟的發(fā)展相持平。因而憲法環(huán)境權(quán)的“客觀規(guī)范”面向不僅需要體現(xiàn)人權(quán)保障的價值，還需有環(huán)境保護的國家根本任務(wù)指引，使國家環(huán)境義務(wù)的具體化立法不致偏離環(huán)境保護的目標(biāo)。

四、國家環(huán)境義務(wù)的國家根本任務(wù)溯源

國家依據(jù)憲法根本任務(wù)的要求在某些領(lǐng)域完成特定任務(wù)，因而負有完成國家根本任務(wù)的義務(wù)，這是國家義務(wù)在憲法中的原則性效力來源。但國家根本任務(wù)具有原則性與缺少法律含義的特質(zhì)，且其意涵本身是在與政治進程互動中不斷被完善和發(fā)展的動態(tài)化過程，其在法律系統(tǒng)中的封閉性運行能力欠缺。因此，需要對國家根本任務(wù)的義務(wù)履行提供一個有組織的法秩序。以環(huán)境保護的國家根本任務(wù)言之，它是國家環(huán)境義務(wù)的原則性規(guī)定，需要在已有憲法秩序中進行規(guī)范性運行，依靠環(huán)境基本國策與憲法環(huán)境權(quán)“客觀規(guī)范”面向?qū)嵤?。通過具體化環(huán)境保護國家根本任務(wù)履行的方式，完善其法律系統(tǒng)的封閉性，豐富其法律內(nèi)涵。

(一)國家根本任務(wù)的規(guī)范拘束力

學(xué)界對于憲法序言是否具有法律效力曾發(fā)生激烈討論，目前學(xué)界基本認為憲法序言具有法律效力[46]。但少有提及的是，憲法的序言部分是否具有根源性的規(guī)范效力?！皯椃ㄐ蜓缘臄⒄f內(nèi)容及其方式可以成為管窺一國憲法的關(guān)鍵?！盵47]因此，欲判定一國憲法的規(guī)范效力，需從序言中尋找制憲者的立憲原意。而序言前半部分的表述顯示了《憲法》序言的基本走向與核心秘密：對于歷史的借重與依賴。[48]這是我國憲法的獨特表達，即通過憲法的歷史性敘述確認我國“不同時期的政治正當(dāng)性與合法性”[49]，成為溝通政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的連接點。這些歷史性的敘述使我國憲法作為法律體系中的根本法獲得最根源的規(guī)范效力來源。

“憲法的功能不僅表現(xiàn)在鞏固新政權(quán)、維持新秩序方面，在改革開放時期，為了振興國族，它還通過確定國家根本任務(wù)的方式，為國家設(shè)定明確的發(fā)展目標(biāo)?！盵50]根據(jù)憲法序言確認的最終規(guī)范效力來源，《憲法》規(guī)定了國家建設(shè)的目標(biāo)，也即憲法的理想，是新時代確認憲法序言作為憲法規(guī)范效力來源的又一重要形式。其中最為核心的規(guī)范表述為憲法根本任務(wù)。憲法根本任務(wù)以高度概括性的表述表達了內(nèi)涵豐富的憲法目標(biāo)，與正文相比，具有更為原則性、抽象性、綱領(lǐng)性的特性。其功能不僅在于對國家建設(shè)方向和未來目標(biāo)的指導(dǎo)，更在于其對包括立法、行政、司法國家機關(guān)的規(guī)范約束力，國家權(quán)力的行使不得偏離國家根本任務(wù)規(guī)定的方向?！坝蓱椃ㄋ?guī)范的國家權(quán)力負有義務(wù)去實踐這些重要的憲法決定?！盵51]這是國家機關(guān)積極履行國家義務(wù)的根本性憲法依據(jù)。但介于國家根本任務(wù)為原則性的義務(wù)規(guī)范，憲法正文部分基本國策規(guī)范和基本權(quán)“客觀規(guī)范”面向要求的國家義務(wù)均為其價值秩序的具體化規(guī)定與規(guī)范性表達。換言之，從國家義務(wù)履行的角度看，國家根本任務(wù)統(tǒng)合了基本國策和基本權(quán)利客觀規(guī)范，二者的國家義務(wù)具體化和規(guī)范化均在國家根本任務(wù)的約束下進行。

(二)國家根本任務(wù)中環(huán)境保護條款規(guī)范拘束力的統(tǒng)合

自“生態(tài)文明”這一概念進入黨的十七大報告伊始，黨的十八大報告、十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、十九大報告等重要政治性文件持續(xù)強調(diào)“生態(tài)文明”建設(shè)的重要性及其與法治建設(shè)的關(guān)系。政治系統(tǒng)關(guān)于“生態(tài)文明”的表述經(jīng)由憲法修改，以《憲法修正案》的方式成為法律系統(tǒng)中憲法的規(guī)范表述。

修改后的《憲法》序言第七段對國家根本任務(wù)作出了補充性規(guī)定，在此目標(biāo)多元化的國家根本任務(wù)中，涉及環(huán)境保護的國家根本任務(wù)主要為三個方面：貫徹新發(fā)展理念中的綠色發(fā)展理念、推動生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國。其中，“生態(tài)文明是人類在利用自然界的同時又主動保護自然界、積極改善和優(yōu)化人與自然關(guān)系而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和”[52]。而“堅持綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國，這是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史責(zé)任之所在，也是推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階的內(nèi)在要求”[53]。三者為憲法規(guī)定的國家根本任務(wù)之環(huán)境保護組成部分，因而具有憲法規(guī)范效力，但其含義多見于政治性文件表述。即使經(jīng)過修憲進入法律系統(tǒng)也缺乏相應(yīng)的規(guī)范性內(nèi)涵，需通過對現(xiàn)有憲法規(guī)定的對接，才能使環(huán)境保護的國家根本任務(wù)真正具有最終規(guī)范效力，共同形成了國家環(huán)境義務(wù)的原則性規(guī)范依據(jù)。

《憲法》第26條規(guī)定的環(huán)境基本國策和經(jīng)由《憲法》第33條第3款推導(dǎo)而出的憲法環(huán)境權(quán)均是該國家根本任務(wù)原則性規(guī)范之具體化。其對環(huán)境基本國策與憲法環(huán)境權(quán)的規(guī)范性不止停留于綱領(lǐng)性指導(dǎo)，更在于其約束力與效力依據(jù)，二者規(guī)定的國家環(huán)境義務(wù)均來源于國家根本任務(wù)中抽象性的國家環(huán)境義務(wù)要求。同時，國家根本任務(wù)的環(huán)境保護部分、環(huán)境基本國策、概括性憲法環(huán)境權(quán)，共同構(gòu)成了國家環(huán)境義務(wù)的憲法來源。

(三)國家根本任務(wù)統(tǒng)合下環(huán)境基本國策與憲法環(huán)境權(quán)的關(guān)系

臺灣地區(qū)學(xué)者林明昕將基本國策與基本權(quán)的關(guān)系分為三種類型，分別為制約關(guān)系、填充關(guān)系、回饋關(guān)系。[54]國家基于基本國策中的公共利益需要對基本權(quán)利作出限制時，則體現(xiàn)二者間的制約關(guān)系?；緡呋谔钛a和明確基本權(quán)的功能和界限時，則體現(xiàn)二者間的填充關(guān)系?；仞侁P(guān)系則強調(diào)基本國策對基本權(quán)利進行補充時所產(chǎn)生的回饋作用，即基本權(quán)利對基本國策的豐富作用。

在國家環(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范層級中，環(huán)境基本國策和概括性憲法環(huán)境權(quán)要求的國家環(huán)境義務(wù)均統(tǒng)合于國家根本任務(wù)要求的國家環(huán)境義務(wù)中，難以認定雙方存在的制約關(guān)系。在國家根本任務(wù)的統(tǒng)合下，環(huán)境基本國策與憲法環(huán)境權(quán)具有相互影響的關(guān)系。環(huán)境基本國策條款課以國家客觀義務(wù)，但并未直接賦予公民主觀環(huán)境權(quán)，而是藉由憲法條款將環(huán)境保護規(guī)定為國家應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)與需要履行的客觀義務(wù)。這與憲法環(huán)境權(quán)的“客規(guī)規(guī)范”面向的功能存在屬性重疊。而憲法環(huán)境權(quán)的客觀規(guī)范面向功能較為豐富，可以認為環(huán)境基本國策條款是對基本權(quán)一般條款的補充。

同時，由于環(huán)境基本權(quán)利具有雙重屬性，在主客觀面向均具多樣性功能，尤其是憲法環(huán)境權(quán)的客觀價值秩序內(nèi)涵豐富。這對環(huán)境基本國策較為單一的國家目標(biāo)規(guī)范定位將起到反饋作用，有助于加強環(huán)境基本國策對于國家環(huán)境義務(wù)的憲法解釋張力。

五、結(jié)語

“環(huán)境保護與治理的內(nèi)涵及實施機制， 以及環(huán)境權(quán)的保障等重大問題， 無法在部門法層面進行根本性的闡釋，均需要憲法為之提供規(guī)范依據(jù)和制度保障?！盵55]國家環(huán)境義務(wù)的憲法證成及其溯源并非簡單地為義務(wù)履行尋找法律依據(jù)，而是通過解釋學(xué)方法強化環(huán)境法與法律系統(tǒng)的融合。國家環(huán)境義務(wù)的先決屬性要求其在《憲法》層面進行證成與溯源，這要求國家環(huán)境義務(wù)的履行既要符合憲法對環(huán)境保護的規(guī)范要求，又要回應(yīng)憲法對公民基本權(quán)利保障的價值訴求。新時期國家頒布了一系列政治文件強化環(huán)境保護，推進生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境法正處于政治行動向法律行動轉(zhuǎn)化的劇變階段，國家環(huán)境義務(wù)承擔(dān)著這項轉(zhuǎn)變的艱巨任務(wù)。

此時，國家環(huán)境義務(wù)的憲法證成及其溯源顯得尤為重要，因其構(gòu)成了國家環(huán)境義務(wù)的全部合法性基礎(chǔ)。由于環(huán)境權(quán)的模糊性與整體性，只能通過原則性的憲法表述證成。由國家環(huán)境義務(wù)的先行履行，逐步為環(huán)境權(quán)劃定邊界，彰顯憲法保護人權(quán)的根本價值，實現(xiàn)環(huán)境保護的國家根本任務(wù)。這要求國家環(huán)境義務(wù)的履行符合憲法的價值秩序，保證環(huán)境義務(wù)體系的構(gòu)建得以實現(xiàn)。