構(gòu)建“四議兩公開”制度體系推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化

劉建川

源于河南省鄧州市的“四議兩公開”工作法，是廣大基層黨員干部群眾對基層組織建設(shè)和制度建設(shè)的重大貢獻(xiàn)，得到了習(xí)近平等中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，先后在全省、全國推廣，三次被寫入中央一號文件，兩次寫進(jìn)黨內(nèi)條例。當(dāng)前，我們要站在黨的十九屆四中全會的高度來審視“四議兩公開”，站在制度創(chuàng)新和推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的高度，進(jìn)一步構(gòu)建“四議兩公開”制度框架。

一、新時代“四議兩公開”工作法需要與時俱進(jìn)

2005年以來，鄧州市針對黨情、市情、民情，面對新農(nóng)村建設(shè)中遇到的新情況、新問題采取了“四議兩公開”工作法，探索出了一條加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的新路子，進(jìn)一步推動了鄧州市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一，破解了農(nóng)村基層組織在推動農(nóng)村改革發(fā)展中遇到的新問題、新矛盾。新時代如何與時俱進(jìn)地深化拓展“四議兩公開”工作法，更好地貫徹十九屆四中全會精神，迫切需要站在十九屆四中全會的高度，以“四議兩公開”為邏輯起點(diǎn)，構(gòu)建“四議兩公開”制度體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系，大力推行網(wǎng)格化管理與服務(wù)，進(jìn)一步提升基層治理水平，推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化。

“四議兩公開”工作法是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機(jī)制的創(chuàng)造性實(shí)踐。站在十九屆四中全會的高度，從制度層面看，這一創(chuàng)新把黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)制度、基層群眾自治制度和依法辦事制度有機(jī)融合在一起，當(dāng)然，這其中還包括黨內(nèi)基層民主制度、黨員聯(lián)系群眾制度等，在農(nóng)村基層真正實(shí)現(xiàn)了把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治理的有機(jī)統(tǒng)一。從體制機(jī)制角度看，這一創(chuàng)新把黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、“兩委”協(xié)調(diào)機(jī)制、黨內(nèi)基層民主機(jī)制和農(nóng)村村民自治機(jī)制有機(jī)融合在一起。從實(shí)踐角度看，這一創(chuàng)新為黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了有力抓手。把黨支部會“提議”放在工作鏈條的第一環(huán)，使基層黨組織成為重大事項(xiàng)決策管理的啟動者。在其他環(huán)節(jié)，黨組織始終參與其中，起到了掌控大局、把握方向的領(lǐng)導(dǎo)作用；保障了黨員群眾的民主權(quán)利。黨的十九屆四中全會要求，健全充滿活力的基層群眾自治制度，“四議兩公開”是行之有效的基層群眾自治制度。總之，加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，尊重了黨員民主權(quán)利和村民自治權(quán)利，以嚴(yán)格的程序保證了民主決策和公開監(jiān)督，有利于調(diào)動農(nóng)村黨員和農(nóng)民群眾的積極性，有利于保證黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)，調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾投身鄉(xiāng)村振興的積極性和創(chuàng)造性，推動農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義和指導(dǎo)意義。

由此，我們得到“一個共識”：“四議兩公開”工作法順應(yīng)基層社會治理走向，也是加強(qiáng)基層社會治理的有效模式，需要進(jìn)一步深化和發(fā)展；同時，還要清醒地認(rèn)識到“四議兩公開”工作法的模式雖然成熟，但在健全制度、科學(xué)運(yùn)用上還有差距；基層干部的治理理念和治理方式方法雖初步轉(zhuǎn)變，但與新時代新要求還有差距；群眾的民主意識雖已覺醒，但責(zé)任意識和參與方式與基層民主建設(shè)的要求還有差距，因此需要進(jìn)一步深化完善、探索提升，使之經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

二、健全基層治理體系需要把握的幾個問題

（一）深化“四議兩公開”工作法的認(rèn)識

我黨一直重視對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。概括地講，黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)遵循一條主線，堅(jiān)持三大原則。一條主線是：物質(zhì)上保障農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，政治上保障農(nóng)民的民主權(quán)利。三大原則是：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用；堅(jiān)持農(nóng)民當(dāng)家作主，發(fā)揮村委會自治作用；堅(jiān)持依法辦事，從程序和實(shí)體上予以保證。改革開放以來，我黨又提出構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。

“四議兩公開”工作法的精髓就在于在農(nóng)村基層真正實(shí)現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一；高明之處在于把村黨支部、村委會以及村婦委會、村共青團(tuán)、村民兵連、村經(jīng)濟(jì)組織和社會組織等各類組織統(tǒng)一在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，把農(nóng)村各個層面的精英融合到一起，在保障其知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各方面的積極性主動性創(chuàng)造性。從體制機(jī)制看，村支部提議、村“兩委”商議、黨員審議、村民代表決議、決議結(jié)果公開、執(zhí)行結(jié)果公開，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)置于陽光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力的制約與監(jiān)督，使三者有機(jī)融合、一體推進(jìn)。

（二）“四議兩公開”工作法在基層的實(shí)踐總結(jié)

鄧州市“四議兩公開”工作法推行以來，對村級治理模式、黨員干部隊(duì)伍建設(shè)等方面均產(chǎn)生了全面深刻的影響。一是強(qiáng)化了村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位?！八淖h兩公開”工作法中的黨組織“提議”，就是所有村級重大事務(wù)的決策實(shí)施，都由村黨支部提出初步的意見和方案。黨組織“提議”使村黨組織既是決策管理事項(xiàng)的發(fā)起者，又是整個流程的操控者，也是決策實(shí)施的推動者，使黨建資源迅速轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，黨建成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展成果，黨建活力轉(zhuǎn)化為發(fā)展活力，其領(lǐng)導(dǎo)核心地位在制度層面得到確保。而“提議”環(huán)節(jié)在決策事項(xiàng)中的重要性、風(fēng)險性和不可替代性，又倒逼村級黨組織要不斷加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，通過科學(xué)提議、科學(xué)決策，服務(wù)好農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。二是完善了村級組織的運(yùn)行機(jī)制。“四議兩公開”工作法在實(shí)踐層面上，理順了黨支部、村委會的關(guān)系，形成了黨支部、村委會、村民監(jiān)督委員會、黨員大會、村民代表大會互相支持、互相補(bǔ)充、互相監(jiān)督的良性循環(huán)。同時，通過黨員聯(lián)系群眾、村民代表聯(lián)系戶等制度，密切了黨群干群關(guān)系，增強(qiáng)了群眾對村級組織的認(rèn)同感，保證了黨的農(nóng)村政策的順利執(zhí)行。三是轉(zhuǎn)變了村干部的管理理念和工作方法。運(yùn)用“四議兩公開”工作法，使村干部逐漸學(xué)會講方法、講程序、講協(xié)商，主動問政于民、問計(jì)于民、問需于民，從“上邊布置、下邊落實(shí)”“我說你聽、我定你辦”轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鳌f(xié)商、說服、引導(dǎo)，由隨心所欲、憑經(jīng)驗(yàn)辦事轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬孛褚?、尊重科學(xué)、遵守法律法規(guī)，由重在管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卦诜?wù)，密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了和諧發(fā)展。四是提高了黨員和村民代表履行義務(wù)、行使權(quán)力的積極性。通過參與“審議”，激發(fā)了普通黨員主動參政議事的熱情。鄧州市運(yùn)用“四議兩公開”工作法較好的400多個村中，黨員大會到會率達(dá)在家黨員人數(shù)的95%以上；村民代表“決議”在賦予村民代表最終決定權(quán)的同時，也賦予了他們更大的責(zé)任，既讓他們更加積極地參與到與自己切身利益相關(guān)的村級事務(wù)中，又倒逼村民代表不斷提高自身素質(zhì)，從而正確地行使權(quán)力。五是增強(qiáng)了基層群眾的民主意識?！八淖h兩公開”工作法的實(shí)行，建立健全了村民會議決策、村民代表會議議事、村務(wù)公開、民主理財?shù)戎贫?，做到了民主決策有形式，民主管理有制度，在涉及農(nóng)民利益的公益事業(yè)、村務(wù)管理等方面，使廣大村民享有廣泛的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“四議兩公開”工作法的運(yùn)作過程，同時也是對農(nóng)民群眾教育引導(dǎo)提高的過程。農(nóng)民群眾從中增強(qiáng)了參與意識、監(jiān)督意識、責(zé)任意識、法律意識，學(xué)會了認(rèn)同集體決策，能夠自主理性地參與村級事務(wù)的決策管理，基層群眾民主平等公正包容誠信等現(xiàn)代公民意識逐步形成。2009年以來，鄧州市安置南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)移民3萬余人，共占用耕地和建設(shè)用地5萬余畝，在土地調(diào)整過程中，農(nóng)民對國家的移民政策給予了大力支持。

“四議兩公開”工作法推行中也存在著一些問題。一是工作推進(jìn)不夠平衡。個別基層干部對運(yùn)用“四議兩公開”工作法的重要性和必要性認(rèn)識不足，存在可用可不用的思想，推行不力。存在“不愿用”“不敢用”“不會用”現(xiàn)象。二是運(yùn)用方法不夠科學(xué)。不注重對“四議兩公開”工作法精髓的把握，生搬硬套，或者圖省事，事前不調(diào)研，違背了“四議兩公開”工作法的初衷。有的走過場，對于財務(wù)支出使用、集體土地流轉(zhuǎn)等涉及群眾切實(shí)利益的大事仍然是沿用傳統(tǒng)方法，降低了黨員群眾參與民主決策管理的積極性。三是工作體制不夠順暢。運(yùn)用“四議兩公開”工作法，需要充足時間來保證程序民主。但在實(shí)際工作中，不征求基層意見、不考慮基層實(shí)際，盲目求快，導(dǎo)致村“兩委”仍采取傳統(tǒng)行政命令式的手段。

（三）健全基層治理體系的初步設(shè)想

總的考慮是：圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，圍繞制度構(gòu)建體系，做到責(zé)任明晰、主體明確、制度管用、行之有效，把制度框架確立起來、治理體系構(gòu)建起來。

首先，明確責(zé)任主體。需要進(jìn)一步明確村黨支部、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會的責(zé)任，支部委員、村委委員的責(zé)任，黨員、村民代表的責(zé)任等。其次，加強(qiáng)同黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的銜接。黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)有《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》等。第三，加強(qiáng)與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。如《中華人民共和國村委會組織法》《中華人民共和國村民自治法》，河南省委提出的四項(xiàng)基層基礎(chǔ)制度等。第四，加強(qiáng)基層制度建設(shè)。針對“四議兩公開”工作法每一道程序的“事前”“事中”“事后”需要做的工作、需要注意的事項(xiàng)分別作出詳細(xì)規(guī)定和說明，并建立健全民主監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度、外來人員和流動黨員權(quán)利保障制度、黨員聯(lián)系群眾制度、村民代表聯(lián)系戶制度、鄉(xiāng)村兩級代辦服務(wù)制度、“三資”管理制度、惠民政策和資金監(jiān)督管理制度、基層干部審計(jì)制度等14項(xiàng)制度，用制度化確?？茖W(xué)化。第五，構(gòu)建共建共治共享的農(nóng)村基層社會治理體系。發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐作用。尤其是發(fā)揮科技支撐作用，比如，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)在基層治理中的獨(dú)特作用。特別是要發(fā)揮區(qū)塊鏈在實(shí)現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化中的利器作用，進(jìn)一步優(yōu)化基層社會治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

三、構(gòu)建“四議兩公開”制度框架的對策建議

（一）找準(zhǔn)著力點(diǎn)和突破口

一是抓好規(guī)范工作。堅(jiān)持市鄉(xiāng)兩級黨委發(fā)揮“火車頭”作用，整合各級黨組織的政治優(yōu)勢，形成持續(xù)推進(jìn)“四議兩公開”工作法深化完善的強(qiáng)大合力，構(gòu)建工作體系。堅(jiān)持黨委政府的主導(dǎo)地位，設(shè)立專門辦公室，建立聯(lián)席會議制度。確保人員資金到位，保持工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。嚴(yán)格遵照程序。程序是對權(quán)力的約束。部門單位安排工作時，在程序、節(jié)奏等方面都主動適應(yīng)“四議”“兩公開”程序。要堅(jiān)定不移地在村級組織推廣“四議兩公開”工作法，對重大決策不經(jīng)“四議兩公開”程序的不準(zhǔn)實(shí)施，實(shí)施了要進(jìn)行責(zé)任追究。加強(qiáng)制度建設(shè)。針對“四議兩公開”工作法每一道程序的“事前”“事中”和“事后”需要做的工作、需要注意的事項(xiàng)分別做出詳細(xì)規(guī)定和說明，并建立健全民主監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度、外來人員和流動黨員權(quán)利保障制度、黨員聯(lián)系群眾制度、村民代表聯(lián)系戶制度等14項(xiàng)制度，用制度化確?？茖W(xué)化。必須依法規(guī)范。對需要決策事項(xiàng)必須堅(jiān)持四個嚴(yán)禁：嚴(yán)禁違反黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)，嚴(yán)禁與上級黨委政府決策發(fā)生沖突，嚴(yán)禁侵犯國家、集體和他人的合法利益，嚴(yán)禁代替村民依法開展自治活動。

二是抓好創(chuàng)新工作。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民大量頻繁流動，對運(yùn)用“四議兩公開”工作法提出了新的課題。對此，要在四個方面加大探索創(chuàng)新力度。創(chuàng)新動議方式。把功夫下在“四議兩公開”實(shí)施之前，建立“村情民意懇談會”制度，聽民聲、察民意，打好動議的民意基礎(chǔ)。創(chuàng)新議事方式。針對黨員大會、村民代表會議人員難召集、會議難召開的情況，可以考慮通過微信等即時通信工具，使外出黨員或村民代表也能參與討論、發(fā)表意見。創(chuàng)新決策方式。組建由規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)保、法律、財政金融等專業(yè)人才組成的決策評估組，根據(jù)申請服務(wù)村級決策；運(yùn)用委托代理制、授權(quán)制等辦法，將投票表決權(quán)委托給相關(guān)人員代為行使。建立黨員或村民代表制，讓代表人參加相關(guān)會議，提高決策效率。創(chuàng)新公開方式。充分運(yùn)用電話、手機(jī)短信等信息化手段，及時準(zhǔn)確地“廣而告之”，讓廣大村民共同監(jiān)督、共同推動工作開展。

三是抓好提升工作。提升基層治理理念。“四議兩公開”工作法的程序是為村量身定做的，但它所蘊(yùn)含的“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“充分發(fā)揚(yáng)民主”“公開公正透明”“依照程序決策”等先進(jìn)的基層社會治理理念，對于經(jīng)濟(jì)、政治、社會等不同領(lǐng)域，都是寶貴的財富。要把“四議兩公開”工作法蘊(yùn)涵的理念與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直單位、城市社區(qū)的具體實(shí)際結(jié)合起來，與黨務(wù)政務(wù)公開等結(jié)合起來，探索向機(jī)關(guān)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)延伸的有效形式，推進(jìn)民主管理、依法行政等工作再上新臺階。提升基層決策水平。在村級“兩委”，要建立健全定期征求意見制度、村情民意“懇談會”制度等，確保決策事項(xiàng)符合實(shí)際，符合黨的路線、方針、政策和法律法規(guī)，提高決策事項(xiàng)的科學(xué)性。在市直機(jī)關(guān)和企業(yè)，以借鑒“四議兩公開”工作法的理念，在分類調(diào)研基礎(chǔ)上，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照“三問一評”（事前問情、事中問計(jì)、事后問效，民主評議）等基本要求，制定符合本單位、本部門實(shí)際的決策管理辦法。

（二）健全完善工作機(jī)制

健全和完善黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機(jī)制。一是完善村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制：選好配強(qiáng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是黨支部書記，按照民主集中制原則，完善村黨組織議事規(guī)則和決策程序，改進(jìn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。二是完善村“兩委”協(xié)調(diào)機(jī)制：進(jìn)一步明確和細(xì)化村黨支部和村委會的職責(zé)任務(wù)，建立健全村“兩委”聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)村“兩委”之間的團(tuán)結(jié)合作。三是完善村級黨內(nèi)民主機(jī)制：完善村黨支部選舉制度，建立健全黨員大會審議村級重大事項(xiàng)制度，完善村級黨務(wù)公開制度。四是完善村民自治機(jī)制：健全村民會議或村民代表會議審議決定村級重大事項(xiàng)制度，實(shí)行村級重大事務(wù)決議公開和實(shí)施結(jié)果公開，完善村民自治的具體制度。

（三）實(shí)行“三位一體”聯(lián)動機(jī)制

“三位一體”，即鄉(xiāng)、村、組三級共同發(fā)揮作用，各司其職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要是“選人”“指導(dǎo)”“監(jiān)管”。“選人”即選好支部書記、選好配強(qiáng)村級班子。要拓寬選拔視野，可采取在優(yōu)秀黨員隊(duì)伍與復(fù)退軍人中“推”，村“兩委”后備隊(duì)伍中“提”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)年輕干部中“派”，大學(xué)生村官與回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生中“選”，鄉(xiāng)村技術(shù)致富能手與創(chuàng)業(yè)能人中“挖”，各類社會組織、經(jīng)濟(jì)組織中“找”等多種方式，把信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬的人選到村干部隊(duì)伍中來，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供有效的組織保障和智力支撐?！爸笇?dǎo)”即指導(dǎo)村支部對村級重大事務(wù)實(shí)行“四議兩公開”工作法?！氨O(jiān)管”就是要對村支部用“四議兩公開”提議的事情監(jiān)管好，使其符合法律法規(guī)，符合黨的政策。村支部要做到“為民”“調(diào)研”“真用”?！盀槊瘛本褪谴逯Р恳幪帪槿罕娭耄瑸槊褶k實(shí)事；“調(diào)研”就是在提議之前要充分調(diào)研，使提議的事情合法、合規(guī)、合政策；“真用”就是村支部不要怕麻煩，不要有應(yīng)付上級而簡單從事思想，要真正學(xué)會用“四議兩公開”工作法去解決村級重大事務(wù)。組級做到“公道”“一致”“耐心”?！肮馈本褪且鲇诠臑槿罕娹k好事，不要先考慮自己的利益；“一致”就是要和村“兩委”保持高度一致，使其整個工作過程順利進(jìn)行；“耐心”就是要充分做好群眾工作，切忌強(qiáng)迫命令，要耐心，體現(xiàn)以誠心為群眾辦好事、辦實(shí)事、辦大事。

（四）完善基層監(jiān)督制度

發(fā)揮村（居）民代表會議、村（居）民會議、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會作用，對村級重大事項(xiàng)的決策、實(shí)施、公開等情況進(jìn)行監(jiān)督。各級結(jié)合實(shí)際設(shè)立專門監(jiān)督電話、網(wǎng)站或短信平臺，暢通群眾監(jiān)督渠道。