全面建成小康社會(huì)后貧困治理進(jìn)入新階段

李小云

（作者系國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）

自2012年起，不斷強(qiáng)化的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年以來最為重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行動(dòng)。到2020年，按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)全面消除農(nóng)村絕對貧困，標(biāo)志著長期困擾中國的絕對貧困問題將成為歷史，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)。

我國貧困治理巨大成就為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

2002年黨的十六大明確要求，繼續(xù)大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，鞏固扶貧成果，盡快使尚未脫貧的農(nóng)村人口解決溫飽問題，并逐步過上小康生活。2012年黨的十八大報(bào)告首次正式提出到2020年全面建成小康社會(huì)。2011年中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平大幅度提高農(nóng)村絕對貧困線，確定將農(nóng)民人均純收入2300元/年（2010年不變價(jià)）作為農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，以后隨物價(jià)調(diào)整進(jìn)行調(diào)整；并同時(shí)將“兩不愁三保障”確定為消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)內(nèi)容。在此標(biāo)準(zhǔn)下，2012年底農(nóng)村絕對貧困人口仍有近1億人。經(jīng)過多年艱苦卓絕的脫貧攻堅(jiān)，我國貧困治理取得巨大成就，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：以現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末我國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%，農(nóng)村貧困人口7.7億人，而截至2018年年底，只剩下1660萬人未脫貧。2013～2018年6年來，農(nóng)村累計(jì)減貧8239萬人，連續(xù)6年平均每年減貧1300多萬人。而截至2018年，物價(jià)上漲調(diào)整后的農(nóng)村絕對貧困人口為1660萬人，2019年年底95%的貧困人口脫貧。所以，從收入貧困指標(biāo)來衡量，2020年全面消除農(nóng)村人口貧困應(yīng)該沒有懸念。與此同時(shí)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入決勝階段以來，中央和地方都把強(qiáng)化落實(shí)“兩不愁三保障”作為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最后階段的工作重心，因此到2020年，按照“兩不愁三保障”的目標(biāo)，解決農(nóng)村絕對貧困問題也應(yīng)該問題不大。2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困無疑是一個(gè)高質(zhì)量的成果。世界銀行發(fā)布的一份報(bào)告稱，中國在快速經(jīng)濟(jì)增長和減少貧困方面取得了“史無前例的成就”。

全面小康建成后貧困問題仍將是中國發(fā)展的主要突出問題

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來，出于調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和壓實(shí)責(zé)任等方面的需要，對于到2020年全面消除農(nóng)村貧困這樣的提法講得很多，盡管中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)到2020年消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)是在現(xiàn)有水平的前提下，但是仍然會(huì)在社會(huì)大眾中產(chǎn)生一個(gè)印象，那就是2020年之后將會(huì)沒有貧困。

事實(shí)上，即便從絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)來看，2011年所制定的2300元/年的貧困標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格意義上只能對標(biāo)國際赤貧標(biāo)準(zhǔn)1.9美元/天?？紤]到收入貧困所隱含的購買力之外的社會(huì)福利的內(nèi)容，中國現(xiàn)有的農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)也僅比國際赤貧標(biāo)準(zhǔn)高出一點(diǎn)。這意味著現(xiàn)有的貧困標(biāo)準(zhǔn)在國際上僅僅是一個(gè)低收入國家廣泛使用的標(biāo)準(zhǔn)。按照世界銀行的劃分，低收入國家2018年人均GDP為2024.659美元，而中國人均GDP已經(jīng)近1萬美元，開始接近高收入國家。國際貧困比較中設(shè)立了中低收入國家貧困標(biāo)準(zhǔn)為3.2美元/天和中高收入國家貧困標(biāo)準(zhǔn)為5.5美元/天。如果按照3.2美元/天的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國貧困人口將會(huì)有9702萬，按照5.5美元/天標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，貧困人口將會(huì)有3.76億。所以從這個(gè)角度理解，扶貧工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。即便按照現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)每年減少1300萬貧困人口的速度，按照中低收入國家3.2美元/天貧困標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)脫貧需要7.46年，按照中高收入國家5.5美元/天的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)脫貧需要28.9年。從這個(gè)意義上來講，扶貧工作也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。

雖然我國扶貧攻堅(jiān)取得重大成就，但也需要認(rèn)識(shí)到，國際的貧困比較并不必然意味著中國的貧困人口多于其他國家。按照2011年購買力平價(jià)，計(jì)算的貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)考慮到了按此標(biāo)準(zhǔn)所得到的收入所能夠購買到的社會(huì)福利的水平。但是國家與國家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，國家通過再分配機(jī)制所形成的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)以及普惠性社會(huì)公共產(chǎn)品的獲得方面差異很大。因此，在很多情況下即使消除了在收入維度上的絕對貧困，貧困可能還會(huì)廣泛存在，這突出表現(xiàn)在一些進(jìn)入到中等收入的發(fā)展中國家的貧困狀況上。此外，在很多情況下收入維度的貧困緩解可能進(jìn)展不大，但公共服務(wù)和普惠性公共物品可及性更加公平，整體的絕對貧困水平反而并不高，古巴就是一個(gè)典型案例。中國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)除收入性貧困目標(biāo)之外，同時(shí)附加了“兩不愁三保障”等多維度指標(biāo)。所以到2020年，全面實(shí)現(xiàn)這一綜合的脫貧目標(biāo)意味著，盡管從收入目標(biāo)上來衡量還是一個(gè)較低水平的貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是一旦這些目標(biāo)都能順利實(shí)現(xiàn)，那將意味著不僅困擾中國的農(nóng)村絕對貧困會(huì)得以消除，而且也意味著2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困是一個(gè)高質(zhì)量的成果。

由于社會(huì)上廣泛存在全面小康建成之后將會(huì)沒有貧困的認(rèn)識(shí)誤解，而且也有可能由于全國各地、全社會(huì)高強(qiáng)度的參與，脫貧攻堅(jiān)出現(xiàn)某種“厭戰(zhàn)”心理，期盼脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)盡快結(jié)束。這些不同的因素綜合在一起，呈現(xiàn)了2020年之后貧困問題將可能不再是中國發(fā)展的主要突出問題的錯(cuò)誤印象。

事實(shí)上，只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展過程中，貧困問題在任何社會(huì)都會(huì)永遠(yuǎn)存在。美國是全世界最發(fā)達(dá)的國家之一，根據(jù)美國政府2019年統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2018年美國貧困人口達(dá)3810萬。人類在消除貧困的道路上，主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段為消除絕對貧困的階段。不論國家間經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的差異有多大，對于絕對貧困的理解是有基本共識(shí)的。這一共識(shí)反映在國際社會(huì)對以購買力平價(jià)為基準(zhǔn)的國際貧困線的認(rèn)同。這一貧困線主要包含了消除食物性貧困和非食物性貧困所具備的購買力。國家發(fā)達(dá)程度不同，購買力平價(jià)中的內(nèi)容稍有差異，造成了不同收入國家之間絕對貧困線的差異。但這個(gè)差異沒有完全超越有尊嚴(yán)的基本生存的范疇。所以從這個(gè)意義上講，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，一個(gè)國家是完全可以消除絕對貧困的。很多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)消除了絕對貧困。當(dāng)然所謂消除絕對貧困并不意味著這個(gè)社會(huì)沒有一個(gè)人發(fā)生貧困。第二階段即相對貧困階段。在消除絕對貧困以后，也就是說一個(gè)社會(huì)如果沒有人吃不飽穿不暖，每個(gè)人都有基本住房、教育和醫(yī)療以后，這個(gè)社會(huì)即可認(rèn)為是沒有絕對貧困的社會(huì)。但是這個(gè)社會(huì)的差異依然存在，比如說這個(gè)社會(huì)中男女之間受教育程度有差異，不同群體之間醫(yī)療教育存在差異，社會(huì)收入也產(chǎn)生很大分化。這些差異才會(huì)導(dǎo)致所謂的相對貧困。所以，絕對貧困的消失并非意味著貧困的消失，而是意味著人類社會(huì)發(fā)展階段中第一種貧困形態(tài)的終結(jié)。在此之后，貧困將會(huì)以相對的形式呈現(xiàn)。一個(gè)國家進(jìn)入相對貧困階段，同時(shí)也意味著這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平超越了低收入、低水平的發(fā)展階段。由于相對貧困并沒有絕對的指標(biāo)，而是采用相對貧困指標(biāo)來評(píng)價(jià)，相對貧困永遠(yuǎn)不會(huì)消失。例如,美國以及很多發(fā)達(dá)國家對相對貧困的定義是：家庭或個(gè)體低于中位數(shù)50%以下即可被確定為貧困。假如某一年，社會(huì)的中位數(shù)為1萬美元，中位數(shù)的50%是5000美元，那么年家庭收入5000美元以下即可被認(rèn)為是貧困家庭，這樣的貧困家庭并非處于絕對貧困，而是說這樣的收入將無法獲得社會(huì)平均水平的福利。再過5年，即便社會(huì)整體收入提高，如全社會(huì)的家庭收入中位數(shù)為2萬美元，那么1萬美元以下的家庭，則成為貧困家庭。因此進(jìn)入相對收入為特點(diǎn)的貧困階段以后，貧困就進(jìn)入到一個(gè)持續(xù)存在的狀態(tài)。

全面小康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后我國進(jìn)入貧困治理新階段

2020年之后，消除農(nóng)村絕對貧困標(biāo)志著中國進(jìn)入以相對貧困為主要特點(diǎn)的貧困階段。貧困的特點(diǎn)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生變化，以絕對貧困呈現(xiàn)的貧困特點(diǎn)將更多地以相對和多維度的特點(diǎn)來呈現(xiàn)。從某種意義上講，應(yīng)對相對貧困問題更加復(fù)雜，因?yàn)橄鄬ω毨栴}涉及收入和福利的調(diào)解，而調(diào)解收入和福利分配涉及不同區(qū)域和不同群體。這一工作相比直接面對絕對貧困工作要更加復(fù)雜，在很多情況下往往很難駕馭。需要認(rèn)識(shí)到的是，相對貧困無法消除，只能逐漸緩解。這意味著到2020年以后，扶貧工作將會(huì)從攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)為持久戰(zhàn)。很多人覺得到了2020年以后，扶貧工作可以放松，甚至覺得從事扶貧工作的同志也可以轉(zhuǎn)行，這些認(rèn)識(shí)都是有誤解的。如上所述，2020年扶貧工作不僅不結(jié)束，而且將會(huì)逐漸面對眾多全新的情況。過去長期以來基于消除絕對貧困的戰(zhàn)略和手段都需要按照緩解相對貧困的需要進(jìn)行調(diào)整。這意味著不僅需要繼續(xù)扶貧工作，同時(shí)需要從研究體制建設(shè)等諸多方面重新進(jìn)一步加強(qiáng)未來的扶貧工作。一個(gè)國家一旦進(jìn)入以相對貧困為特點(diǎn)的階段，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了一定進(jìn)展，但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平還不夠強(qiáng)大，同時(shí)又面臨收入分配調(diào)解和社會(huì)福利調(diào)解等一系列問題。這個(gè)階段產(chǎn)生的張力的頻率高，所引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)較大，而其中的扶貧工作恰恰是能夠有效緩解這些問題的重要政策工具。因此，2020年之后的扶貧工作應(yīng)該不僅應(yīng)著眼于貧困群體本身的收入分配、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等具體問題，而且要著眼于新的條件下國家改革發(fā)展的大局。從這個(gè)意義上講，我們不僅需要克服扶貧的“厭戰(zhàn)”心理，還需要建立起一個(gè)新的準(zhǔn)備迎戰(zhàn)的心理。

應(yīng)對相對貧困將會(huì)是一個(gè)長期任務(wù)，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同階段應(yīng)對相對貧困的政策和措施也將會(huì)不同。從這個(gè)意義上講，應(yīng)對相對貧困無法采用脫貧攻堅(jiān)的形式，而更多地聚焦建立緩解相對貧困的長效機(jī)制方面。應(yīng)對相對貧困不再是一個(gè)“人海戰(zhàn)”，也不再是一個(gè)“資金投入戰(zhàn)”，而將更多地依托經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收、公共財(cái)政以及公平就業(yè)等方面的政策措施。

首先，應(yīng)建立起性別敏感的公平的就業(yè)政策，尤其是建立起適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的最低工資制度，這是這個(gè)長效機(jī)制的重要內(nèi)容。沒有一個(gè)基于公平的就業(yè)制度，社會(huì)不同性別、不同群體的收入差異將無法得以縮小，因此很難緩解相對貧困問題。

其次，應(yīng)該著眼于社會(huì)公共物品在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的差異問題，尤其是城鄉(xiāng)差異，包括教育、衛(wèi)生等。這既是緩解相對貧困的主要內(nèi)容，也是緩解相對貧困的主要手段。

最后，緩解相對貧困的長效機(jī)制應(yīng)著眼于從以往的扶貧戰(zhàn)略向“防貧”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變也意味著從體制的設(shè)置到公共財(cái)政的配置，以及相應(yīng)的一整套緩解貧困的手段均需要調(diào)整。