地方土地收儲(chǔ)工作中存在問(wèn)題探討

劉欣然

摘 要：該文基于土地收儲(chǔ)工作的實(shí)際，分析了地方土地收儲(chǔ)工作中存在的問(wèn)題，主要包括：地方土地儲(chǔ)備組織體系復(fù)雜，城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作脫節(jié)，土地儲(chǔ)備融資法律制度不夠完善，土地儲(chǔ)備潛力的評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)性，土地儲(chǔ)備科學(xué)管理水平信息化程度低等，以期為土地收儲(chǔ)制度的進(jìn)一步完善提供參考。

關(guān)鍵詞：土地收儲(chǔ);土地儲(chǔ)備;建設(shè)用地儲(chǔ)備

中圖分類號(hào) ?F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）22-0107-02

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加速。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)60%。隨之而來(lái)的是城市建設(shè)用地需求大幅增加，這對(duì)于土地管理部門、城市規(guī)劃部門產(chǎn)生了較大的壓力。鑒于我國(guó)人地矛盾較為突出，土地政策以緊縮政策為主，保護(hù)土地資源，合理利用土地將是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的基本國(guó)策。國(guó)家決策機(jī)構(gòu)已經(jīng)預(yù)料到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源所產(chǎn)生的影響，在制度上進(jìn)行了設(shè)計(jì)。1996年，我國(guó)在上海開(kāi)始試點(diǎn)國(guó)有土地使用權(quán)儲(chǔ)備，并逐步在杭州、北京等城市推廣。2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式頒布，標(biāo)志著該制度在全國(guó)各地全面鋪開(kāi)。2018年，為求增強(qiáng)政府調(diào)控和保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的能力，對(duì)其進(jìn)行了修訂。表明土地儲(chǔ)備這項(xiàng)制度已經(jīng)在土地資源配置中發(fā)揮著重要的作用，并逐步開(kāi)始走向完善。

在我國(guó)土地儲(chǔ)備制度開(kāi)始試點(diǎn)后，國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者對(duì)土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行了較為深入的研究。近年來(lái)，這方面的研究逐漸由理論研究擴(kuò)展到以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為主的實(shí)踐性研究，研究方法上也由定性研究為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远垦芯繛橹?。鑒于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的不均衡，多元化的地方土地收儲(chǔ)實(shí)踐應(yīng)該得到進(jìn)一步的關(guān)注和深入研究[1]。為此，本文分析了我國(guó)目前地方土地收儲(chǔ)中存在的問(wèn)題，以期為土地收儲(chǔ)制度的進(jìn)一步完善提供參考。

1 地方土地儲(chǔ)備組織體系復(fù)雜

縣級(jí)土地儲(chǔ)備的組織體系通常采用的是分層管理的模式[2]，即地方政府成立土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)市一級(jí)土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào);縣級(jí)土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)縣一級(jí)自然資源管理部門，后者再領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門;縣級(jí)土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門是土地儲(chǔ)備體系中的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)縣一級(jí)土地的收購(gòu)、存儲(chǔ)以及前期開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備工作。因此，在工作實(shí)踐中，地方土地儲(chǔ)備中心存在多重工作職能，既承擔(dān)政府職能，又兼有企業(yè)職能。這種土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)角色不明晰，很難真正實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置。另外，地方各部門在土地收儲(chǔ)工作中存在注重部門利益，缺乏部門間配合協(xié)作的現(xiàn)象。在一些地方，各部門利益訴求的不一致，是造成土地儲(chǔ)備資金周轉(zhuǎn)速率低下的重要原因。因此，政府部門之間形成一個(gè)能協(xié)同運(yùn)作的土地儲(chǔ)備工作模式，是解決地方土地收儲(chǔ)工作效率低下的首要任務(wù)。從工作實(shí)踐中看，地方政府中的規(guī)劃部門、城建部門、司法部門之間工作的協(xié)調(diào)，對(duì)土地收儲(chǔ)工作的影響較大。地方規(guī)劃部門由于技術(shù)力量有限，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的前瞻性判斷，土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)較大，從而制約了土地資源的高效利用。在土地糾紛中，涉及的經(jīng)濟(jì)、法律關(guān)系通常較為復(fù)雜[3]。地方司法部門對(duì)糾紛處置一旦不得當(dāng)、不及時(shí)，勢(shì)必造成土地收儲(chǔ)工作效率的降低。因此，如何理順土地儲(chǔ)備組織體系，協(xié)調(diào)政府各部門之間的利益訴求，形成運(yùn)行穩(wěn)定、效率高效的工作機(jī)制，是基層土地收儲(chǔ)工作的核心。

2 城市建設(shè)中城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備工作脫節(jié)

城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備兩者之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系，規(guī)劃要落地，土地需先行。土地資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)是規(guī)劃得以保證的物質(zhì)基礎(chǔ)，而城市規(guī)劃則是土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作基礎(chǔ)，是土地儲(chǔ)備資源的保障性依據(jù)[4]。在實(shí)際工作中，城市規(guī)劃必須具有一定的前瞻性和全局性，而土地儲(chǔ)備工作較為具體，現(xiàn)實(shí)性較強(qiáng)。一些地方土地儲(chǔ)備的規(guī)劃工作缺乏以城市規(guī)劃作為指導(dǎo)，造成土地儲(chǔ)備的低效，無(wú)法充分發(fā)揮土地資源的效益。而城市規(guī)劃如果缺乏前瞻性，則無(wú)法及時(shí)有效引導(dǎo)和控制土地儲(chǔ)備，進(jìn)行土地資源的有效配置，從而無(wú)法充分保障土地資源的最大化收益。外一方面，土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的用地分類目前尚未統(tǒng)一，土地儲(chǔ)備工作采用的是原國(guó)土資源部的《全國(guó)土地分類》標(biāo)準(zhǔn)。而城市規(guī)劃實(shí)務(wù)中則是按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)劃分土地類型。分類標(biāo)準(zhǔn)的不同勢(shì)必會(huì)對(duì)土地儲(chǔ)備潛力評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響，從而造成城市土地儲(chǔ)備計(jì)劃制定上的偏差[5]。

3 土地儲(chǔ)備融資法律制度不夠完善

土地儲(chǔ)備過(guò)程既是土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程，也是資金循環(huán)的過(guò)程。土地儲(chǔ)備具有運(yùn)作周期長(zhǎng)、資金投入量龐大的特點(diǎn)。對(duì)于財(cái)政緊張，土儲(chǔ)資金缺口大的地方，如何籌集到足夠的資金用于土地儲(chǔ)備，是土地收儲(chǔ)工作的關(guān)鍵。土地儲(chǔ)備制度在全國(guó)確立后，各地采用的土地儲(chǔ)備融資方式多種多樣，常見(jiàn)的有財(cái)政撥款、國(guó)有土地收益基金、土地經(jīng)營(yíng)收入、銀行貸款、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、社會(huì)資本引入等，在緩解土地儲(chǔ)備資金壓力方面具有較顯著的作用，有力地保障了土地儲(chǔ)備工作的順利開(kāi)展。但由于各地政策的不統(tǒng)一，制度缺乏規(guī)范性和一致性，有的甚至與相關(guān)法律和中央政策相違背，存在較大的法律缺陷[6]。缺乏明確、具體、穩(wěn)定的土地儲(chǔ)備融資法律法規(guī)，不利于土地儲(chǔ)備融資實(shí)踐工作的穩(wěn)定推進(jìn)。在土地儲(chǔ)備融資工作法制化道路上還有很長(zhǎng)的距離要走。

4 土地儲(chǔ)備潛力的評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)性

土地收儲(chǔ)工作與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量、地理區(qū)位、自然環(huán)境等都有著密切的關(guān)系。缺乏對(duì)收儲(chǔ)地區(qū)的了解，是近年土地收儲(chǔ)實(shí)踐工作暴露出來(lái)的一個(gè)普遍性問(wèn)題[7]。地方土地收儲(chǔ)項(xiàng)目決策失誤通常會(huì)造成較大的地方性金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可能會(huì)造成地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃相悖的局面。如何使城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與城市擴(kuò)張方向一致，有學(xué)者提出采用城市擴(kuò)張強(qiáng)度指標(biāo)代替產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)土地儲(chǔ)備產(chǎn)生的吸引力，再結(jié)合城市產(chǎn)城融合發(fā)展實(shí)際綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及各類設(shè)施對(duì)土地儲(chǔ)備的影響，為城市土地收儲(chǔ)評(píng)價(jià)研究提供一個(gè)可借鑒的方案[5]。

5 土地儲(chǔ)備科學(xué)管理水平信息化程度急需提升

土地收儲(chǔ)涉及的數(shù)據(jù)包括地圖矢量、地物屬性、相關(guān)附件材料等多種類型的數(shù)據(jù)。在土地收儲(chǔ)實(shí)際工作中，土地宗數(shù)多、面積大、分布廣是較為普遍的現(xiàn)象[8]。傳統(tǒng)的分散式管理模式已不能滿足當(dāng)前土地收儲(chǔ)管理的需要。如果不借助于現(xiàn)代信息技術(shù)、通信技術(shù)和數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)，傳統(tǒng)以人工為主的數(shù)據(jù)分析處理方法勢(shì)必會(huì)影響土地儲(chǔ)備相關(guān)數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和效率。土地收儲(chǔ)情況的查詢、分析，相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、輸出等各項(xiàng)應(yīng)用在收儲(chǔ)管理工作中日益頻繁。另外，土地收儲(chǔ)檔案數(shù)據(jù)信息的挖掘，適應(yīng)土地收儲(chǔ)檔案信息變化頻繁的需要，滿足土地收儲(chǔ)數(shù)據(jù)在各部門間進(jìn)行便利的信息交換，都對(duì)土地儲(chǔ)備管理水平提出了更高的要求。目前，基于地理空間分析軟件（例如ArcGIS、MapGIS、SuperMap等軟件）建立的土地收儲(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫(kù)，可以方便高效地實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)專題數(shù)據(jù)的圖形、屬性、附件材料的一體化管理，對(duì)于提升地方土地收儲(chǔ)管理工作水平具有很好的作用[9]，同時(shí)也可為土地收儲(chǔ)工作提供輔助決策支持[10]。

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（責(zé)編：張宏民）