國有土地上房屋征收與補償制度政策研究

楊帆

【摘要】《國有土地上房屋征收與補償條例》自頒布實施以來，對規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，提供了堅實的法律依據(jù)和保障。然而在具體實踐過程中也出現(xiàn)了一些亟需解決的矛盾和問題。本文根據(jù)實際情況，從公共利益界定、征收決定送達(dá)方式、土地使用權(quán)補償、承租人補償?shù)人姆矫孢M(jìn)行探究，提出對策建議，以期為相關(guān)部門提供必要的參考依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】國有土地;房屋征收;補償;政策

1、《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布的法律意義和取得的實效

《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施，是規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動、保障被征收人合法權(quán)益的重要舉措，也是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。房屋征收補償工作政策性強，涉及到群眾的切身利益，關(guān)系到城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。自《國有土地上房屋征收與補償條例》2011年頒布實施以來，各地強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改進(jìn)工作思路，建立工作機制，依法做好房屋征收與補償工作，取得了明顯成效。以山東省煙臺市萊山區(qū)為例，該區(qū)嚴(yán)格依法操作，程序合法合規(guī)，補償安置合理，既滿足了全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求，又保障了群眾利益，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。截至目前已實施了國有土地上房屋征收補償項目1個，擬啟動征收補償項目2個。其中已實施的勞動技校區(qū)片項目已全部簽訂協(xié)議，并已基本完成拆遷。該項目征收范圍土地總面積21.35萬平方米，地上建筑物總面積約8.1萬平方米，其中住宅50戶、5257.31平方米;非住宅5戶76849.56平方米。土地使用性質(zhì)包括商服、商住、出讓科教、劃撥科教、集體等多種類型。該項目建成后，將進(jìn)一步整合觀海路、迎春大街等城市經(jīng)濟主軸線和各大商圈，提升萊山區(qū)乃至煙臺市的整體知名度，促進(jìn)煙臺中心城區(qū)綜合服務(wù)功能的整體提升。

2、國有土地上房屋征收與補償制度的局限性

（1）公共利益界定不具體?！秶型恋厣戏课菡魇昭a償條例》第八條明確規(guī)定了因公共利益需要，確需征收房屋的六種情形。但在具體實踐過程中由于公共利益概念過于抽象，容易引發(fā)爭議和糾紛。如因舊城區(qū)改建的原因需要啟動征收的標(biāo)準(zhǔn)“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”，危房和基礎(chǔ)設(shè)施落后界定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，危房率不明確，征遷人與被征遷人因立場、利益等原因，往往各執(zhí)一詞，導(dǎo)致成為進(jìn)行行政復(fù)議和法律訴訟的焦點和難點問題，嚴(yán)重影響了征收工作進(jìn)程。

（2）征收決定形式未明確。市縣政府做出征收決定的具體形式，《國有土地上房屋征收補償條例》未作明確規(guī)定。在具體實踐中，市縣政府是將征收地塊上所有房屋作為整體，做出整體的征收決定;只是在做出補償決定時，才每戶逐一做出并送達(dá)。

而根據(jù)《國有土地上房屋征收補償條例》第十四條規(guī)定，一旦征收范圍內(nèi)有1戶或幾戶被征收人不服征收決定，提起行政復(fù)議或行政訴訟，復(fù)議機關(guān)和人民法院也必然對整體征收決定是否違法進(jìn)行審查。一旦征遷范圍內(nèi)有一部分被征遷人中屬于做出征收決定前沒有預(yù)知的特殊情形，征收決定將面臨被廢止的風(fēng)險，該區(qū)域的房屋征收補償工作也將整體停止推進(jìn)，一定程度影響和滯后征收工作開展。

（3）土地使用權(quán)增值補償分配問題。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定，對土地使用權(quán)的補償，僅體現(xiàn)為被征收房屋所處區(qū)域的房地產(chǎn)市場價格。土地使用權(quán)屬于稀缺資源，其經(jīng)過招拍掛出讓后，經(jīng)過流轉(zhuǎn)，價值逐年遞增，且經(jīng)常相差幾倍甚至幾十倍;在同一地塊中，相鄰的兩戶被征遷人，往往因為土地性質(zhì)不同（如工業(yè)用地和商服用地），導(dǎo)致土地補償價格相差較大，導(dǎo)致被征遷人心理不平衡，總認(rèn)為補償價格偏低，增加了征遷工作難度。

（4）補償未針對承租人問題?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》明確征收針對房屋所有權(quán)人而非承租人，因此未就承租人補償作專門規(guī)定。在具體實踐中，一旦承租人對補償提出異議，通常由房屋所有權(quán)人和承租人通過協(xié)商或者民事訴訟的方式，解決補償金分配問題。協(xié)商或者民事訴訟的方式通常解決時間較長，這既不利于保護(hù)承租人權(quán)益，容易引起被征收人和承租人之間無謂的糾紛，也增加了征遷工作難度。

（5）征收補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題。目前各縣市區(qū)之間征收補償標(biāo)準(zhǔn)存在差異，并且舊村改造補償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題普遍存在;上級相關(guān)部門出臺的部分政策沒有明確規(guī)定和分類，只是一個籠統(tǒng)的補償價格規(guī)定，導(dǎo)致征收過程中的具體標(biāo)準(zhǔn)不易掌握，人為造成群眾矛盾。比如，果樹的初果期、盛果期、衰果期進(jìn)行界定的標(biāo)準(zhǔn)不明確，易引起爭議;部分被征收人為了多獲得補償，搶建房屋或構(gòu)筑物，對于該部分房屋及構(gòu)筑物的補償較難把握，增加了征收難度。

3、對策建議

（1）科學(xué)界定公共利益。公共利益是國有土地上房屋征收合法性的前提和必需要件。對公共利益的劃分過于寬泛，易引起濫用征收權(quán)損害公民合法權(quán)益;對公共利益的劃分過于狹窄，就會限制政府職能，使得國家和社會利益得不到保證。針對目前征遷工作實際，尤其要科學(xué)界定公共利益和商業(yè)利益，堅決杜絕大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)披著公共利益的外衣，侵犯被征收人合理權(quán)益。

（2）完善征收決定的內(nèi)容和形式。建議制定《實施辦法》時，應(yīng)當(dāng)完善征收決定的內(nèi)容和形式：即對征收范圍內(nèi)的每一戶房屋逐一制作并送達(dá)征收決定，明確征收決定的個別性。這樣操作，盡管可能一定程度延緩征收進(jìn)度，但卻有利于減少矛盾，最終保證征收工作順利、有序推進(jìn)。

（3）對土地使用權(quán)合理補償。土地使用權(quán)的補償是實際征收面臨的難點之一。且國有土地使用權(quán)是獨立存在的物權(quán)形式。建議在實施征收過程中，應(yīng)順應(yīng)商品流轉(zhuǎn)關(guān)系的市場規(guī)律，對被征收人土地使用權(quán)提供合理補償。

（4）充分考慮承租人權(quán)益。市縣級政府、房屋所有權(quán)人、承租人對相關(guān)補償金的分配無法達(dá)成一致的，除了房屋本身價值補償可以直接支付給房屋所有權(quán)人以外，對與承租人密切相關(guān)的裝飾裝修補償、搬遷費用、臨時安置補償以及停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)?，?yīng)先予提存，并引導(dǎo)所有權(quán)人與承租人通過協(xié)商或者民事訴訟的方式解決補償金分配問題。

（5）聘請專業(yè)律師超前介入，全程參與征收過程。國有土地房屋征收工作涉及情況復(fù)雜，關(guān)系到每一名拆遷戶的切身利益，群眾高度關(guān)注，不允許出現(xiàn)一絲一毫的失誤，對法律專業(yè)知識要求較高，建議在啟動國有土地上房屋征收過程中，聘請律師超前介入，在征收補償方案制定、征收決定發(fā)布、房屋征收等全過程參與，全面了解項目動態(tài)，及時協(xié)調(diào)解決征收過程中的難點、疑點問題，將各類矛盾隱患解決在萌芽狀態(tài)，確保征收補償各項工作規(guī)范有序。

（6）針對一些難拆戶、“釘子戶”必須走法律程序?qū)嵭袕姴?。建議建立司法提前介入和預(yù)審機制，法院等相關(guān)司法部門在未進(jìn)入申請強制執(zhí)行程序前，提前介入，現(xiàn)場辦公，解讀被征收人拒不搬遷的法律后果，全力營造征收工作的良好氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]耿寶建.《國有土地上房屋征收與補償?shù)氖畟€具體問題——從三起公報案例談起》，《法律適用》2017年第9期.

[2]吳浩濤.《國有土地上房屋征收補償制度研究》廈門大學(xué)學(xué)位論文.