對自由民主制度失靈的矯正*
——福山穩(wěn)定民主多元秩序論評析

國 虹

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

一、福山的問題意識：自由民主制度怎么了？

早在古希臘古羅馬時期，人們就開始探索適合人類社會的政治制度，民主政體在雅典的實踐是早期人類追求人人參與國家管理的典范。2500多年來，民主政治在歷史的長河中徜徉，歷經(jīng)數(shù)次變遷，衍生出眾多表現(xiàn)形式，經(jīng)受諸多溢美和質(zhì)疑。時至今日，民主政治不僅仍舊是學界討論的熱點，也是目前世界上主流的現(xiàn)代政治制度形式之一。

18世紀后半葉，美國獨立戰(zhàn)爭和法國大革命揭開了自由民主制度的序幕，英美等30多個國家紛紛擁抱民主政體。這一時期，民主制度主要萌生于西方發(fā)達國家，表現(xiàn)為較強的地域性和特殊性。二戰(zhàn)后，隨著民族國家獨立運動的興起，人們要求獨立而平等的政治參與欲求逐漸被釋放出來，民主制度沖破了西方的地域局限，向亞非拉及南美洲國家蔓延。20世紀70年代葡萄牙的康乃馨革命掀起了近代第三次民主化浪潮。根據(jù)亨廷頓(Samuel P. Huntington)的研究，康乃馨革命后的15年中大約有30個國家實現(xiàn)了由威權(quán)主義向自由民主的轉(zhuǎn)型，而且至少還有20多個國家受到這一波民主浪潮的影響。即使在那些威權(quán)體制仍起主導作用的國家中也發(fā)生了相當可觀的自由化運動。[1]3-16因而在亨廷頓看來，“追求民主的運動已幾乎成為一股不可抗拒的世界潮流，并將勇往直前地從一個勝利走向另一個勝利?！盵1]17戴蒙德(Larry Diamond)和帕特南(Marc F. Plattner)的研究顯示：“代議制民主呈指數(shù)式擴展，截至2000年，在192個聯(lián)合國成員國當中，共有120個國家能夠被廣泛界定為民主國家?！盵2]28

誠然，民主政體已取得了數(shù)量優(yōu)勢，甚至曾被一些學者奉為現(xiàn)代化的“唯一模式”，隨之而來的一系列質(zhì)量危機不容小覷。隨著民主第三波高潮逐漸褪去，西方現(xiàn)代化模式在發(fā)展中國家的復制并沒有取得預(yù)期的效果，隨之產(chǎn)生了一系列需要解釋和回答的新問題。歐洲、亞非拉等民主國家出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展滯后、階級和民族沖突頻繁、政府腐敗無能甚至民主回潮現(xiàn)象。出現(xiàn)諸如此類民主失敗的國家可以列出長長的名單：印度、印尼、尼日利亞、巴基斯坦、泰國、土耳其、菲律賓、孟加拉國、厄瓜多爾、埃及、蘇丹、肯尼亞、坦桑尼亞……也許有人會辯解說，它們大多屬于貧窮的民主程度不高或者本身政局不穩(wěn)定、社會沖突嚴重的民主國家，老牌發(fā)達民主國家才是民主制度普遍情況和正常狀態(tài)的代表。然而，近些年這些民主的典范國家也深受政治衰退、民主投票率持續(xù)走低、否決政體和民粹主義的困擾。2004年的歐洲議會選舉中，荷蘭、葡萄牙、瑞典和英國的投票率跌到40%以下，丹麥、德國、奧地利、西班牙和法國降至50%以下。[2]35另有研究選取第一波民主化中的美國和英國，第二波民主化的法國、德國和第三波民主化的意大利、韓國及臺灣七個樣本國家和地區(qū)，分析它們從1963年到2012年間國家元首選舉中投票率的變化情況，研究結(jié)果顯示：除法國一直保持較為穩(wěn)定的投票率外，其余的國家或地區(qū)都出現(xiàn)投票率的持續(xù)下降，美國的投票率更是下降到50%左右。[3]由于利益集團操縱和影響政府決策，利用分權(quán)制衡的體制可以行使否決權(quán)阻撓公共政策的出臺，因此美國等民主國家陷入“否決政體”的惡性循環(huán)之中，有效的公共政策遭遇“難產(chǎn)”。2016年，英國和美國這兩個老牌自由民主國家發(fā)生了兩件大事。首先是在英國全民公投中，“脫歐”高于“留歐”支持率并取得勝利，英國正式宣布脫離歐盟；隨后，特朗普(Donald John Trump)在美國總統(tǒng)大選中戰(zhàn)勝希拉里(Hillary Diane Rodham Clinton)成為美國第45任總統(tǒng)，福山甚至稱特朗普的當選是“與蘇維埃政權(quán)崩潰一樣重大的事件”[4]。接著，2017年法國以勒龐(Marine Le Pen)為首的極右翼政黨“國民陣線”(Front National)在總統(tǒng)競選中異軍突起，“德國選擇黨”(Alternative for Germany)成為二戰(zhàn)后首個進入議會的右翼民粹主義政黨。2019年7月，被稱為“英國特朗普”的鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)贏得大選并出任首相。民粹民族主義一不留神成為自由民主國家選舉的主導力量。由此可見，自由民主制度的失靈已席卷三波民主化轉(zhuǎn)型的國家，囊括發(fā)達民主國家和發(fā)展中民主國家，民主危機難以用“個別和局部”的解釋搪塞；從上個世紀60年代持續(xù)下降的選舉投票率證明自由民主制度的運行紊亂絕非階段性現(xiàn)象；而近些年涌現(xiàn)出來的“否決式”政體的治理失靈和愈演愈烈的民粹主義又使自由民主制度“舊病未愈，又添新疾”。

自由民主制度在實踐中遇到的問題也引發(fā)了學者們重新反思丘吉爾所言的最不壞的制度。金斯伯格(Paul Ginsborg)提出民主制度的三個結(jié)構(gòu)性危機：政治被限定在單獨的由精英組織控制的領(lǐng)域之中；消費主義生活模式導致選民極度消極冷漠而難以動員；政治與財閥的結(jié)合使金錢政治大行其道。他甚至尖銳地指出民主制度“最終的根本缺陷恰恰存在于美國不同時期變化了的歷史角色當中”[2]32，美國這個最強大的民主國家以普世民主的面目實現(xiàn)國家和帝國主義利益、拒絕國際義務(wù)和參與重要的國際協(xié)議，這在很大程度上侵蝕了人們對民主的希冀。鄭永年從民主的階段性分析當代民主失靈的原因，他認為當代民主已經(jīng)從精英民主發(fā)展到大眾民主，在政治去道德化和價值化的基礎(chǔ)上選票成為大眾民主的唯一衡量標準，民粹主義作為精英與平民之間互動的結(jié)果便不可避免。[5]

面對理論和實踐的雙重挑戰(zhàn)，福山作為自由民主制度的堅定支持者必然要回答以下問題：仿照“華盛頓共識”①實現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型的新興民主國家為什么出現(xiàn)經(jīng)濟衰退、民不聊生甚至民主撤退？已經(jīng)是“理想國”的發(fā)達民主國家為什么出現(xiàn)了否決式政體和政治衰?。棵翊庵髁x為何愈演愈烈干擾了自由民主的正常秩序？如果說在傳統(tǒng)現(xiàn)代化理論中，學者們關(guān)注的重點是從威權(quán)政體向民主政體的轉(zhuǎn)型，那么對實現(xiàn)轉(zhuǎn)型后的民主政體面臨困境的解釋與消解便成為后現(xiàn)代化理論的重中之重。

二、“中國經(jīng)驗”是什么？

正當自由民主制度陷入泥潭之時，亞洲的中國自改革開放以來取得了舉世矚目的成就，特別是中國在2008年的亞洲金融危機中的不俗表現(xiàn)吸引了世界的眼光。雷默(Joshua Cooper Ramo)提出疑問：為什么中國和印度這兩個最無視“華盛頓共識”的國家取得了令人矚目的經(jīng)濟成就，而阿根廷和印尼等“華盛頓共識”最忠誠的追隨者卻付出了沉重的代價？[6]為了解答這個問題，2004年5月雷默經(jīng)過深入思考和總結(jié)首次提出“北京共識”。隨后“中國經(jīng)驗”成為學者們討論的重要主題之一。

也許正是對自由民主制度的失望促使國外學者探究“中國經(jīng)驗”的熱情遠遠高于國內(nèi)學者。有的國外學者在對比反思民主制度的基礎(chǔ)上，對“中國經(jīng)驗”給予了高度肯定。例如，加拿大中國問題專家貝淡寧(Daniel A. Bell)反對把“中國經(jīng)驗”理解為經(jīng)濟自由和政治壓迫的結(jié)合體，不能用“好的民主國家”和“壞的專制政權(quán)”的二元模式來分析中國。他認為中國政府把“基層民主、中間實驗、高層尚賢”有效結(jié)合，中國式的民主尚賢制垂直模式將尚賢制與民主結(jié)合起來，不僅在政治上可行，而且在道德上可行。[7]巴西學者施廷克爾(Oliver Stuenkel)認為西方中心論的世界觀誘導我們低估了非西方行為體在當代國際秩序中的建設(shè)性作用，以中國為先導的新興國家將打造“平行秩序”終結(jié)西方時代。[8]當然也有國外學者對“中國經(jīng)驗”持謹慎的悲觀態(tài)度，阿西莫格魯(Daron Acemoglu)和魯濱遜(James A. Robinson)便是主要代表人物之一。他們運用計量經(jīng)濟學的方法論證經(jīng)濟和政治之間的關(guān)系，把制度劃分為包容型和攫取型制度。前者能夠推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和繁榮；后者雖然可能帶來短期的增長但是無法為經(jīng)濟發(fā)展提供長久動力，最終導致國家失敗。他們雖然承認中國過去幾十年的經(jīng)濟發(fā)展是成功的，卻把中國劃歸為攫取型政治制度之下的攫取型經(jīng)濟制度，認為這種發(fā)展依賴于政府的投資，不具有持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。[9]貝淡寧的“中國身份”和施廷克爾的發(fā)展中國家國籍可能會被批評不能代表西方主流思想。阿西莫格魯和魯濱遜的分析范式偏向經(jīng)濟學，而“中國經(jīng)驗”更多是政治模式主導下經(jīng)濟、政治、社會和文化現(xiàn)象。福山作為政治學家和“歷史終結(jié)論”提出者的身份對“中國經(jīng)驗”的解讀既可能觸及問題的深層次原因，又在某種程度上代表了西方自由主義的“主流”。

與其他關(guān)注“中國經(jīng)驗”的學者不同，福山還有另外一層目的——探究什么是“好”政體。早在2000多年前亞里士多德就開始思考“好”政體，他在《政治學》一書中以統(tǒng)治者人數(shù)的多少和統(tǒng)治的宗旨兩條標準劃分政體。亞氏認為能夠?qū)崿F(xiàn)大多數(shù)人利益的是正宗政體，包括君主政體、貴族政體和共和政體；只以統(tǒng)治者少數(shù)人利益為宗旨的是變態(tài)政體，包括僭主政體、寡頭政體和平民政體。[10]亞里士多德不僅對政體進行了“好”與“壞”的二元區(qū)分，而且細化了六種政體的優(yōu)劣比較。福山依循亞氏的步履，認為資本主義自由民主制度是最理想的政體形式，這也是他自始至終堅持的信念。與此同時，福山在重新思考亞里士多德的政體理論后提到，“從某種程度上說，當代比較政治學沒有對亞里士多德政體論中的君主制和僭主制進行必要的區(qū)分，也沒有對那些立足公共利益的非民主政體進行類型學分析。以促進經(jīng)濟增長為目標的‘發(fā)展型’威權(quán)政體可能是目前唯一最接近的概念，但是經(jīng)濟學難以解釋非民主政體實現(xiàn)共同利益的悖論?！盵11]中國的國家構(gòu)建讓福山“刮目相看”。當大多數(shù)西方學者對中國國家的認識仍舊停留在19世紀落后的清朝時，福山已經(jīng)開始意識到中國政治發(fā)展的先行性。2010年后，福山帶著深刻的問題意識頻繁訪問中國，先后到中央編譯局、中央文獻研究室、北京大學、復旦大學、清華大學等機構(gòu)和高校交流，這源于他對中國經(jīng)驗的興趣和認可，并嘗試總結(jié)了“中國經(jīng)驗”的主要內(nèi)容。第一，相對強大而有能力的國家。中國是世界上最早建立韋伯意義上的官僚制國家，早在秦朝中國已經(jīng)具有科層制的雛形，在官員選拔中首次排除血緣關(guān)系的束縛，以效率為宗旨，在政治架構(gòu)中以理性和非人格化的運作方式為重要特征。中國建立現(xiàn)代意義的國家至少比西方早1700年。中國國家結(jié)構(gòu)的早熟塑造了強大的國家能力，在集體領(lǐng)導體制、領(lǐng)導人更替、公務(wù)員隊伍選拔、政策執(zhí)行等方面擁有較高的制度化程度。第二，一黨執(zhí)政的威權(quán)政府以及道德負責制。威權(quán)體制并不是高效和能力的代名詞，中國能夠在2008年金融危機中快速復蘇主要歸因于“其政府機構(gòu)，至少是高層機構(gòu)，能管理和協(xié)調(diào)諸多復雜多變的政策”，“其有一套嚴格管理、自上而下的決策制定機制，能夠避免混亂的民主過程引起的政策延誤”。[12]一黨執(zhí)政的威權(quán)政府之下的負責制也是獨特的，強調(diào)當政者對人民負有道義責任。中國的教育體制從小教育孩子“好皇帝”應(yīng)該掌握經(jīng)邦緯國的治國方略，胸懷天下，仁愛子民。在這種教育背景下，不受選舉程序制約的道德負責制具有特殊的約束機制。從外部而言，民眾對“好皇帝”有著明確的期待；從內(nèi)部而言，最高統(tǒng)治者聲稱關(guān)心民眾并深感對社會的責任。第三，市場經(jīng)濟體制下由出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)需和外需平衡模式。值得一提的是，2013年以來中國政府啟動了“一帶一路”，積極發(fā)展與相關(guān)國家的經(jīng)濟合作。福山賦予以中國主導的“一帶一路”非常重要的意義，視其為中國“由出口導向、環(huán)境破壞型制造業(yè)增長模式轉(zhuǎn)向以國內(nèi)消費和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的增長模式”[13]的標志性事件。

福山對中國問題的分析一改之前否定式解讀的套路，他認為“中國經(jīng)驗”雖然存在許多問題，諸如缺乏制度回應(yīng)缺陷、“壞皇帝”問題、政策長期有效性問題、政治合法性危機以及高政治衰敗風險，但是仍舊不失為“好”的政體。中國成功地實現(xiàn)了用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動經(jīng)濟增長的目標，主要源于中國政府強大的控制能力，能夠控制國內(nèi)的政治環(huán)境，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的社會政治保障。亞洲部分國家受中國文化影響較深，可能復制中國的部分制度，但是福山認為“中國經(jīng)驗”難以大面積復制和推廣，民族主義沖突、被推廣國家的動蕩與腐敗等一系列問題是移植“中國經(jīng)驗”可能面臨的考驗。盡管如此，福山從“中國經(jīng)驗”之中并非一無所得，他發(fā)現(xiàn)曾被自由主義視為需要提防的“國家”設(shè)置的正向功能被忽視，國家對政治秩序具有極為重要的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)作用，中國正是得益于這種政治秩序?qū)崿F(xiàn)了國家與社會、經(jīng)濟與政治、執(zhí)政黨與參政黨、中央與地方、城市與農(nóng)村等的基本平衡與穩(wěn)定。而當代自由民主國家出現(xiàn)的亂象很大程度上是由于缺乏強大的國家能力而造成的政治失序引起的。重建自由民主制度的平衡而穩(wěn)定的秩序成為福山破解自由民主困境的關(guān)鍵詞。

三、穩(wěn)定民主的秩序基礎(chǔ)是什么？

民主并非萬能，為政治統(tǒng)治提供合法性一直是民主制度最重要的功能之一，但民主制度的合法性功能具有內(nèi)在限度。民主的選舉程序采用少數(shù)服從多數(shù)的技術(shù)性原則，以集合“公意”并實現(xiàn)正當性的要求。然而，合法性不僅有正當性的訴求還包含有效性的要旨，自由民主制度不能自動滿足制度有效性的要求。一旦民主國家的制度有效性匱乏，就會侵蝕民主制度的正當性，從而危及民主的合法性。民主制度自身功能的局限決定了其對秩序需求的必要性，秩序正是福山從“中國經(jīng)驗”中受到啟發(fā)而為解決“民主何以持續(xù)”問題的鑰匙。民主必須在一定的秩序中產(chǎn)生和發(fā)展，當前民主發(fā)展中的困境根源于保證其正常存續(xù)秩序的紊亂。

福山對秩序的關(guān)注最初起源于20世紀90年代，這一時期他主要關(guān)注文化秩序，隨后社會秩序和倫理秩序也進入他的視野。1998年全球金融危機后，為了解釋“華盛頓共識”的困境他開始關(guān)注經(jīng)濟秩序，并經(jīng)由經(jīng)濟秩序落腳于政治秩序。隨著民粹主義的興起，身份秩序也被納入到福山的秩序框架之中，至此以政治秩序為中心的穩(wěn)定民主多元秩序論正式形成。他把研究秩序稱之為“我們這個時代最有趣味、最為重要的一項智力發(fā)展”。[14]

第一，文化秩序。雖然福山主張“文化不同制度相同”的民主政體，認為民主制度沒有特異性的文化要求，但是他也承認文化秩序之于民主制度具有重要意義。1995年，福山發(fā)表《文化的首要性》[15]一文，提出民主的鞏固需要意識形態(tài)、政治體制、公民社會文化和其他文化四個層次共同構(gòu)成的文化秩序。意識形態(tài)關(guān)乎民主制度及其市場支持體系是否正義的主觀性規(guī)范，這一層次屬于理性的自我意識，在這個范疇內(nèi)對合法性的看法可能在一夜之間發(fā)生變化；政治體制，包括憲法、法律、政黨制度和市場結(jié)構(gòu)等；公民社會往往被當成現(xiàn)代化理所當然的產(chǎn)物而被忽略，蘇聯(lián)解體暴露出來的社會結(jié)構(gòu)的缺陷才使公民社會作為穩(wěn)定民主必要前提的地位重新得以重視；其他文化包括家庭結(jié)構(gòu)、宗教、道德觀念、民族意識、公共精神和特定歷史傳統(tǒng)，是民主鞏固的最深層次考量。福山認為以上四個層次依次發(fā)生并充分發(fā)展，會產(chǎn)生良好的文化秩序以支撐民主制度的鞏固。民主制度之于權(quán)威主義等非民主制度獲得普遍認可依賴于意識形態(tài)的發(fā)生，意識形態(tài)是民主化發(fā)生的思想基礎(chǔ)；政治體制是民主化的結(jié)果，標志著民主制度的確立。民主要想獲得長久發(fā)展還必須有公民社會和其他文化這兩個層次依次發(fā)生而形成的完整文化秩序。在福山看來，后發(fā)民主國家大多具備了文化秩序的前兩個層次，這恰好解釋了民主化浪潮之所以能夠蓬勃發(fā)展的原因；而后兩個層次的發(fā)生更加困難，因而后發(fā)民主國家的民主鞏固和持續(xù)發(fā)展面臨的困境更大。

第二，社會和倫理秩序。福山認為自由民主在20世紀末達到頂點，是先進社會和國家的唯一選擇。然而社會和道德領(lǐng)域并不必然與政治領(lǐng)域同步發(fā)展，社會和道德秩序出現(xiàn)了周期性的興衰而并未出現(xiàn)始終向前發(fā)展的趨勢。這樣的現(xiàn)象在福山那里被稱之為“大分裂”，即社會資本的斷裂。社會秩序是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)載體。且不論后發(fā)民主國家的社會失序現(xiàn)象，即使是發(fā)達民主國家仍然存在社會資本斷裂進而危及正常社會秩序的巨大風險。福山分析了美國等發(fā)達民主國家社會資本現(xiàn)狀，他發(fā)現(xiàn)犯罪、離婚、非婚生子比率居高不下、核心家庭解體、信任下滑等問題正深刻地影響社會秩序，導致社會交易成本上升和極端個人主義泛濫。社會失序的最終結(jié)果必然影響民主制度的有效性，進而危及整個民主制度的合法性。穩(wěn)定的民主制度需要以信任為基礎(chǔ)的社會資本的維系，現(xiàn)代科學技術(shù)的應(yīng)用、宗教復興、國民教育等是修復和積累社會資本的可行舉措。[16]與社會失序相伴而生的是倫理失序。生物科技的迅速發(fā)展有可能顛覆人類的倫理秩序。神經(jīng)藥理學不僅能夠使男性女性化和女性男性化，模糊了基于性別而形成的自然差別，而且能夠使“瓶裝的自尊”改變“渴望認可需求”的人類本性；干細胞的最新研究成果將大大延長人的壽命，其必然結(jié)果便是老齡社會的產(chǎn)生，隨之而來的就業(yè)歧視、性魅力下降、家庭變動、心態(tài)趨于保守等等問題挑戰(zhàn)原有的倫理秩序；破譯基因圖譜的新成果使人類選擇基因成為可能，然而財富與基因選擇能力之間的直接關(guān)系必將導致平等主義的新困境。[17]生物科技的進步不僅沖擊了自由民主國家傳統(tǒng)的倫理觀，而且具有根本改變?nèi)诵赃M而瓦解自由民主制度基礎(chǔ)的潛在風險。因此，為了保護人類自身完整的本性以及以此為基礎(chǔ)的政治平等權(quán)的統(tǒng)一性和連貫性，讓科技發(fā)揮對歷史的積極推動作用，一旦科技與人類的終極目標③發(fā)生沖突時，科技必須服膺人類的政治自由，政治干涉科技主義的倫理秩序順理成章地產(chǎn)生。

第三，經(jīng)濟與政治秩序。20世紀60年代以來，拉美國家經(jīng)濟普遍陷入困境、經(jīng)濟增長緩慢、債務(wù)危機等等困擾著這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?！叭A盛頓共識”是西方資本主義自由市場經(jīng)濟的經(jīng)驗總結(jié)。西方發(fā)達民主國家大多信守“華盛頓共識”并據(jù)此建構(gòu)國家的經(jīng)濟秩序，但是當西方向拉美等世界其他地區(qū)推銷此經(jīng)濟發(fā)展“寶典”時卻并沒有取得預(yù)期的效果。20世紀90年代以來，在“華盛頓共識”的指導下，拉美地區(qū)展開了十余年的改革。在改革的十年間拉美地區(qū)經(jīng)濟增長率僅為六七十年代的一半。屋漏偏逢連夜雨，正當他們經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱之時，1997-1998年的全球金融危機爆發(fā)，拉美國家經(jīng)濟損失嚴重，民眾苦不堪言。在福山看來，依據(jù)“華盛頓共識”而構(gòu)建的經(jīng)濟秩序本身沒有問題，問題的癥結(jié)要從歷史和政治制度中探尋。[18]“總統(tǒng)制+相對多數(shù)制”是美國民主制度的現(xiàn)實選擇。三權(quán)分立、兩院制、聯(lián)邦制為基礎(chǔ)的政治體制為決策提供了較多否決途徑，然而過多的否決途徑固然有助于政治體制的持久性或合法性,卻難以保證決策的果斷性。為此，美國的選舉制度采用“單一選區(qū)相對多數(shù)表決制”予以調(diào)和，提高治理的果斷性，從而兼顧果斷性與持久性之間的悖論，即能夠在效率和合法性之間形成某種平衡?！翱偨y(tǒng)制+比例代表制”是拉美地區(qū)大多數(shù)國家的政治體制選擇，以巴西和哥倫比亞為代表。這是政治體制中否決途徑最多的一種結(jié)合，由于缺乏必要的集中往往容易導致雜亂無章的政治僵局，立法的連貫性難以保障。由此可見，基于“華盛頓共識”的經(jīng)濟秩序之正常運轉(zhuǎn)依賴于政治制度果斷性和持久性之間的平衡。經(jīng)由經(jīng)濟秩序，福山逐漸觸及到所有秩序的核心與關(guān)鍵，他發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)自由主義忽視秩序根源于對“利維坦”這個惡魔和怪獸的過分警惕和忌憚，而所有的秩序構(gòu)建都離不開國家和政府的助力，因此政治秩序是一切國家最基礎(chǔ)的公共物品。在福山的政治秩序中包含了國家、法治和負責制政府三個要素?！袄S坦”之于政治秩序具有積極和消極的雙重意義。福山為了發(fā)揮國家之于政治秩序的積極意義，把國家視為政治秩序中首當其沖的元素；為了防止國家之于政治秩序的消極影響，福山用負責制政府和法治限制國家權(quán)力的肆意妄為。良好政治秩序產(chǎn)生于國家、法治與負責制政府之間的平衡之中。然而實現(xiàn)此種平衡并不容易，國家與法治、負責制政府之間的內(nèi)在張力，使三元要素在一個國家內(nèi)部自動實現(xiàn)平衡往往是歷史偶然的結(jié)果。為了解決政治秩序的三難困境，福山提出政治發(fā)展的時序觀，即法治先行，國家隨后，民主負責制政府最后的政治發(fā)展順序。民主負責制是政治發(fā)展三元要素中最容易實現(xiàn)的部分，而一旦民主負責制先于國家而產(chǎn)生，一方面不成熟的國家難以為民主負責制提供秩序和有效性，另一方面依附主義等政治衰敗發(fā)生的概率也將大大增加。在政治發(fā)展中如果國家先行，“利維坦”將會用強力吞噬法治和民主負責制政府的發(fā)展空間。法治先行既可以防止民主的“多數(shù)暴政”，為民主負責制政府的正常運轉(zhuǎn)提供較為穩(wěn)定的政治預(yù)期，又可以為國家權(quán)力的行使設(shè)置必要的界限，為隨之而產(chǎn)生的國家規(guī)劃“何為可為”與“何為不為”的行為路徑。具有法治規(guī)約的國家為即將產(chǎn)生的民主負責制政府提供良好的秩序基礎(chǔ)，而民主負責制政府不僅為國家權(quán)力的行使提供正當性保證，又進一步限制了國家之于政治秩序的消極意義。因此，按照福山的政治發(fā)展順序可以較為順暢地實現(xiàn)權(quán)力的平衡，抵御政治衰敗的負面影響。

第四，身份秩序。福山認為當前民粹主義之所以盛行要從身份中去尋找。正如亨廷頓多年前所警告的那樣，最危險的階層不是那些缺乏資源和時間的窮人和邊緣群體，而是中產(chǎn)階級。一旦中產(chǎn)階級認為自己未獲得現(xiàn)有政治體制的充分承認，怨恨政治便可能驅(qū)動他們反對那些從現(xiàn)有體制獲益的精英，而移民往往被當作造成他們自身失勢的替罪羊。[19]不同于亨廷頓的是，在福山那里身份是一種超越文化的范疇，指每個人隱含的內(nèi)在自我，希望被認可和獲得基于種族、宗教、民族乃至個性的尊嚴。[20]人類對身份的追求源于柏拉圖所言的激情(Thymos)，表現(xiàn)為人性中渴望與他人一樣受到平等對待(isothymia)與渴望高人一等(megalothymia)的雙重愿望，前者即“平等意識”，后者乃“優(yōu)越意識”。身份即“平等意識”與“優(yōu)越意識”融合體，它可以是生理的、經(jīng)濟的、社會文化的，也可以是政治的。當“平等意識”和“優(yōu)越意識”之間的矛盾控制在私人領(lǐng)域之中，它們尚能夠在身份中有序存在。一旦人們要求尊嚴和承認的愿望上升到公共領(lǐng)域，身份便獲得了與政治結(jié)合的條件，極易引發(fā)道德怨恨和政治衰敗。身份政治成為人們對抗權(quán)力結(jié)構(gòu)不公正的武器和手段，恃強凌弱和脅迫式政治打破了原有的身份秩序。美國原本在整合移民和少數(shù)族裔方面有著成功的經(jīng)驗，南北戰(zhàn)爭后就依托美利堅民族的身份和對憲政、法治和人人平等的普遍認同建立了“信念式國家認同”(creedal national identity)，極大程度地避免了身份與政治結(jié)合而產(chǎn)生的負面影響。隨著全球化、多元化以及壓抑政治的刺激，社會被劃分為越來越多的小群體，美國的身份秩序也被打破。福山認為身份可以人為地劃分，也可以用來整合，通過公共教育、國民服役等方式重建美國信念式國家身份將是解決身份政治、化解兩級分化的補救方法。[21]

四、穩(wěn)定民主多元秩序論能否挽救自由民主制度？

誠然，福山的穩(wěn)定民主多元秩序論經(jīng)由20多年的不斷修正已漸趨成熟，為當代政治發(fā)展理論注入了新鮮血液。他重新認識“利維坦”的雙重意義，一方面彌補傳統(tǒng)自由主義理論忽視國家的作用，過分強調(diào)國家“惡”的屬性；另一方面巴澤爾(Yoram Barzel)、埃文斯(Peter B.Evans)、斯考克波(Theda Skocpol)等學者近些年重新倡導“找回國家”，國家理論的研究似有回暖之象，福山試圖修正這些國家理論中對國家能力過分樂觀的估計。此外，他還回應(yīng)了當代政治發(fā)展中出現(xiàn)的最新問題，把發(fā)達國家也納入政治發(fā)展理論的研究對象，推進了參與型民主式微背景下權(quán)力制衡的研究，使其構(gòu)建的“大寫的歷史”更加有血有肉，也更加符合時代特點和發(fā)展趨勢。那么福山的穩(wěn)定民主多元秩序論是否足夠嚴謹而有說服力，是否能夠挽救瀕臨危機的西式民主制度呢？在筆者看來，答案可能要令福山失望了。

首先，福山政治立場的局限影響了其理論分析的客觀中立性，難以擺脫西方中心主義的窠臼。福山早年曾在具有官方背景的蘭德公司從事研究，20世紀80年代進入美國國務(wù)院政策設(shè)計司并任職副主任，成為美國政府的智囊之一。福山成名之前主要從事中東和前蘇聯(lián)問題研究，這些研究方向本身就存在嚴重的意識形態(tài)色彩。福山站在美國的立場上，曾對中國在中美關(guān)系中的地位做過定位，“對華盛頓而言，中國既不是明顯的朋友也不是明顯的敵人，同時又是戰(zhàn)略威脅和非常重要的貿(mào)易和投資伙伴”。[22]79他認為中國未來的政治發(fā)展方向決定著中美之間的關(guān)系。一條發(fā)展路徑是中國大陸與臺灣一決雌雄憑借其經(jīng)濟實力實現(xiàn)亞洲霸權(quán)；另一條發(fā)展方向是中國發(fā)展成為一個日益多元化的社會，經(jīng)濟利益成為與鄰國關(guān)系的決定因素。顯然，無論是美國政府還是福山都更傾向于后一種路徑。據(jù)此，他提出兩條應(yīng)對中國的對策：動員亞洲其他國家聯(lián)合遏制中國不斷增長的實力進而孤立中國；把中國吸納到一系列的國際組織中，通過成員國的交流與博弈使中國的野心得以疏導并促成國際合作。[22]79福山政治立場的局限導致他把“資本主義與民主”、“社會主義與專制集權(quán)”強制聯(lián)系在一起，似乎只有前者的結(jié)合才是正統(tǒng)。朱特曾言，“二十世紀‘社會主義對自由主義’或‘共產(chǎn)主義對資本主義’的道德故事是個誤導。資本主義不是一個政治制度；它是一種經(jīng)濟生活方式?！盵23]朱特和福山雖然都有意識形態(tài)的局限性，但是朱特破除了“資本主義+民主”的簡單唯一模式，民主制度并不是資本主義的附生物，它也可以在社會主義國家生根發(fā)芽，社會主義同樣可以創(chuàng)設(shè)不同于西方模式的民主制度，這是福山限于意識形態(tài)局限而一直隱諱、回避的事實。另外，福山政治立場的局限必然會影響其對客觀事實的判斷。例如，福山為衡量政府質(zhì)量曾構(gòu)建了官僚自主性與國家能力的二元模型，在此模式中他認為美國的政府能力高于中國。[24]研讀福山著作和論文既不清楚中美兩國國家能力比較的具體指標，更沒有具體的量化分析，中國國家能力弱于美國的判斷如何得出令人生疑。如此武斷的結(jié)論最合理的解釋恐怕要追根溯源到福山仍舊沒有完全擺脫的美國中心主義立場。

其次，福山對中國問題“一知半解”，無法把握“中國經(jīng)驗”成功的關(guān)鍵。中國問題是福山比較研究中重要的關(guān)注點之一，也是其修正“歷史終結(jié)論”的動因之一。他關(guān)注中國的儒家文化、社會資本狀況、先發(fā)的國家模式等等，不乏良多真知灼見，但是福山顯然并非“中國問題專家”，難以全面把握中國問題的復雜性。筆者擇其一二進行簡要分析。

歷史具有繼承性的同時也具有明顯的階段和層次。自夏朝以來，中國的帝王把國家政權(quán)、臣民、土地視為家族私有，王位在一個家族內(nèi)世襲繼承。由于王位只能在帝王家族成員內(nèi)部按照一定世襲規(guī)則產(chǎn)生，選擇的范圍狹小而局限，因而“家天下”的封建君主制度極易產(chǎn)生“壞皇帝”，并且沒有制度化的手段更換“壞皇帝”。新中國建國后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，中國已經(jīng)建立起一套全新的政治體制。中國不再是專制主義或極權(quán)主義的代表，而是一種新的“黨國體制”。中國共產(chǎn)黨雖然超越國家之上，但是并沒有從根本上超越法律。特別是文化大革命以后，中國共產(chǎn)黨梳理了黨與憲法的雙重關(guān)系，即中國共產(chǎn)黨在政治上高于國家、憲法和法律，領(lǐng)導中國人民制定和修改憲法；黨組織和黨員的活動必須遵守經(jīng)人民代表大會確立的憲法和法律?！皦幕实邸笔羌易迨酪u制的產(chǎn)物，“新黨國體制”有一套成熟的推薦和選拔體系,規(guī)范的制度設(shè)計輔以選賢任能的儒家文化傳統(tǒng)使“壞皇帝”問題出現(xiàn)的概率遠遠低于西方資本主義兩黨制或多黨制國家。不可能選出如美國小布什和特朗普之類的低能或偏執(zhí)的總統(tǒng)，未來中國需要通過一系列制度建設(shè)致力于進一步避免聰明的“壞皇帝”問題。遺憾的是，在福山的分析中并沒有搞清“家天下”的封建君主制度與“新黨國體制”的本質(zhì)區(qū)別。

另外，福山對中國國家建構(gòu)與國家能力的認識有失偏頗。在福山的論述中，他認為中國自秦朝建立國家以后，歷朝歷代一直延續(xù)這種國家建制，并把當代中國政治經(jīng)濟成功的最主要法寶歸結(jié)為基于強大的國家能力而組建的高質(zhì)量的政府及其有效運行。筆者認為福山思考和判斷過于簡單化。邁克爾·曼(Michael Mann)分析國家權(quán)力時，專門研究過中國，他由國家權(quán)力的兩個維度構(gòu)建了四種國家形態(tài)，分別為強專制性權(quán)力和弱基礎(chǔ)性權(quán)力、弱專制性權(quán)力和弱基礎(chǔ)性權(quán)力、強專制性權(quán)力和強基礎(chǔ)性權(quán)力、弱專制性權(quán)力和強基礎(chǔ)性權(quán)力。歷史上的中華帝國時代，作為天之子的皇帝擁有整個國家并且可以在一定范圍內(nèi)作任何想做的事情，曼將之劃歸為第一種類型。[25]7曼對國家權(quán)力的劃分非常有意義。他把國家權(quán)力分為國家精英的專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，前者是指統(tǒng)治精英們無需與各種市民社會的團體通過常規(guī)的、制度化的溝通便可自主行動的范圍。后者主要存在于資本主義民主國家，國家具有滲透市民社會的能力以及能夠在這個領(lǐng)域中實施政治決策的能力。[25]5曼使人們認識到國家權(quán)力的雙重性，能夠為公民提供公共服務(wù)的國家基礎(chǔ)性權(quán)力受到普遍重視；強調(diào)高壓政治的專制性權(quán)力往往是人們恐懼和仇視的。這種分析內(nèi)在隱含著國家與社會的分疏，中華帝國時期國家對社會的滲透能力是有限的，皇帝的統(tǒng)治通過層層官僚實現(xiàn)“家天下”的目的，但是皇權(quán)的滲透止于縣級行政區(qū)劃，縣級以下沒有任何行政單位，主要依靠宗族進行治理。傳統(tǒng)中國的國家結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的界限，即縣級以上中央集權(quán)，而縣級以下地方自治。清朝末年，國家面臨重大危機，在中央和地方的博弈過程中，中央集權(quán)的國家最終完全壓倒對手占據(jù)上風?？罪w力曾以政治參與、政治競爭、政治控制為主軸分析中國現(xiàn)代國家的起源。面對革命時代的到來，民族主義顯然比民主主義更有號召力，中國人對統(tǒng)一壓倒一切的要求促使政治運作模式的轉(zhuǎn)變?！罢螀⑴c被政治動員所取代；政治競爭讓位于你死我活、不留任何妥協(xié)余地的血腥的恐怖和內(nèi)戰(zhàn)；政治控制以‘革命’的名義成為政治及社會生活的主旋律”。[26]鄒讜在對20世紀中國政治的研究中，特別分析了全能主義國家模式，而全能主義正是孔飛力所言的政治控制成為國家最主要特質(zhì)的必然結(jié)果，國家與社會的界限隨著全能主義國家的產(chǎn)生逐漸模糊，國家吞噬了原本屬于社會的諸多領(lǐng)域。新中國成立后，隨著三大改造的完成以及城市單位制和農(nóng)村人民公社的建立，全能主義國家模式達到高潮。按照曼的分類，此時的中國國家形態(tài)更類似于強專制性權(quán)力和強基礎(chǔ)性權(quán)力。全能主義國家以國家代替社會，社會的正常功能不能有效發(fā)揮，進而引發(fā)國家失序，經(jīng)濟效率低下，國家負擔沉重。全能主義國家模式的轉(zhuǎn)變勢在必行。改革開放以來，國家與社會逐漸重新分疏。1978年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立與發(fā)展標志著農(nóng)村地區(qū)國家與社會分疏的開始，1982年村民自治正式載入憲法標志著農(nóng)村地區(qū)國家與社會分疏基本完成。在城市，改革開放以來以放權(quán)、讓利、減稅為主要內(nèi)容的國有企業(yè)改革如火如荼開展，單位制解體，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制逐漸向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，城市地區(qū)的國家與社會的關(guān)系在改革的過程中逐漸分離。福山既沒有對中國國家能力的演變作出分析，也沒有對國家能力與國家權(quán)力兩個不同的概念作必要的區(qū)分，更沒有對影響國家能力的重要變量——社會給予必要的關(guān)注與分析。

在筆者看來，無論是福山對“中國經(jīng)驗”還是其民主秩序論的闡釋中都忽視了一個重要的變量——政黨。政黨是現(xiàn)代政治運行不可或缺的主體，是政治參與、民主選舉、制定和執(zhí)行公共政策的核心主導者；是經(jīng)濟發(fā)展、社會動員、國家構(gòu)建、法治建設(shè)的積極行動者。政黨分析在政治發(fā)展中是不可或缺的部分，是國家、法治和負責制政府等制度性因素發(fā)生作用的催化劑，是整個政治系統(tǒng)中最活躍的因素之一，福山?jīng)]有把政黨分析納入整個分析框架會弱化理論框架的解釋性。譬如，新加坡和菲律賓兩個東南亞鄰國，都曾經(jīng)遭受殖民統(tǒng)治，華裔都是兩國重要的族群，都受到儒家文化的影響，如此相似的歷史、文化和社會背景卻有著不同負責制政府。菲律賓是民主負責制政府，而新加坡更像中國采用實質(zhì)上的道德負責制。如果用福山的解釋框架似乎并不能對菲新兩國的差異給出有說服力的回答，政黨的視角或可彌補這個缺陷。新加坡的憲法雖然允許多黨競爭選舉，并且有21個合法注冊的政黨，但是自1959年以來人民行動黨連續(xù)獲得大選的勝利并長期執(zhí)政，形成了事實上的一黨獨大制。新加坡憲法中的民主制度設(shè)計和實際政治運行中政黨運作的規(guī)律并不完全相同，人民行動黨是解釋問題的關(guān)鍵變量。正是因為人民行動黨長期執(zhí)政，憲法規(guī)定的民主選舉約束弱化，道德負責制政府成為新加坡政治秩序運行中的積極行動者。菲律賓的政黨制度經(jīng)過幾次演變，由獨立后的兩黨競爭制到馬科斯的一黨獨裁制，1986年以后發(fā)展成多黨競爭制。菲律賓的多黨競爭形成事實上頻繁更換的政府，各政黨為了競選成功并執(zhí)掌政權(quán)形成了民主負責制政府。政黨制度的差異是解釋菲新兩國負責制政府的類型和政治穩(wěn)定程度的關(guān)鍵變量。

最后，福山的穩(wěn)定民主多元秩序論的理想主義成分遠遠大于現(xiàn)實意義。福山從文化、社會、倫理、經(jīng)濟、政治及身份幾個維度構(gòu)建了系統(tǒng)的穩(wěn)定民主秩序，豐富和發(fā)展了當代政治發(fā)展理論和民主理論的內(nèi)容。然而，一個國家或地區(qū)同時擁有如此宏大而多元的秩序?qū)嵞穗y如登天。如本文所述，福山承認即使在美國這樣的成熟民主國家也存在諸多失序弊病。丹麥在全球的廉潔政府排行榜上一直高居榜首，武考克(Michael Woolcock)和普里切特(Lant Pritchett)曾提出“達到丹麥”的問題。福山同樣十分推崇丹麥，在他那里，丹麥不是一個地理或主權(quán)的意涵，而是指一個富強、民主、安全、良政和低腐敗的社會，擁有法治、民主負責制和高效政府的理想政治秩序。丹麥政治秩序三元要素的到來沒有經(jīng)歷過如同英國、法國、西班牙等歐洲國家那么多的暴力和沖突，沒有圈地運動，沒有早期工業(yè)化而造成的貧困。在現(xiàn)實政治發(fā)展中，哪怕是現(xiàn)代民主政治秩序典范的丹麥同樣無法同時滿足福山穩(wěn)定民主的多元秩序。一旦穩(wěn)定民主多元秩序中的其中一環(huán)出現(xiàn)問題，都可能引發(fā)整個秩序系統(tǒng)的紊亂，進而導致政治衰敗。

如此看來，福山的穩(wěn)定民主的多元秩序論更多是一種理想實驗罷了！

注釋：

① “華盛頓共識”最初由威廉姆斯(John Williams)提出，包括十條政策清單，即：財政紀律；重新安排公共支出優(yōu)先序列；進行稅基大、邊際稅率較低的稅收系統(tǒng)改革；利率自由化；競爭性的匯率；貿(mào)易自由化；引進外資的自由化；私有化；放松規(guī)制；為非正式組織提供可接受的成本獲取產(chǎn)權(quán)的能力。其旨在為拉美國家遇到的經(jīng)濟發(fā)展困境提供美國式的“經(jīng)驗指導”。

② 在此，福山指的是自由民主制度。