普惠性幼兒園辦園的困境與出路
——基于A市的調(diào)查

劉 巖 孔靖雯

(鞍山師范學(xué)院,遼寧 鞍山 114007)

加強(qiáng)學(xué)前教育普惠性建設(shè)是我國(guó)近年來(lái)教育發(fā)展的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略。在國(guó)家相繼出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》以及《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》等政策文件中，均在不同程度上強(qiáng)調(diào)了學(xué)前教育普惠制的發(fā)展方向，提出了加強(qiáng)普惠性幼兒園建設(shè)的要求，即“到2020年，將基本建成廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右的目標(biāo)[1]?！睘樯钊肓私馄栈菪杂變簣@的發(fā)展情況，筆者選取了A市59所(公辦35所，民辦24所)普惠性幼兒園的園長(zhǎng)及213名教師為調(diào)查對(duì)象，開(kāi)展了相關(guān)調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A市普惠性學(xué)前教育政策自實(shí)施以來(lái)雖然取得了顯著成效，在一定程度上解決了“入園難、入園貴”的問(wèn)題，但在發(fā)展過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。

一、普惠性幼兒園辦園困境

(一)辦園經(jīng)費(fèi)得不到保障

充足的經(jīng)費(fèi)保障是支撐幼兒園生存與發(fā)展的基石。近年來(lái)，各級(jí)政府雖已加大了對(duì)學(xué)前教育的投入扶持力度，特別是在普惠性幼兒園的發(fā)展方面，但效果依然不夠明顯。為達(dá)到國(guó)家規(guī)定的發(fā)展普惠性的目標(biāo)要求，各地紛紛興辦和改擴(kuò)建幼兒園，把更多的資金用在了擴(kuò)大普惠性幼兒園的基數(shù)上，而對(duì)于幼兒園辦園經(jīng)費(fèi)的投入依然非常有限。數(shù)據(jù)顯示，在A市被調(diào)查的59所幼兒園中，辦園經(jīng)費(fèi)享有地方政府扶持的僅占16.95%，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于辦園者投入的占45.76%，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于家長(zhǎng)繳納的占71.19%，而經(jīng)費(fèi)來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)的則為零。深入分析發(fā)現(xiàn)，A市公立幼兒園的辦園資金主要來(lái)源于政府以及家長(zhǎng)繳納，而民辦幼兒園的辦園資金主要來(lái)源于辦園者及家長(zhǎng)繳納，政府支持較少。無(wú)論是公辦園還是民辦園，接受社會(huì)各界、企事業(yè)單位及個(gè)人捐助的根本就沒(méi)有。此外，作為幼兒園辦園經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充的政府獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)也只是面向少數(shù)的公立園。我們分析總結(jié)A市普惠性幼兒園的辦園經(jīng)費(fèi)得不到保障的原因有二：一是與地方政府的財(cái)力不足有關(guān)，二是政府對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重視程度不夠。

(二)教師職業(yè)動(dòng)力不足

教師(尤其是民辦幼兒園教師)工作的主動(dòng)性、積極性不高，職業(yè)動(dòng)力不足。通過(guò)入園深度訪談發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)數(shù)量的教師對(duì)工作缺乏熱情和激情，普遍感到工作負(fù)擔(dān)重、壓力大、收入少，對(duì)職業(yè)發(fā)展前景信心不足，更有一部分教師表達(dá)出“如果有機(jī)會(huì)，會(huì)轉(zhuǎn)崗從事其他工作”的想法。這從我們的調(diào)查數(shù)據(jù)可以得到進(jìn)一步的佐證：59所幼兒園中有超過(guò)1/3的幼兒園教師流動(dòng)現(xiàn)象比較頻繁,另有超過(guò)1/3的幼兒園存在教師流失現(xiàn)象,只有不足1/3的幼兒園教師隊(duì)伍相對(duì)較穩(wěn)定。究其原因，與教師自身的職業(yè)歸屬感不強(qiáng)有關(guān)，特別是與教師的工資收入低、福利待遇無(wú)法保證、專業(yè)身份未得到應(yīng)有的重視有關(guān)。在所調(diào)查的213名教師中，有85.45%的教師月收入在3 000元以下；另外在對(duì)幼兒園是否能夠按時(shí)足額發(fā)放工資的滿意度調(diào)查中，有26.3%的教師表示其所在園所并不能按時(shí)足額發(fā)放工資。在社會(huì)保障方面，幼兒教師享有醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的比例最高，分別為65.26%、63.85%、43.19%，享有失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為39.91%、33.8%，享有公積金的比例最低，為15.02%。筆者在實(shí)際走訪中發(fā)現(xiàn)，園所等級(jí)越高的幼兒園，教師的社會(huì)保障水平越高；園所等級(jí)越低，一般享有的社保種類越少，甚至沒(méi)有社保。對(duì)于普惠性幼兒園來(lái)說(shuō)，公積金一般只有極少數(shù)管理層人員才能享有。在進(jìn)修培訓(xùn)方面，有39.44%的教師未享有該福利待遇；在帶薪休假方面，有63.85%的教師未享有該福利待遇。在教師職稱評(píng)聘方面，園長(zhǎng)隊(duì)伍中，有44.07%的園長(zhǎng)無(wú)職稱；教師隊(duì)伍中，有79.81%的教師無(wú)職稱。如此的薪酬福利待遇和專業(yè)身份很難使教師獲得職業(yè)認(rèn)同和職業(yè)尊嚴(yán)，大部分教師的基本生活得不到保障，導(dǎo)致其生活幸福感指數(shù)低，工作動(dòng)力不足在所難免。

(三)教師隊(duì)伍專業(yè)化水平不高

教師隊(duì)伍的專業(yè)化水平是影響教育質(zhì)量的最關(guān)鍵因素。數(shù)據(jù)表明：59名園長(zhǎng)中，有45.76%的園長(zhǎng)學(xué)歷層次為本科以下，有16.95%的園長(zhǎng)未持有園長(zhǎng)上崗證;213名教師中，有14.55%的教師學(xué)歷層次為大專以下，有30.04%的教師未持有幼兒教師資格證，更有19.25%的教師不具有學(xué)前教育專業(yè)背景。如此的專業(yè)背景，帶來(lái)的是教師的教育教學(xué)能力不強(qiáng)、專業(yè)知識(shí)不扎實(shí)、對(duì)幼兒缺乏應(yīng)有的耐心和愛(ài)心、缺乏基本的環(huán)創(chuàng)能力、教育教學(xué)活動(dòng)中隨機(jī)應(yīng)變能力較差，教學(xué)反思能力更是鮮有體現(xiàn)。此外，教師進(jìn)修培訓(xùn)與繼續(xù)教育薄弱。在所調(diào)查的213名教師中，有81.22%的教師表示接受過(guò)園級(jí)培訓(xùn)，有54.93%的教師表示參加過(guò)區(qū)縣級(jí)教育培訓(xùn)，有59.62%的教師表示參加過(guò)市級(jí)培訓(xùn)。進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相比于城市幼兒園教師，農(nóng)村幼兒園教師參與進(jìn)修培訓(xùn)的機(jī)會(huì)較少，甚至有個(gè)別農(nóng)村民辦幼兒園的教師從未參加過(guò)培訓(xùn)。

(四)幼兒園辦園硬件條件差

《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定：幼兒園室外游戲場(chǎng)地人均面積不應(yīng)低于4m2，共用游戲場(chǎng)地人均面積不應(yīng)低于2m2，室內(nèi)用于幼兒活動(dòng)的人均面積不低于4.9m2，幼兒園綠地率不宜低于30%。但經(jīng)實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)普惠性幼兒園達(dá)不到國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)要求：幼兒園室外活動(dòng)場(chǎng)地狹小，幼兒的戶外活動(dòng)時(shí)間被迫縮減，甚至只能采取“輪班制”進(jìn)行活動(dòng)；室內(nèi)活動(dòng)空間不足，音、體、美等功能教室配備不齊；綠地占有率更是低得可憐；供幼兒活動(dòng)的玩教具及大型器械投入不足。農(nóng)村普惠性幼兒園的辦園條件相對(duì)更差，有的幼兒園是由小學(xué)改建而來(lái)，樓層高，上下樓梯陡峭，緊急疏散困難，而且走廊、扶梯等拐彎處直角棱沒(méi)有鈍化處理，存在安全隱患。在教育教學(xué)設(shè)施的配備方面，雖然大部分幼兒園配備了桌椅、床、盥洗設(shè)備與飲水設(shè)備，但在書(shū)架、鋼琴或風(fēng)琴、電腦配備上依然不達(dá)標(biāo)，尤其缺乏多媒體現(xiàn)代化設(shè)備，教師無(wú)法進(jìn)行演示教學(xué)；另外，教師的辦公設(shè)備配備也明顯不足，缺乏獨(dú)立的空間保障與多媒體設(shè)備支持。調(diào)查結(jié)果表明，有3.76%的教師還不能擁有獨(dú)立辦公桌(空間)備課，有16.9%的教師依然未享有專人電腦。

二、發(fā)展普惠性幼兒園的建議

(一)加大對(duì)普惠性幼兒園的財(cái)政扶持力度

普惠性幼兒園發(fā)展作為普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和關(guān)鍵，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主要責(zé)任，不可缺位。普惠性幼兒園的發(fā)展離不開(kāi)政府財(cái)政穩(wěn)定、持續(xù)的投入。地方政府經(jīng)費(fèi)投入水平是衡量其對(duì)學(xué)前教育重視程度的重要指標(biāo)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)均表明，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)學(xué)前教育發(fā)展成本的更高份額。由此，政府應(yīng)該根據(jù)地方實(shí)際情況，合理規(guī)劃普惠性公辦園和民辦園的發(fā)展與建設(shè)，要隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)逐步提高政府在學(xué)前教育方面投入的比例?！耙y(tǒng)一普惠性幼兒園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即要以普惠性幼兒園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，核定普惠性幼兒園的生均辦園成本和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入和家長(zhǎng)成本分擔(dān)的公平性，縮小和逐步消除公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦園質(zhì)量上明顯的園際差距[2]。”在普惠性幼兒園的發(fā)展中，政府雖承擔(dān)著重要的主體責(zé)任，但受地方財(cái)力影響，僅靠政府的一己之力恐怕無(wú)法保證普惠性幼兒園的健康持續(xù)發(fā)展。因此，地方政府還要積極建立社會(huì)支持體系，增加社會(huì)對(duì)普惠性幼兒園的經(jīng)費(fèi)支持，如：鼓勵(lì)引導(dǎo)有意愿為普惠性幼兒園提供經(jīng)費(fèi)支持的社會(huì)組織、企業(yè)、社團(tuán)、個(gè)人等進(jìn)行捐資；鼓勵(lì)社會(huì)各界為幼兒園提供免費(fèi)的教育資源等。

(二)增強(qiáng)教師的職業(yè)認(rèn)同

教育是一項(xiàng)用生命影響生命的事業(yè)，高水平的職業(yè)認(rèn)同意味著教師對(duì)職業(yè)價(jià)值的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，對(duì)職業(yè)情感的深深依戀,對(duì)育人職責(zé)的認(rèn)真履行，對(duì)育人事業(yè)的執(zhí)著堅(jiān)守。幼兒教師的職業(yè)認(rèn)同對(duì)幼兒的健康發(fā)展和幼兒園教師隊(duì)伍的穩(wěn)定具有重要意義。

1.保障教師享有應(yīng)有的工資待遇

工資收入是幼兒園教師生存的基本保障。從目前看，幼兒教師的工資水平普遍較低，幼兒教師在教師隊(duì)伍中的社會(huì)地位和薪資待遇水平均處于弱勢(shì)地位，在一些地方，非在編幼兒園教師的工資水平已經(jīng)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。眾多研究表明：工資水平低是幼兒園教師離職、流失的重要影響因素。因此，各地政府要認(rèn)真落實(shí)幼兒園教師工資待遇保障政策，確保幼兒教師工資及時(shí)足額發(fā)放，實(shí)行同工同酬，制定幼兒園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)，滿足教師基本的生活需要。在這方面，山東省為我們樹(shù)立了良好的榜樣。2018年5月出臺(tái)的《山東省政府辦公廳關(guān)于加快學(xué)前教育改革發(fā)展的意見(jiàn)》(魯政辦字〔2018〕71號(hào))文件中明確規(guī)定：用人單位依法保障公辦幼兒園未納入正式職工管理人員和農(nóng)村集體辦、企業(yè)辦、民辦幼兒園教師工資發(fā)放，其平均工資不得低于本地區(qū)城鎮(zhèn)職工平均工資水平，并按規(guī)定參加職工社會(huì)保險(xiǎn)，足額繳納“五險(xiǎn)一金”[3]。

2.保障教師基本的福利待遇

教師的勞動(dòng)報(bào)酬除了工資待遇外，還包括福利待遇。幼兒園教師享受福利待遇的核心是“五險(xiǎn)一金”，即養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)及住房公積金。走訪調(diào)查得知，目前A市公辦幼兒園的在編教師基本能享受到“五險(xiǎn)一金”的待遇，但對(duì)于廣大的民辦幼兒園和公立幼兒園的非在編教師而言，差距非常大。因此，地方政府要在深入貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)保障政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步設(shè)置地方教師福利待遇補(bǔ)助資金，定期給予補(bǔ)助支持。另外，幼兒園要在合理配置本園所享有的政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金的基礎(chǔ)上，拿出一部分資金向教師福利待遇方面傾斜。

3.健全教師編制和晉級(jí)機(jī)制

教師編制少、職稱評(píng)定難是多年來(lái)困擾幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的難題。長(zhǎng)期以來(lái)，幼兒教師編制一直混編于中小學(xué)教師編制中，未被單獨(dú)列出，始終沒(méi)有一個(gè)明確的幼兒教師職稱評(píng)聘標(biāo)準(zhǔn)與任職條件要求，與中小學(xué)教師在一起評(píng)職晉級(jí)，幼兒教師往往處于劣勢(shì)地位。因此，地方政府要研究落實(shí)針對(duì)幼兒教師編制的具體辦法，根據(jù)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整幼兒園教師的編制，以穩(wěn)定教師隊(duì)伍，提高教師工作的積極性。同時(shí)，還要完善幼兒園教職工專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定機(jī)制，加強(qiáng)落實(shí)，定期開(kāi)展幼兒園教師職稱評(píng)定工作，實(shí)行幼兒園教師職稱評(píng)定單列制度，明確職稱評(píng)定條件與標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范職稱評(píng)定辦法。

(三)提升教師專業(yè)化水平

發(fā)展高質(zhì)量的普惠性幼兒園的關(guān)鍵在于從根本上提升教師的專業(yè)化水平，具體可從以下兩大方面入手：

1.嚴(yán)格教師準(zhǔn)入及定期注冊(cè)制度

各級(jí)政府及教育部門要認(rèn)真落實(shí)教師資格準(zhǔn)入與定期注冊(cè)制度，全面落實(shí)幼兒園園長(zhǎng)、教師持證上崗政策，切實(shí)把好幼兒教師入口關(guān)。切實(shí)遵循幼兒教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以教師的道德表現(xiàn)、學(xué)歷層次、專業(yè)背景、持有教師資格證情況及教育教學(xué)能力等作為其準(zhǔn)入依據(jù)，尤其要重視對(duì)入職教師的師德考察。近年來(lái)，不斷出現(xiàn)的幼兒園教師虐童事件已為我們敲響了警鐘，教師不良師德對(duì)一個(gè)幼兒的傷害何其嚴(yán)重。同時(shí)，嚴(yán)格教師定期注冊(cè)制度——注冊(cè)結(jié)果與教師實(shí)際聘用銜接，嚴(yán)格實(shí)行定期注冊(cè)的流程，對(duì)照注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把教師質(zhì)量關(guān)，將不合格教師拒之門外，提高教師教育質(zhì)量，加強(qiáng)教師入職教育的制度化保障[4]。

2.建立科學(xué)的進(jìn)修培訓(xùn)與教研體系

建立科學(xué)的進(jìn)修培訓(xùn)與教研體系是教師專業(yè)發(fā)展的基本保障。一方面，要建立科學(xué)的進(jìn)修培訓(xùn)體系，為廣大教師提供進(jìn)修培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。建議政府將普惠性幼兒園教師培訓(xùn)納入到“國(guó)培計(jì)劃”的范疇，為普惠性幼兒園教師進(jìn)修培訓(xùn)設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；政府還要充分利用地方師范院校資源，與師范院校、幼兒園共同建立“三位一體”的協(xié)同培養(yǎng)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制；各幼兒園則要秉承“走出去”原則，鼓勵(lì)教師積極參加各級(jí)各類的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，鼓勵(lì)教師通過(guò)在職進(jìn)修學(xué)習(xí)等方式提升學(xué)歷層次。另一方面，要建立科學(xué)的教研體系，確保教研活動(dòng)定期有序開(kāi)展。幼兒園要注重創(chuàng)設(shè)研究的氛圍，為教師開(kāi)展研究活動(dòng)提供各種支持；高度重視園本教研，鼓勵(lì)教師通過(guò)園內(nèi)集體備課、聽(tīng)課、評(píng)課、討論、教學(xué)比賽等形式隨時(shí)隨地開(kāi)展交流研討；重視教師反思能力的培養(yǎng)，督導(dǎo)教師善于思考、發(fā)現(xiàn)、分析教育中的各種問(wèn)題，并給予科學(xué)的解決。

(四)重視幼兒園環(huán)境建設(shè)

環(huán)境是重要的教育資源。幼兒園作為幼兒一日生活和游戲的重要場(chǎng)所，其環(huán)境創(chuàng)設(shè)更加重要?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確規(guī)定：幼兒園園舍條件、玩教具和幼兒園圖書(shū)配備應(yīng)達(dá)到規(guī)定要求。

1.加強(qiáng)幼兒園的辦園條件建設(shè)

地方政府及教育主管部門在改擴(kuò)建、新建幼兒園時(shí)，要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定規(guī)劃幼兒園辦園規(guī)模、幼兒園室內(nèi)外場(chǎng)地、綠地等的占地面積。幼兒園的環(huán)境設(shè)施方面，尤其是安全保障方面，更要遵循國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于目前辦園條件不達(dá)標(biāo)的普惠性幼兒園，要適當(dāng)減小其招生規(guī)模，不能為了解決“入園難”的問(wèn)題而不顧幼兒的安全和辦園質(zhì)量，因?yàn)閷W(xué)前教育的普惠性不僅體現(xiàn)在“面向大眾”“收費(fèi)較低”上，還體現(xiàn)在“保教質(zhì)量有保障”上[5]。

2.保障教育教學(xué)設(shè)施的投入

充足的教育教學(xué)設(shè)施是幼兒教師開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)的前提保障，能夠促進(jìn)幼兒教師專業(yè)知識(shí)的擴(kuò)展和專業(yè)技能的提升。教育教學(xué)設(shè)施屬于消耗品，需要定期更新。地方教育主管部門在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算時(shí)，要對(duì)幼兒園的教育教學(xué)設(shè)施的投入進(jìn)行合理的分配；幼兒園要合理使用經(jīng)費(fèi)，盡可能地壓縮其他經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，優(yōu)先保障幼兒園教育教學(xué)設(shè)施的更新和改善；幼兒園還要鼓勵(lì)教師和幼兒一起進(jìn)行環(huán)境創(chuàng)設(shè)、自制玩教具，這樣不僅可以減少幼兒園的經(jīng)費(fèi)支出，還可以培養(yǎng)教師的想象力與創(chuàng)造力以及幼兒的動(dòng)手能力。另外，幼兒園還可以動(dòng)員社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、家長(zhǎng)和熱心人士捐獻(xiàn)，多途徑解決由于資金不足帶來(lái)的資源短缺問(wèn)題。