檢察介入監(jiān)察調(diào)查：依據(jù)探尋與壁壘消解＊

何 靜

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，南京211816）

一、背景分析與問題提出

作為刑事審前程序中的兩大專門機(jī)關(guān)，偵查和控訴機(jī)關(guān)之間的關(guān)系一直以來都是理論界和實(shí)務(wù)界討論的焦點(diǎn)話題。在研究偵訴關(guān)系的著述中，“檢察介入偵查”更是成為一個(gè)常談常新的不老話題。經(jīng)過數(shù)十年的持續(xù)努力，檢察介入偵查的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)基本形成，盡管還存在理論上的爭論，但毋庸置疑的是，檢察提前介入偵查已經(jīng)成為司法實(shí)踐中常見的法律現(xiàn)象。

一般認(rèn)為，“檢察介入偵查”是指“檢察機(jī)關(guān)必要時(shí)對(duì)一部分尚未提請(qǐng)批捕、移送起訴的重特大案件，提前到偵查階段了解案情、掌握證據(jù)，為案件移送后準(zhǔn)確、及時(shí)地批捕、起訴作好準(zhǔn)備，并在提前介入工作中，對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，主動(dòng)幫助偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案?！保?］關(guān)于“提前介入”這一提法的科學(xué)性，有學(xué)者提出了批評(píng)意見，認(rèn)為“‘提前介入’本身并不是一個(gè)科學(xué)的概念。作為法律上的一個(gè)概念，‘介入’模糊了‘介入’行為本身是否合法的問題，容易使人誤解‘介入’是一種不當(dāng)干預(yù)?！保?］另有學(xué)者使用“檢察引導(dǎo)偵查”概念，不過對(duì)于“引導(dǎo)”同樣有人提出質(zhì)疑，“從字面意義上講，‘引導(dǎo)偵查’一詞似有不妥，所謂引導(dǎo)是主體的無知或?qū)δ持R(shí)的認(rèn)識(shí)不足，需要其他主體給予引導(dǎo)；引導(dǎo)主體對(duì)某知識(shí)的認(rèn)知能力和認(rèn)知程度要高于被引導(dǎo)的主體?！保?］言下之意，認(rèn)為“檢察引導(dǎo)偵查”的說法有矮化偵查機(jī)關(guān)法律地位的嫌疑。事實(shí)上，學(xué)界通常是在同一意義上使用“檢察介入偵查”和“檢察引導(dǎo)偵查”的概念，本文也是如此。由于“檢察介入偵查”已被一系列規(guī)范性文件所采用，關(guān)于其內(nèi)涵在理論界和實(shí)務(wù)界基本達(dá)成共識(shí)，所以下文繼續(xù)沿用“介入”的提法。

隨著國家監(jiān)察體制改革的逐步推進(jìn)，刑事司法職權(quán)的配置發(fā)生了顯著變化，審前階段的構(gòu)造也隨之改變，職權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系進(jìn)而由傳統(tǒng)的偵檢之間的單一關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的偵檢、監(jiān)檢二維關(guān)系。由此引致的問題是，在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，檢察機(jī)關(guān)能否像提前介入偵查那樣介入監(jiān)察調(diào)查？

就職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查實(shí)踐來看，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象并不鮮見?！皣冶O(jiān)委成立以來，已商請(qǐng)最高檢提前介入國家監(jiān)委辦理的30 多起職務(wù)犯罪案件。”［4］另據(jù)貴州省人民檢察院微信公眾號(hào)“貴州檢察”于2019年1月22日發(fā)布的信息，貴州全省檢察機(jī)關(guān)2018 年共提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件276 件339 人，提前介入率為91.08%。諸如浙江蒼南、湖南婁底、福建屏南等檢察機(jī)關(guān)首次提前介入監(jiān)察調(diào)查案件的報(bào)道更是頻繁見諸報(bào)端，不少地方的監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)還聯(lián)合制定規(guī)范性文件，初步建立了檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的機(jī)制。由此可見，不管其是否具有正當(dāng)性，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象在實(shí)踐中已經(jīng)生成。

在理論研究上，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)之初，學(xué)界即對(duì)相關(guān)議題展開激烈研討，監(jiān)檢關(guān)系更是其中的焦點(diǎn)問題之一。不過，在論及監(jiān)檢關(guān)系的成果中，就檢察介入監(jiān)察調(diào)查問題的討論則不多見。事實(shí)上，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”有別于“檢察介入偵查”，現(xiàn)有的有關(guān)“檢察介入偵查”的理論和經(jīng)驗(yàn)未必能直接嫁接到“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”的過程中。換言之，“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”的議題有其獨(dú)特的個(gè)性和研究價(jià)值。因此，盡管檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查已經(jīng)是既存的客觀事實(shí)，2019 年年底修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）對(duì)檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查也作出了規(guī)定，但是其背后尚蘊(yùn)藏著諸多疑問有待學(xué)界從理論上作出解答，包括介入是否具有正當(dāng)性，介入存在哪些障礙以及如何保證介入的規(guī)范化等，本文將嘗試對(duì)這些問題作出回答。

二、檢察介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.“以審判為中心”的內(nèi)在要求。十八屆四中全會(huì)明確提出要“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，隨后兩高三部相繼制定發(fā)布一系列規(guī)范性文件，“以審判為中心”遂由改革決策逐步走向?qū)嵤╇A段。“從檢察機(jī)關(guān)履行的公訴職能來看，加強(qiáng)對(duì)偵查行為的指導(dǎo)和控制是其本能傾向，以審判為中心改革對(duì)檢控方提出的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化了這種需要。”［5］在“以審判為中心”的訴訟格局下，通過授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的取證活動(dòng)提出建議，有助于將審前程序納入統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)之下，落實(shí)以審判為中心的改革舉措。

監(jiān)察體制改革之后，職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查。盡管監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)沒有被納入刑事訴訟法的適用范圍，學(xué)界關(guān)于監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也不盡一致，但是多數(shù)人認(rèn)為其具有類偵查的屬性。而且，經(jīng)過監(jiān)察調(diào)查后移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件，“畢竟還是要由司法程序予以終局裁斷的。這也就意味著，即使是像監(jiān)察委員會(huì)這樣具有特殊地位的機(jī)關(guān)，也不能凌駕于‘以審判為中心’的程序格局之上”。［6］監(jiān)察法第33條第2款要求監(jiān)察調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，這一規(guī)定等于從立法上印證了監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)處于“以審判為中心”的統(tǒng)轄之下的論斷。為了落實(shí)“以審判為中心”的要求，監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)服務(wù)于控訴工作。概言之，在職務(wù)犯罪案件審前程序中，檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查是實(shí)現(xiàn)“以審判為中心”的內(nèi)在要求。

2.承擔(dān)控訴職能的現(xiàn)實(shí)需要。盡管將檢察機(jī)關(guān)布局于承上啟下的時(shí)空維度，契合了訴訟階段論的結(jié)構(gòu)自洽性，不過“從程序的構(gòu)造上分析，偵查的最終目的之一是為控訴服務(wù)，偵查階段查明案件事實(shí)、查獲證據(jù)的目的都是為了在庭審階段支持控訴，因此，偵查職能本身并不具有完全的獨(dú)立性，偵查職能往往被視為控訴職能的一部分?！保?］換言之，偵查（調(diào)查）要服務(wù)于公訴，偵訴兩機(jī)關(guān)要形成合力，形成“大控方”的追訴格局，共同承擔(dān)起控訴職能。

在職務(wù)犯罪追訴過程中，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)非傳統(tǒng)意義上的偵查機(jī)關(guān)，但是調(diào)查工作的最終目標(biāo)還是為了有效地指控犯罪、懲治腐敗。因此，“在某種意義上，調(diào)查主體與公訴主體同屬控訴一方。訴訟職能的這種一體化特質(zhì)，內(nèi)在地決定了檢察公訴可以引導(dǎo)監(jiān)察調(diào)查主體的取證工作?！保?］所以可以認(rèn)為，檢察介入監(jiān)察調(diào)查引導(dǎo)調(diào)查取證，也是監(jiān)檢共同執(zhí)行控訴職能的需要。

此外，還有一個(gè)問題需要注意，即行使檢察監(jiān)督職能能否作為檢察介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性依據(jù)。對(duì)此可以從兩方面來分析：首先，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上來看，“監(jiān)察委員會(huì)既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，準(zhǔn)確的法律定位應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)?！保?］監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)不適用刑事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的對(duì)象不包括監(jiān)察委員會(huì)。就廣義的法律監(jiān)督的視角來論，檢察監(jiān)督的對(duì)象長期以來基本限于行政和司法機(jī)關(guān)，作為新型監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)未被納入檢察監(jiān)督的范疇。其次，從立法規(guī)范來看，監(jiān)察法將監(jiān)檢關(guān)系設(shè)定為“配合制約”，對(duì)監(jiān)察調(diào)查程序的設(shè)計(jì)也具有高度的封閉性，并沒有為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督留下明顯的通道。基于此，我們認(rèn)為，將檢察監(jiān)督作為檢察介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性依據(jù)是存在疑問的。

（二）規(guī)范依據(jù)

在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間，關(guān)于監(jiān)檢之間的關(guān)系，理論界存在不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為展開監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督模式”。［10］此種觀點(diǎn)得到不少學(xué)者的認(rèn)同。不過，新修訂的憲法第127條第2款明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)是一種“互相配合，互相制約”的關(guān)系，監(jiān)察法第4 條第2 款則作出了相同的規(guī)定。據(jù)此，監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)之間在追訴職務(wù)犯罪過程中的關(guān)系模式應(yīng)當(dāng)為“配合制約模式”。

監(jiān)察法雖然確立了監(jiān)檢之間“配合制約”的基本原則，不過，對(duì)于何謂“配合”、如何“配合”，立法并未明示。按照通常的理解，監(jiān)檢“配合”的理念應(yīng)當(dāng)貫穿于職務(wù)犯罪追訴的全過程。相較于審判階段的配合，審前階段二者之間的配合則愈加重要。監(jiān)檢“配合”要求檢察機(jī)關(guān)須將能夠成功指控職務(wù)犯罪的證明要求傳遞給監(jiān)察機(jī)關(guān)，后者應(yīng)當(dāng)圍繞庭審證明要求，確定調(diào)查方向，開展調(diào)查取證工作，相互協(xié)作，達(dá)致懲治腐敗的目標(biāo)。在此過程中，除了需要雙方加強(qiáng)信息溝通，實(shí)現(xiàn)資源共享之外，檢察介入監(jiān)察調(diào)查對(duì)于二者的配合無疑大有裨益。換言之，落實(shí)監(jiān)檢配合原則，要求檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事審判標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)察調(diào)查指明方向，引導(dǎo)調(diào)查取證，而這恰是檢察介入監(jiān)察調(diào)查的主要內(nèi)容和目的。

綜上所述，雖然立法并未明確規(guī)定監(jiān)檢之間應(yīng)當(dāng)如何配合，但文本中確立的監(jiān)檢“配合制約”原則則為檢察介入監(jiān)察調(diào)查提供了規(guī)范依據(jù)。

（三）實(shí)踐依據(jù)

1.檢察介入監(jiān)察調(diào)查是法治高效反腐的現(xiàn)實(shí)需求。監(jiān)察體制改革的重要目標(biāo)即是整合現(xiàn)有的相對(duì)分散的反腐敗資源，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威、高效的反腐敗治理體系，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來治理腐敗。監(jiān)察委員會(huì)正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，可以認(rèn)為懲治腐敗是其必然肩負(fù)的先天使命。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在追求高效反腐的同時(shí)，仍要確保在法治框架內(nèi)反腐，依據(jù)“以審判為中心”的要求，其調(diào)查成果的質(zhì)量需要經(jīng)受住庭審階段的評(píng)價(jià)。如果審判機(jī)關(guān)依法認(rèn)為調(diào)查取得的證據(jù)達(dá)不到定罪的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職務(wù)犯罪的追訴可能就功虧一簣。當(dāng)然，為降低指控失敗的風(fēng)險(xiǎn)，審前階段檢察機(jī)關(guān)可以通過退回補(bǔ)充調(diào)查、不予批捕、決定不起訴等方式，對(duì)監(jiān)察調(diào)查中出現(xiàn)的問題間接地進(jìn)行糾正，但是這些事后制約的手段會(huì)導(dǎo)致程序倒流，影響辦案效率。由此可見，將檢察機(jī)關(guān)的工作延伸到調(diào)查階段，通過提前介入監(jiān)察調(diào)查，依照審判階段的定罪證明標(biāo)準(zhǔn)，從有效追訴的角度對(duì)證據(jù)收集運(yùn)用進(jìn)行引導(dǎo)，提出意見建議，即可突破前述困境，實(shí)現(xiàn)法治高效反腐的目標(biāo)。2019 年最高人民檢察院工作報(bào)告中提到，“一年來，受理各級(jí)監(jiān)委移送職務(wù)犯罪16 092人，已起訴9 802人，不起訴250 人，退回補(bǔ)充調(diào)查1 869 人次，不起訴率、退查率同比分別下降9.5 和37 個(gè)百分點(diǎn)”。不起訴率和退查率的明顯下降是多重因素綜合作用的結(jié)果，但檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的作用不應(yīng)被忽視。

2.監(jiān)察調(diào)查人員的不足也為檢察介入監(jiān)察調(diào)查提供了正當(dāng)性依據(jù)。一方面，監(jiān)察調(diào)查人員的視角有局限性。有學(xué)者在評(píng)價(jià)偵查人員時(shí)指出，“人們廣泛認(rèn)為偵查人員看待案件的角度使他對(duì)相反的證據(jù)看不進(jìn)去，并且高估了案件的證據(jù)，雖然他不是有意這樣做”。［11］44偵查人員的視角具有如此的局限性，作為履行類偵查職能的監(jiān)察調(diào)查人員無疑也存在同樣的問題。尤其在高效反腐的職業(yè)壓力下，調(diào)查人員可能在有意無意間偏離正軌，不能對(duì)案件事實(shí)作出客觀評(píng)價(jià)，無法全面收集運(yùn)用證據(jù)，進(jìn)而對(duì)后續(xù)的指控產(chǎn)生消極影響。如果允許檢察適度介入，對(duì)調(diào)查工作進(jìn)行引導(dǎo)，或許可以有效規(guī)避此種風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，監(jiān)察調(diào)查力量有限。雖然經(jīng)過資源整合，監(jiān)察機(jī)關(guān)的人力得到了有效補(bǔ)充，但是由于監(jiān)察覆蓋的范圍很廣，對(duì)人員需求量相應(yīng)激增。況且，職務(wù)犯罪的特點(diǎn)決定了調(diào)查工作對(duì)于從事調(diào)查的人員素質(zhì)要求很高，除了技術(shù)方面的考量外還需要很高的法律素養(yǎng)，來源于紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員短期內(nèi)恐怕難以勝任，而檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸的人員數(shù)量有限，面對(duì)腐敗高發(fā)的現(xiàn)實(shí)，難免會(huì)捉襟見肘。在調(diào)查人員短期內(nèi)無法增加的背景下，提高調(diào)查效率便是從困境突圍的最優(yōu)選擇。據(jù)此可以認(rèn)為，檢察介入監(jiān)察調(diào)查是司法實(shí)踐提出的現(xiàn)實(shí)需要。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管理論界對(duì)于“檢察引導(dǎo)偵查”的做法還有不少爭議，但是其畢竟已經(jīng)運(yùn)行了數(shù)十年，之所以在質(zhì)疑聲中并未躑躅不前，反而通過實(shí)踐的積累日益成熟，想必有其內(nèi)在的合理性和規(guī)律。因此，“檢察介入偵查”的實(shí)踐完全可以為當(dāng)下“檢察介入監(jiān)察調(diào)查”提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、檢察介入監(jiān)察調(diào)查的潛在壁壘

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合意愿問題

“互相配合”是一種雙向的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是配合雙方須達(dá)成配合的合意，如果僅一方有配合的意愿，那只能算一廂情愿。縱觀檢察介入偵查數(shù)十年來的運(yùn)行實(shí)踐，基本上都是檢察機(jī)關(guān)單方面積極推動(dòng)，而作為偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)則鮮有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。在分析這一現(xiàn)象的成因時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)會(huì)使公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生微妙的心理變化。除了存在業(yè)務(wù)上的優(yōu)越感，面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢介入，公安機(jī)關(guān)還擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)介入偵查工作后利用自身的訴訟監(jiān)督優(yōu)勢肆意打亂偵查步驟?！保?2］可以看出，正是基于對(duì)檢察介入的種種顧慮，偵查機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)表現(xiàn)出的熱情并未作出同等程度的回應(yīng)。

在討論檢察介入監(jiān)察調(diào)查的可行性時(shí)，上述問題同樣存在，甚至更為棘手。一方面，檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的法律屬性不同，權(quán)力運(yùn)行的法律依據(jù)也不盡一致，由此決定了監(jiān)檢關(guān)系有別于偵檢關(guān)系。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段拒絕檢察介入，檢察機(jī)關(guān)很難以訴訟監(jiān)督之名進(jìn)行反制；另一方面，監(jiān)察法設(shè)計(jì)的監(jiān)察調(diào)查程序呈現(xiàn)出高度的秘密性和封閉性特征，并未預(yù)留檢察介入監(jiān)察調(diào)查的進(jìn)路。恰如李?yuàn)^飛所言：“監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行遵循的不僅僅是司法的邏輯，也不僅僅是行政邏輯，而更可能是政治的邏輯。監(jiān)察邏輯的這種自我演繹，不僅可能讓監(jiān)察調(diào)查成為法律監(jiān)督的盲區(qū)，也會(huì)給檢察引導(dǎo)調(diào)查的格局帶來極大的難題?！保?］在此背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的意愿如何，將直接關(guān)系到檢察介入的難度和成效。從媒體報(bào)道來看，個(gè)案辦理過程中基本上都是監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入，司法實(shí)踐的反饋?zhàn)阋酝癸@監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合意愿對(duì)于檢察能否成功介入監(jiān)察調(diào)查的重要性。

（二）介入的法律依據(jù)問題

如上文所述，憲法和監(jiān)察法奠定了監(jiān)檢“配合制約”的關(guān)系格局，進(jìn)而為檢察介入監(jiān)察調(diào)查提供了操作空間。不過，立法僅是作了原則性規(guī)定，諸如檢察能否介入、何時(shí)介入以及怎樣介入監(jiān)察調(diào)查等一系列實(shí)際問題，并不能從立法中找到答案。換言之，盡管我們能夠從立法文本中為檢察介入監(jiān)察調(diào)查找到宏觀上的依據(jù)，但是并不充分，尤其是具體操作方面的規(guī)范基本缺位。

事實(shí)上，為了確保監(jiān)察調(diào)查階段與訴訟階段的有序銜接，2018 年4 月國家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院聯(lián)合制定下發(fā)了《國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），其中對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴部門提前介入監(jiān)察調(diào)查問題作出了相應(yīng)規(guī)定。由于該文件是兩機(jī)關(guān)聯(lián)合制定，目前是規(guī)范檢察介入監(jiān)察調(diào)查的權(quán)威依據(jù)。不過，該文件僅在辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部公開，截至目前還無法公開查閱，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的具體操作規(guī)范不得而知，從而使檢察介入監(jiān)察調(diào)查的工作充滿了神秘色彩，不利于從外部對(duì)該工作進(jìn)行監(jiān)督制約。最新修訂的《規(guī)則》第256 條第2 款則為檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查提供了直接的法律依據(jù)，遺憾的是，其也僅用一個(gè)條文對(duì)檢察介入問題作了原則性規(guī)定，而且該文件屬于檢察機(jī)關(guān)的單方規(guī)定，理論上對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)并無法律約束力，進(jìn)而使得其適用效力也大打折扣?？陀^地說，這些規(guī)定可以為檢察介入監(jiān)察調(diào)查的實(shí)踐操作提供指引，豐富了其法律依據(jù)。不過，需要注意的是，現(xiàn)行規(guī)定不僅存在法律位階較低的問題，在可操作性方面同樣存在疑問。

（三）檢察機(jī)關(guān)“角色混淆”問題

各國檢察制度均要求檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中負(fù)有客觀義務(wù)，即“檢察官不僅不能把自己降格為民事訴訟的原告，以致于為了追求‘勝訴’的目標(biāo)不計(jì)代價(jià)、不擇手段，還應(yīng)踐行客觀義務(wù)理念，充分運(yùn)用法律監(jiān)督權(quán)，保護(hù)訴訟參與人尤其是被追訴人的權(quán)利免受侵害”。［13］有學(xué)者在評(píng)論檢察介入偵查的現(xiàn)象時(shí)不無擔(dān)憂地指出：“無論從認(rèn)識(shí)規(guī)律，還是心理學(xué)角度看，如果同一主體既行使偵查權(quán)，又行使起訴權(quán)，將很可能導(dǎo)致偵查結(jié)論影響起訴決定。由此推導(dǎo)，偵查程序中的偏差、錯(cuò)誤、甚至違法行為很可能在起訴階段被繼續(xù)維持、補(bǔ)救、甚至掩飾，而無法被發(fā)現(xiàn)、糾正或追究，”［14］情況嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致冤錯(cuò)案件的產(chǎn)生，不利于對(duì)被追訴人的人權(quán)保障。

監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)雖然在性質(zhì)上有別于刑事偵查，但在職務(wù)犯罪追訴過程中，監(jiān)檢機(jī)關(guān)共同承擔(dān)控訴職能，檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查時(shí)同樣存在角色混淆的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查的制約主要體現(xiàn)為事后制約，即監(jiān)察機(jī)關(guān)將調(diào)查終結(jié)的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，后者可以通過決定不起訴尤其是退回補(bǔ)充調(diào)查等方式進(jìn)行制約。如果檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查，同時(shí)承擔(dān)起調(diào)查職能，審查起訴階段的制約勢必流于形式。果真如此的話，監(jiān)檢又將重走偵檢的老路，陷入“配合有余，制約不足”的窠臼。更為嚴(yán)重的是，“如果處于中間環(huán)節(jié)的審查起訴流于形式的話，隨后的審判怕也難逃跟著流于形式的命運(yùn)，”監(jiān)察調(diào)查結(jié)論會(huì)對(duì)案件最終走向產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，職務(wù)犯罪追訴“或?qū)⒊尸F(xiàn)‘調(diào)查中心主義’的格局，”［15］偏離“以審判為中心”的改革方向。

當(dāng)然，上述壁壘之所以產(chǎn)生，歸根結(jié)底最核心的成因在于檢察介入的規(guī)范依據(jù)缺位。如果有高位階的法律規(guī)范為檢察介入提供支撐，并配套檢察介入監(jiān)察調(diào)查的具體運(yùn)行機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)的介入將會(huì)名正言順，進(jìn)而更易于為監(jiān)察機(jī)關(guān)所接受。同時(shí)，由于立法明確界定檢察介入的“度”，檢察機(jī)關(guān)自然會(huì)注意自己的立場和應(yīng)當(dāng)扮演的角色，角色混淆的問題也能迎刃而解。

四、檢察介入監(jiān)察調(diào)查潛在壁壘的消解

基于前述分析，本文認(rèn)為要消解檢察介入監(jiān)察調(diào)查的潛在壁壘，關(guān)鍵還是要再造相關(guān)的法律規(guī)范。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，要使監(jiān)檢“互相配合”原則真正得到落實(shí)，檢察機(jī)關(guān)所依循的法律文件應(yīng)當(dāng)具有較高的位階。考慮到監(jiān)察法實(shí)施不久，刑事訴訟法也剛進(jìn)行修訂，近期對(duì)兩部法律作進(jìn)一步修改的可能不大，最高檢察機(jī)關(guān)和最高監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)文件不僅位階不夠，而且仰賴兩機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，有一方態(tài)度消極便很難推進(jìn)。因此，有必要由全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的規(guī)范文件，并據(jù)此打造檢察介入監(jiān)察調(diào)查的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察介入的規(guī)范化運(yùn)作。

（一）檢察介入的限度與啟動(dòng)方式

1.檢察介入的限度。在職務(wù)犯罪追訴過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各有所長。職務(wù)犯罪的調(diào)查具有高度的專業(yè)性、時(shí)效性和復(fù)雜性，調(diào)查人員必須具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和鑒識(shí)能力，另外在硬件上還要有充分的物質(zhì)保障。毫無疑問，監(jiān)察機(jī)關(guān)在這方面具有明顯優(yōu)勢。如果檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查具體工作上參與過多，不僅無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，而且會(huì)讓監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生調(diào)查權(quán)被侵蝕的感覺，招致監(jiān)察機(jī)關(guān)的反感。但是在證據(jù)的收集、固定和運(yùn)用方面，檢察機(jī)關(guān)則更具優(yōu)勢，有充分的發(fā)揮空間。所以，檢察介入監(jiān)察調(diào)查過程中必須把握好“度”，即限于證據(jù)引導(dǎo)方面，這樣既能發(fā)揮各自所長，打消監(jiān)察機(jī)關(guān)的顧慮，又能有效防范檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)“角色混淆”的風(fēng)險(xiǎn)。

2.檢察介入的啟動(dòng)方式。實(shí)踐中，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的方式基本是監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)介入，來自檢察實(shí)務(wù)部門的專家也認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件，一般需要以監(jiān)察委員會(huì)‘書面商請(qǐng)’為前提。”［16］《銜接辦法》沿襲了實(shí)踐中的做法，將檢察介入的啟動(dòng)條件設(shè)定為“檢察機(jī)關(guān)提前介入由案件審理部門按程序書面商請(qǐng)檢察院派員介入”。換言之，檢察機(jī)關(guān)只能應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)才能介入。我們認(rèn)為，為了更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢協(xié)作配合，高效懲治腐敗，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或通過其他渠道獲知監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)有失范現(xiàn)象，可能妨礙證據(jù)收集進(jìn)而影響后續(xù)指控的情況出現(xiàn)，可以主動(dòng)要求介入監(jiān)察調(diào)查。當(dāng)然，考慮到對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的尊重，介入前應(yīng)做好溝通工作。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不愿意配合，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，交由他們和其同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（二）檢察介入的時(shí)間和范圍

1.檢察介入的時(shí)間。檢察提前介入偵查是檢察機(jī)關(guān)在偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕、移送起訴前就介入到偵查程序，“因?yàn)榫接袝r(shí)在偵查終結(jié)、實(shí)施逮捕后才向檢察官通知案件情況，這時(shí)檢察官對(duì)搜集證據(jù)提出建議已經(jīng)太晚了?！保?7］對(duì)職務(wù)犯罪的追訴程序中檢察介入監(jiān)察調(diào)查同樣如此。關(guān)于檢察介入的時(shí)間，《銜接辦法》規(guī)定是在案件移送審理之后、移送審查起訴之前，然而這個(gè)時(shí)間點(diǎn)上案件調(diào)查取證工作已經(jīng)基本結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)介入對(duì)于調(diào)查取證的引導(dǎo)作用已經(jīng)十分有限。所以，檢察介入監(jiān)察調(diào)查的合適時(shí)間應(yīng)當(dāng)是在監(jiān)察立案之后、移送審查起訴之前。

2.檢察介入的范圍。關(guān)于檢察介入的案件范圍，很多學(xué)者主張借鑒檢察介入偵查的案件范圍，即主要限于“重大、疑難、復(fù)雜”案件?！敖槿氲木唧w案件范圍應(yīng)依據(jù)監(jiān)委或監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的有關(guān)規(guī)定來實(shí)施。地方監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)可結(jié)合本地區(qū)案件的性質(zhì)、數(shù)量、特征、影響等要素，在‘重大、疑難、復(fù)雜’的總原則下共同商定介入的具體案件類型?！保?8］我們認(rèn)為，從理論上來說，只要檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為確實(shí)有介入的必要和需求，不管是不是重大、疑難或復(fù)雜案件，都應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)介入。但是，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合意愿、具體個(gè)案的辦案需要以及檢察機(jī)關(guān)人手有限等諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約，對(duì)介入的案件范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗茖?shí)屬必要。據(jù)此，將檢察介入的范圍設(shè)定為“重大、疑難、復(fù)雜”案件的主張確有其合理性。

不過，在當(dāng)下監(jiān)察體制改革與司法體制改革同步推進(jìn)的時(shí)代背景下，進(jìn)行每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)時(shí)都需要綜合權(quán)衡，盡量做到使各種改革措施相互兼容。由此我們認(rèn)為，在設(shè)定檢察介入監(jiān)察調(diào)查的案件范圍時(shí)不妨換一個(gè)思路，結(jié)合逐步駛?cè)肷钏畢^(qū)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰與不認(rèn)罪案件作出區(qū)分，在監(jiān)察調(diào)查階段已認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，僅需在審查起訴階段審查認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性、自愿性即可，檢察介入調(diào)查沒有必要。如此一來，檢察介入監(jiān)察調(diào)查就只適用于不認(rèn)罪的案件，結(jié)合前述“重大、疑難、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)，可以將檢察介入監(jiān)察調(diào)查的范圍限定為“被調(diào)查人不認(rèn)罪的重大、疑難、復(fù)雜”案件。這樣的安排既契合實(shí)踐需求，兼顧了方案的可操作性，同時(shí)與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度能夠有機(jī)融合，真正在審前階段實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流。

（三）檢察介入的主體與手段

1.檢察介入的主體。在檢察系統(tǒng)“捕訴一體化”改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，原來介入監(jiān)察調(diào)查的主體主要是偵查監(jiān)督部門，改革后將轉(zhuǎn)由統(tǒng)一負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴的專門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（檢察部）介入偵查。如此一來，同一部門既負(fù)責(zé)介入引導(dǎo)調(diào)查，同時(shí)又擔(dān)負(fù)審查逮捕、審查起訴以及支持公訴等多重職責(zé)，前文所分析指出的“角色混淆”現(xiàn)象將更可能成為現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)職責(zé)已經(jīng)基本定型的背景下，可以維持原來的做法，將介入監(jiān)察調(diào)查的工作繼續(xù)交由負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的業(yè)務(wù)部門，但是為了防止辦案人員先入為主，建議在人員上作出妥善安排，將介入監(jiān)察調(diào)查的工作交由本部門中負(fù)責(zé)本案審查逮捕、支持公訴的檢察人員（辦案組）以外的檢察官（辦案組）來完成，這樣可以有效化解“角色混淆”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.檢察介入的手段。對(duì)于檢察介入的手段，有人主張采用諸如立案監(jiān)督、糾正違法通知等剛性的手段。不過，來自實(shí)務(wù)部門的人士則主張，“對(duì)于可能出現(xiàn)的意見不一致且無法統(tǒng)一的情況，建議按照刑事審判的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，首先由雙方溝通研究，力爭達(dá)成一致意見；必要時(shí)可按程序向法律專家咨詢委員會(huì)咨詢或組織論證?！保?9］這種觀點(diǎn)實(shí)際上提倡的是柔性引導(dǎo)，我們對(duì)此持贊同態(tài)度。監(jiān)檢之間“配合制約”的關(guān)系模式已經(jīng)被立法明確界定，而且“配合”和“制約”均是一種雙向關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，兩機(jī)關(guān)之間沒有彼此領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督的問題。與之對(duì)應(yīng)，檢察對(duì)監(jiān)察調(diào)查的介入，有別于對(duì)偵查的介入，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能無從發(fā)揮，其對(duì)于監(jiān)察調(diào)查取證工作應(yīng)采用柔性引導(dǎo)的方式。即使認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查工作存在不當(dāng)或違法問題，也不宜以監(jiān)督者的身份直接采用剛性的糾錯(cuò)手段，妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窍虮O(jiān)察機(jī)關(guān)提出意見和建議。恰如陳衛(wèi)東在闡釋偵查指引的屬性時(shí)所指出的：“有必要將偵查指引與參與偵查、指揮偵查進(jìn)行合理區(qū)分，并正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督與指引兩項(xiàng)職能之間的沖突和調(diào)和?！保?0］柔性引導(dǎo)在效果上或許體現(xiàn)得不明顯，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)更易于接受，利于監(jiān)檢之間的配合，也契合監(jiān)檢“配合制約”的關(guān)系格局。采用剛性手段介入偵查，其效果固然立竿見影，但是明顯脫離了現(xiàn)實(shí)，起碼在目前不具備可行性。相較之下，柔性引導(dǎo)的做法則比較符合實(shí)際，因此更具可操作性。

五、余 論

十九屆四中全會(huì)提出要“深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制”。檢察介入偵查已有數(shù)十年的實(shí)踐，理論研究和立法均相對(duì)成熟，檢察介入監(jiān)察調(diào)查與其具有諸多共性，同時(shí)也有自己鮮明的個(gè)性，前者的理論和規(guī)范未必能直接嵌入后者的實(shí)踐。作為實(shí)踐中生成的法律現(xiàn)象，其得以廣泛存在自然有其合理性和必要性，對(duì)此既需要從理論上作出回應(yīng)，也離不開立法的跟進(jìn)，然而這兩方面的現(xiàn)狀顯然都難以令人滿意。將檢察介入監(jiān)察調(diào)查這一問題放在監(jiān)察體制改革的大背景下來審視，其既受制于監(jiān)檢關(guān)系的基本格局，反過來同樣會(huì)對(duì)監(jiān)檢關(guān)系的未來走向產(chǎn)生影響，甚至對(duì)“以審判為中心”的改革也具有波及效果，因此，其內(nèi)在邏輯有待理論界的深入挖掘。