徐 昕， 黃 艷 好

(1．北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081;2．湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105)

一、引言

2020年初，新冠肺炎疫情爆發(fā)，一切都置于防疫工作之下。疫情之中反思法治，更感到司法改革遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化。2019年，中國司法體制改革總體上是對(duì)機(jī)制的補(bǔ)充和完善。

沿著十九大報(bào)告提出的“深化司法體制綜合配套改革”的任務(wù)和目標(biāo)，法院、檢察院、司法行政等部門先后制定五年改革綱要，對(duì)未來一段時(shí)間的司法改革進(jìn)行整體規(guī)劃。這些規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)政法工作及其改革的政治性，要求堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，提出要加強(qiáng)政法隊(duì)伍的革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，更側(cè)重于對(duì)司法體制綜合配套改革的落實(shí)，體現(xiàn)后改革階段的配套性、補(bǔ)充性和保障性，也更強(qiáng)調(diào)與科技的融合。

2019年初，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》頒布，以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確了黨中央對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。1月下旬，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，明確了政法領(lǐng)域100項(xiàng)新的改革任務(wù)，要求分階段、有步驟推進(jìn)，并在2023年前全部完成;深化黨委政法委改革、深化司法責(zé)任制綜合配套改革等42項(xiàng)工作在2019年完成;推進(jìn)民事訴訟制度改革、建立法治人才培養(yǎng)機(jī)制改革等49項(xiàng)工作在2020年完成;建立刑事偵查責(zé)任制、推進(jìn)社區(qū)矯正制度改革、深化律師制度改革等9項(xiàng)工作在2023年前完成。隨后，《〈最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組2019年工作要點(diǎn)〉暨分工方案》通過，明確85項(xiàng)具體分工任務(wù)。

7月，政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)召開。中央政法委書記郭聲琨強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，鞏固擴(kuò)大機(jī)構(gòu)改革成果，完善政法機(jī)構(gòu)職能體系，維護(hù)安全穩(wěn)定工作機(jī)制、政法公共服務(wù)體系和政法隊(duì)伍建設(shè)管理制度機(jī)制;要深入推進(jìn)司法體制綜合配套改革，建立權(quán)責(zé)一致的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，完善科學(xué)有力的監(jiān)督制約機(jī)制，構(gòu)建中國特色案件處理模式。

10月底，黨的十九屆四中全會(huì)召開，審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。該決定首次概括了我國國家制度和國家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)，明確了加強(qiáng)國家治理的總體目標(biāo)，并就13個(gè)制度內(nèi)容提出了具體的工作和改革要求。就司法改革領(lǐng)域，該決定提出要深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實(shí)司法責(zé)任制，完善律師制度，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

上述文件的出臺(tái)表明，司法改革由體制框架向配套性機(jī)制完善轉(zhuǎn)移，從法院、檢察院、司法行政部門的集中改革向黨委政法委、公安、國家安全等部門全領(lǐng)域改革拓展，從司法資源配置、司法權(quán)力運(yùn)行、訴訟制度優(yōu)化逐步輻射到政法工作各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，并擴(kuò)展到社會(huì)治理創(chuàng)新、法治人才培養(yǎng)、現(xiàn)代科技運(yùn)用、涉外法律服務(wù)等方面，并最終融入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革進(jìn)程中。

在既有框架確定、只能微調(diào)的情況下，既要以技術(shù)性改革為突破口，推動(dòng)法治，也要注重政策對(duì)司法工作的能動(dòng)影響，通過政策引導(dǎo)，調(diào)整改革方向，并指導(dǎo)具體的司法工作。尤其是在中國特殊體制下，政策與司法的關(guān)系十分密切，政策指導(dǎo)調(diào)整司法，司法回應(yīng)落實(shí)政策。2018年以來，落實(shí)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家的中央政策，開展“掃黑除惡”工作等，都是政策對(duì)司法有重大影響的體現(xiàn)。這種影響是否有利于法治進(jìn)步，有利于司法改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)，需要具體問題具體分析。如何正確理解和運(yùn)用政策引導(dǎo)司法，司法工作中如何科學(xué)適度地回應(yīng)政策，從而促進(jìn)司法公正，保障司法改革邁向正確的方向，是值得研究的重大問題，也是本年度報(bào)告關(guān)注的基本問題。

二、綜合改革

(一)落實(shí)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家等中央政策

鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國一貫的政策方針。在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，民營(yíng)企業(yè)家合法權(quán)益的保護(hù)，再次受到中央的重視。2018年11月，習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上明確強(qiáng)調(diào)“三個(gè)沒有變”，要求“保護(hù)企業(yè)家人身和財(cái)產(chǎn)安全”。作為貫徹，最高人民法院發(fā)布依法平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家人身財(cái)產(chǎn)安全十大典型案例，召開民營(yíng)企業(yè)家座談會(huì);最高人民檢察院黨組會(huì)要求進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范辦理涉民營(yíng)企業(yè)案件的執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，隨后通過“檢答網(wǎng)”公布了辦案指導(dǎo)的11個(gè)問題;司法部出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見》;公安部黨委(擴(kuò)大)會(huì)議研究審議公安機(jī)關(guān)依法保障和服務(wù)民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見。

2019年3月，最高人民檢察院與全國工商聯(lián)出臺(tái)《關(guān)于建立健全檢察機(jī)關(guān)與工商聯(lián)溝通聯(lián)系機(jī)制的意見》，明確列出13條保護(hù)民營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)及其經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的具體舉措?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌?bào)告》也首次出現(xiàn)保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益的內(nèi)容。7月，最高人民檢察院部署了為期10個(gè)月的涉民營(yíng)企業(yè)案件立案監(jiān)督和羈押必要性審查專項(xiàng)活動(dòng)。10月，張軍檢察長(zhǎng)在北京大學(xué)演講時(shí)指出:“對(duì)民營(yíng)企業(yè)家，可捕可不捕的，不捕;可訴可不訴的，不訴;可判實(shí)刑可判緩刑的，判個(gè)緩刑好不好?”12月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》要求健全執(zhí)法司法對(duì)民營(yíng)企業(yè)的平等保護(hù)機(jī)制。2020年初的中央政法工作會(huì)議，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政法機(jī)關(guān)要為民營(yíng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

長(zhǎng)期以來，民營(yíng)企業(yè)為中國經(jīng)濟(jì)作出了巨大貢獻(xiàn)。民營(yíng)企業(yè)占中國企業(yè)總數(shù)的90%以上，貢獻(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)。為保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益，中央相關(guān)部門近年來陸續(xù)出臺(tái)了多部政策文件。例如，中共中央、國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》(2016年11月)、《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》(2017年9月);最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好法治環(huán)境的通知》(2018年1月);最高人民檢察院先后出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》(2016年2月)、《關(guān)于充分履行檢察職能加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》(2017年1月)、《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用營(yíng)造保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益的法治環(huán)境支持企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的通知》(2017年12月)。

這些舉措對(duì)民營(yíng)企業(yè)家合法權(quán)益的保護(hù)有一定作用，一些遭遇不公的企業(yè)家得以洗冤。例如，最高人民法院改判張文中、張偉春和物美集團(tuán)無罪，成為糾正涉產(chǎn)權(quán)和涉民營(yíng)企業(yè)冤錯(cuò)案件、落實(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的標(biāo)桿案件。報(bào)告執(zhí)筆人徐昕律師團(tuán)隊(duì)2019年收獲了十起無罪案件，其中遼寧謝啟良合同詐騙、職務(wù)侵占案，河北康耀江騙取銀行貸款案，東莞周偉等侵犯商業(yè)秘密案等六起案件就涉及民營(yíng)企業(yè)家，已由檢察院撤訴或不起訴。這充分體現(xiàn)了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)中央保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家政策的落實(shí)。

但現(xiàn)實(shí)中民營(yíng)企業(yè)家的刑事風(fēng)險(xiǎn)仍然很高，民企保護(hù)依然存在嚴(yán)重問題。更令人擔(dān)憂的是，該風(fēng)險(xiǎn)至多可適度預(yù)防，卻防不勝防。而且，一旦啟動(dòng)刑事訴訟程序，更難以回頭。根本原因是刑事司法制度存在嚴(yán)重不足。為了更好地保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家乃至所有公民和企業(yè)，考慮到緊迫性和可實(shí)現(xiàn)性，報(bào)告提煉了十項(xiàng)急需完善的刑事司法制度:

第一，以取保候?qū)彏樵瓌t，羈押為例外。(1)把取保候?qū)弿墓珯z法的權(quán)力轉(zhuǎn)換為犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利，確立能保則保的原則。(2)《刑事訴訟法》第67條相關(guān)條款修改為，“采取取保候?qū)彶恢掳l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的，應(yīng)當(dāng)取保候?qū)彙薄?3)現(xiàn)階段首先大幅提高輕罪的取保候?qū)忂m用率，原則上一律取保，如危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、輕微盜竊、輕傷害以及絕大多數(shù)達(dá)成刑事諒解的案件等。二審發(fā)回重審的案件，二審法院應(yīng)當(dāng)在發(fā)回重審的同時(shí)立即對(duì)被告人取保候?qū)彙Ｑ悠趯徖淼陌讣?，法院?yīng)當(dāng)在第二次延期審理的同時(shí)立即對(duì)被告人取保候?qū)彙?4)增加程序性保障:偵查和司法人員認(rèn)定有社會(huì)危險(xiǎn)性的，應(yīng)當(dāng)有確實(shí)、充分的證據(jù);犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人提出異議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。偵查和司法人員認(rèn)定有社會(huì)危險(xiǎn)性，但最終被宣告無罪，或有確實(shí)、充分的證據(jù)證明不可能具有社會(huì)危險(xiǎn)性的，偵查和司法人員應(yīng)依照司法責(zé)任制進(jìn)行追責(zé)。(5)法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以審前羈押率的高低作為管理和評(píng)優(yōu)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

第二，確立刑事訴訟中的管轄權(quán)異議制度。(1)犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人有權(quán)提出管轄權(quán)異議，對(duì)法院的裁定有權(quán)提起上訴。若指定管轄的法院層級(jí)高于上訴法院的，直接上訴于指定管轄的法院。(2)管轄錯(cuò)誤的，應(yīng)在三日內(nèi)將案件移交有管轄權(quán)的法院或檢察院，并對(duì)被告人立即取保候?qū)彙?/p>

第三，堅(jiān)守證據(jù)合法性的底線，嚴(yán)格排除非法證據(jù)。特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):(1)刑事證據(jù)只能由偵查機(jī)關(guān)依法收集，否則應(yīng)作為非法證據(jù)一律排除。(2)訊問同步錄像應(yīng)當(dāng)隨案移送，辯護(hù)人有權(quán)復(fù)制。

第四，強(qiáng)化證人、鑒定人出庭制度。(1)證人、鑒定人是否出庭，排除法院的自由裁量權(quán)，《刑事訴訟法》第192條第1款修改為，“對(duì)證人證言有異議，且該證人證言對(duì)案件定罪量刑有重大影響，證人應(yīng)當(dāng)出庭作證”。(2)被告人及其辯護(hù)人申請(qǐng)有專門知識(shí)的人出庭的，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

第五，明確刑民交叉案件的審理規(guī)則。(1)民刑交叉案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先民后刑、先決問題先行處理的原則。(2)刑事案件中止的，應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人變更強(qiáng)制措施為取保候?qū)彙?/p>

第六，二審以開庭為原則，不開庭為例外，上訴人及其辯護(hù)人要求開庭的，應(yīng)當(dāng)開庭。

第七，賦予當(dāng)事人申請(qǐng)庭審直播的權(quán)利。除涉及國家機(jī)密、個(gè)人隱私外，被告人及其辯護(hù)人申請(qǐng)庭審直播的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。當(dāng)事人放棄個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)，申請(qǐng)庭審直播的，也應(yīng)直播。庭審以直播為原則，不直播的須說明理由，并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)。

第八，進(jìn)入審判階段后，對(duì)檢察院的補(bǔ)充偵查和補(bǔ)充證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格限制。(1)二審、發(fā)回重審、再審階段，檢察院不得補(bǔ)充偵查和補(bǔ)充證據(jù);證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)宣告無罪。(2)目前一審階段檢察院可以申請(qǐng)兩次補(bǔ)充偵查，建議限制為一次。(3)明確規(guī)定檢察院在補(bǔ)充偵查之外提交的證據(jù)，不得在法庭出示。

第九，完善涉案財(cái)物認(rèn)定處置的救濟(jì)程序。(1)建立涉案財(cái)物處置的異議制度，當(dāng)事人、利害關(guān)系人提出異議的，公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)舉行聽證，對(duì)處理決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。針對(duì)生效裁判，應(yīng)賦予當(dāng)事人或利害關(guān)系人不服財(cái)產(chǎn)部分裁判的救濟(jì)權(quán)、處分財(cái)產(chǎn)時(shí)的在場(chǎng)權(quán)以及案外人異議權(quán)。(2)增加查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)不得超過可能被罰沒的范圍。(3)除有證據(jù)證明涉嫌轉(zhuǎn)移犯罪財(cái)產(chǎn)、掩藏犯罪所得外，不得針對(duì)非犯罪嫌疑人查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)。(4)建立涉案財(cái)物隨案移送制度，設(shè)立獨(dú)立于公檢法的第三方刑事涉案財(cái)物托管中心，利用電子信息技術(shù)，使涉案財(cái)物查封、扣押、凍結(jié)、保管、處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)全程透明化，當(dāng)事人可通過互聯(lián)網(wǎng)查詢。(5)將涉案資產(chǎn)的處置交由托管中心的管理人來處理。(6)增設(shè)相對(duì)獨(dú)立的涉案財(cái)物庭審環(huán)節(jié)進(jìn)行法庭調(diào)查和辯論，法院應(yīng)在判決書中對(duì)涉案財(cái)物的處理進(jìn)行專門說明。未經(jīng)法院判決不得將涉案財(cái)物予以罰沒。(7)錯(cuò)誤查封、扣押、凍結(jié)、處置財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)追究辦案人員的法律責(zé)任。(8)徹底廢除案款提留制度，剝離公檢法辦案經(jīng)費(fèi)、人員待遇與罰沒款項(xiàng)的關(guān)系，建議涉案財(cái)物的罰沒收入一律上繳中央財(cái)政，禁止任何形式的財(cái)政返還和提成機(jī)制，公檢法的經(jīng)費(fèi)盡快實(shí)現(xiàn)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第十，進(jìn)一步提高國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大國家賠償范圍。(1)提高國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，尤其是精神損害撫慰金。(2)擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶Ｖ苯訐p失應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大范圍，取保候?qū)?、監(jiān)視居住應(yīng)當(dāng)賠償，律師費(fèi)等維權(quán)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)賠償;適當(dāng)賠償合理的間接損失，因人身權(quán)被侵犯而導(dǎo)致個(gè)人和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)賠償。(3)1994年12月31日前發(fā)生的冤假錯(cuò)案，程序上應(yīng)當(dāng)按照國家賠償法的程序進(jìn)行，實(shí)體上參照以前有關(guān)規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。(4)聽證程序應(yīng)該公開化、實(shí)質(zhì)化、準(zhǔn)司法化。(5)辦案人員故意或因重大過失造成冤案導(dǎo)致國家賠償?shù)?，?yīng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任。

除上述十點(diǎn)具有較大操作性的完善舉措外，刑事訴訟制度的完善還有很大空間。例如，律師閱卷時(shí)間提前到偵查階段;無論何種案件類型，律師會(huì)見皆無需經(jīng)過批準(zhǔn);逮捕由法院聽證后作出決定;確立嫌疑人的沉默權(quán)，訊問時(shí)律師的在場(chǎng)權(quán)等。在中國當(dāng)下的法治環(huán)境下，上述內(nèi)容的落實(shí)存在一定難度，只能循序漸進(jìn)，點(diǎn)滴推動(dòng)。

司法服務(wù)大局，為中央政策保駕護(hù)航，一直是中國司法的特色。除保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家的相關(guān)政策文件外，2019年最高人民法院先后出臺(tái)《關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定(三)》《關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定(五)》，并在北京、上海、深圳、廣州、天津、杭州等地設(shè)立破產(chǎn)法庭，旨在完善公司破產(chǎn)制度，提升破產(chǎn)審判專業(yè)化水平，助力法治化的營(yíng)商環(huán)境。最高人民法院還出臺(tái)了《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制改革提供司法保障的若干意見》《關(guān)于為河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國外商投資法〉若干問題的解釋》《關(guān)于人民法院進(jìn)一步為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》以及《最高人民法院關(guān)于為中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》等文件。2020年1月，2019年度人民法院十大司法政策發(fā)布，該活動(dòng)持續(xù)多年，體現(xiàn)了法院通過司法技術(shù)落實(shí)黨和國家政策，實(shí)現(xiàn)司法職能與政治功能協(xié)調(diào)統(tǒng)一的努力。

上述司法文件的出臺(tái)，體現(xiàn)法院以積極姿態(tài)承擔(dān)社會(huì)功能，發(fā)揮司法對(duì)于政策的“保駕護(hù)航”作用，也有利于法院在政治生態(tài)中獲得重視，地位提升，進(jìn)而掌握更多的政治話語權(quán)和政治資源。但對(duì)政策的落實(shí)不應(yīng)只停留在文件層面上，更要體現(xiàn)在具體的司法活動(dòng)中，也更要堅(jiān)守法治底線。尊重法治應(yīng)成為保障政策實(shí)施的唯一途徑。

尊重法治原則對(duì)于當(dāng)下開展的“掃黑除惡”運(yùn)動(dòng)尤為重要。2019年為配合這一運(yùn)動(dòng)，“兩高兩部”聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力刑事案件中財(cái)產(chǎn)處置若干問題的意見》和《關(guān)于辦理惡勢(shì)力刑事案件若干問題的意見》。運(yùn)動(dòng)型司法是中國法治的一項(xiàng)特征，對(duì)中國司法狀況和法治建設(shè)具有一定的負(fù)面影響。從以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，“嚴(yán)打”容易出現(xiàn)擴(kuò)大化，有違法治的統(tǒng)一性原則，可能出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，必須大力強(qiáng)調(diào)依法打擊。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)合憲性審查工作

2019年3月，十三屆全國人大二次會(huì)議審議通過全國人大常委會(huì)工作報(bào)告，報(bào)告提出，建成全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，推動(dòng)地方人大信息平臺(tái)延伸到設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣。12月，全國人大常委會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議審議并原則通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，將原《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》合并進(jìn)行修改完善，旨在形成統(tǒng)一的備案審查工作制度。12月末，全國人大法工委《關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》公布，這是自2017年《關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》首次公布以來的第三份報(bào)告，表明備案審查工作和審查建議反饋機(jī)制有效運(yùn)行。

黨的十八大以來，推進(jìn)合憲性審查工作被中央文件持續(xù)重視和強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)“依憲治國”的落實(shí)。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。十九屆四中全會(huì)決定要求加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。備案審查制度是推進(jìn)合憲性審查工作的著力點(diǎn)。但該制度長(zhǎng)期處于被懸置狀態(tài)，絕大多數(shù)公民提起的違憲審查建議未見回應(yīng)。近年來，該制度逐步走向規(guī)范，發(fā)揮了一定的作用，不過仍有許多問題亟待解決。

2014年中國司法改革報(bào)告以建立違憲審查機(jī)制作為年度報(bào)告的基本問題，強(qiáng)調(diào)落實(shí)憲法，違憲必究，必須盡快建立違憲審查機(jī)制。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是建立獨(dú)立的憲法法院或憲法委員會(huì)，但這勢(shì)必是一個(gè)艱難、漫長(zhǎng)而又復(fù)雜的過程。邁向該遠(yuǎn)景目標(biāo)，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)改造備案審查制度。具體方案:(1)組織建設(shè)。在全國人大常委會(huì)下設(shè)專門的違憲審查機(jī)構(gòu)，而非設(shè)在法制工作委員會(huì)之下，加強(qiáng)人員和機(jī)構(gòu)建設(shè)，防止出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象。(2)啟動(dòng)方式。除接收有關(guān)部門報(bào)備外，違憲審查機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)啟動(dòng)違憲審查程序，更積極地接受和處理公民、組織根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定提出的立法合法性和合憲性審查建議。(3)審查范圍。當(dāng)前僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋，應(yīng)擴(kuò)大化將全國人大及其常委會(huì)制定的法律、決議、決定以及其他規(guī)范性文件一并納入審查范圍。(4)公開原則。違憲審查的過程、結(jié)果以及責(zé)任追究均完全公開、透明，定期發(fā)布典型案例。(5)訴訟引入機(jī)制。規(guī)定法院、檢察院在辦理案件過程中，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律依據(jù)存在違憲或者違反上位法的情形，可中止審理/查、依程序直接提交違憲審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，無須逐級(jí)報(bào)送。(6)公開聽證程序。提出建議申請(qǐng)的公民、組織可以申請(qǐng)公開聽證，違憲審查機(jī)構(gòu)可以依職權(quán)公開舉行聽證會(huì)，公民、組織可以委托律師參加。(7)審查建議處理。規(guī)定違憲審查機(jī)構(gòu)審查、回復(fù)建議的期間、處理方式和結(jié)果，各方的權(quán)利義務(wù)，以及相應(yīng)的責(zé)任和救濟(jì)機(jī)制。(8)違憲責(zé)任追究。明確規(guī)定違反憲法和上位法的任何法律、法規(guī)和規(guī)范性文件均無效，責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)后果，尤其應(yīng)將行政機(jī)關(guān)違憲的責(zé)任追究作為突破口。(9)信息化建設(shè)。搭建全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，公民、組織可以在平臺(tái)上提出建議，查詢案件及其進(jìn)展等信息;違憲審查機(jī)構(gòu)可以通過平臺(tái)定期發(fā)布典型案例，建立審查數(shù)據(jù)和案例庫。在違憲審查機(jī)構(gòu)運(yùn)行良好、程序規(guī)范等條件成熟后，適當(dāng)時(shí)機(jī)可將其升級(jí)為與全國人大常委會(huì)地位平等的憲法委員會(huì)，或改造為憲法法院。

(三)廢除收容教育制度

2019年12月，全國人大常委會(huì)《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》通過。收容教育制度源于1993年國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，指公安機(jī)關(guān)不經(jīng)法庭調(diào)查審判，即可對(duì)賣淫嫖娼人員進(jìn)行為期六個(gè)月至兩年的強(qiáng)制教育、勞動(dòng)等一系列限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。該制度自實(shí)施以來，就飽受詬病。未經(jīng)對(duì)抗式司法程序，就長(zhǎng)時(shí)間剝奪公民人身自由，侵犯了憲法規(guī)定的公民人身自由權(quán)利，違反了正當(dāng)程序原則。上述辦法違反了《憲法》《立法法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》《治安管理處罰法》等上位法，規(guī)定的懲罰力度也嚴(yán)重違反比例原則，執(zhí)行過程中更是出現(xiàn)了大量執(zhí)法隨意、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，明顯侵犯人權(quán)。

2003年，孫志剛以生命為代價(jià)促使了收容遣送制度的廢除;在唐慧案以及任建宇、彭洪、黃成城、方洪等重慶系列勞教案的推動(dòng)下，勞動(dòng)教養(yǎng)制度于2013年被廢除。上述決定的出臺(tái)使各界多年的呼吁成為現(xiàn)實(shí)，標(biāo)志著“大勞教”制度的廢除，是法治的進(jìn)步。但上述制度的廢除只是法治征程中的一小步，在人身權(quán)保障的道路上還應(yīng)繼續(xù)努力。特別需要強(qiáng)調(diào)，第一，公安機(jī)關(guān)的行政拘留、刑事拘留權(quán)力應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步限制。第二，看守所應(yīng)當(dāng)整體從公安機(jī)關(guān)剝離，轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)控制和管理，實(shí)現(xiàn)“偵羈分離”;尤其要保障律師及家屬的會(huì)見權(quán)，并按照無罪推定的原則，為犯罪嫌疑人和律師有效行使會(huì)見權(quán)、辯護(hù)權(quán)提供更大的便利。第三，逮捕權(quán)從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言應(yīng)收歸法院，決定的作出還應(yīng)經(jīng)過控辯雙方的聽證程序。

(四)優(yōu)化司法資源配置

2019年3月，中央政法委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》，要求健全多元化解機(jī)制、優(yōu)化訴訟資源配置、深化現(xiàn)代科技應(yīng)用、完善執(zhí)法辦案保障。意見的多數(shù)內(nèi)容是過去司法文件的重申。部分舉措較難落實(shí)，如嚴(yán)格落實(shí)入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦案責(zé)任，在當(dāng)前司法環(huán)境下，能否真正落實(shí)法院領(lǐng)導(dǎo)干部審理案件尚存疑問，更不要說辦案責(zé)任制度。未來需要重視法官助理、書記員、行政人員的生存狀態(tài)，規(guī)范其晉升通道。

12月，全國人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的決定》通過，授權(quán)部分省市法院就優(yōu)化司法確認(rèn)程序、完善小額訴訟程序、完善簡(jiǎn)易程序規(guī)則、擴(kuò)大獨(dú)任制適用范圍、健全電子訴訟規(guī)則等開展試點(diǎn)，積極推進(jìn)民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革工作。2020年1月，最高人民法院印發(fā)《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)方案》和《民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，正式啟動(dòng)在北京、上海、南京等20個(gè)市為期兩年的試點(diǎn)。

司法資源有限，日益高漲的訴訟需求與司法資源有限性的矛盾不斷擴(kuò)大，有必要對(duì)司法資源進(jìn)行優(yōu)化配置。試點(diǎn)文件仍存在一些問題:一是未明確普通程序和簡(jiǎn)易程序的分流標(biāo)準(zhǔn)，案件繁簡(jiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)模糊;二是未能充分體現(xiàn)非訴糾紛解決方式對(duì)案件繁簡(jiǎn)分流作用的重視;三是將智慧法院建設(shè)嵌入案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制的設(shè)計(jì)不足。

報(bào)告建議:第一，堅(jiān)守程序公正的底線，不能為追求司法效率、適用非訴訟解紛機(jī)制而損害公正。第二，司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立程度是制約訴源治理工作和提升訴訟效率的重要因素，盡力保障獨(dú)立辦案，才能更有效地遏制司法行政化、地方化現(xiàn)象。第三，大力提升司法人員的專業(yè)素質(zhì)。尤其是高層次司法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)急需進(jìn)一步提高。第四，建立及時(shí)糾錯(cuò)機(jī)制，避免因?yàn)樵┘馘e(cuò)案過度消耗司法資源。第五，積極探索建立案件繁簡(jiǎn)甄別機(jī)制，不同法院可結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)案件案由、訴訟標(biāo)的額、訴訟主體身份、案件平均審理時(shí)間等因素，科學(xué)確定簡(jiǎn)單案件與復(fù)雜案件的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，開發(fā)智能分案輔助系統(tǒng)，不斷探索電子送達(dá)和在線審判機(jī)制。

2019年，繼續(xù)完善多元化糾紛解決機(jī)制。最高人民法院先后聯(lián)合多個(gè)部門機(jī)構(gòu)出臺(tái)《關(guān)于發(fā)揮商會(huì)調(diào)解優(yōu)勢(shì)推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)金融糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》《關(guān)于深入開展價(jià)格爭(zhēng)議糾紛調(diào)解工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合作建立健全婦女兒童權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制的通知》等文件，旨在促進(jìn)商事、金融、價(jià)格、家事領(lǐng)域的糾紛多元化解。近年來，在中國加入《聯(lián)合國關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國際和解協(xié)議公約》(《新加坡公約》)的背景下，商事調(diào)解受到了一定程度的重視。但由于嚴(yán)格管控民間組織的政策、商會(huì)組織體系不發(fā)達(dá)、內(nèi)部自治能力不足、商事調(diào)解制度規(guī)定不健全等因素的限制，商事調(diào)解的發(fā)展仍欠缺動(dòng)力，商事調(diào)解的接受度和可利用度有限。調(diào)解組織的培育，商會(huì)自治能力的提升也顯得舉步維艱。隨著2020年初新冠肺炎疫情的爆發(fā)，疫情期間及之后涉及的運(yùn)輸合同糾紛、房屋租賃合同糾紛、勞動(dòng)糾紛、金融借貸糾紛、保險(xiǎn)糾紛等將急增，防疫期間的人權(quán)保障以及對(duì)此類糾紛的預(yù)防和化解值得高度重視。

2019年，6月，最高人民法院、司法部《關(guān)于擴(kuò)大公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點(diǎn)工作的通知》將該試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國。公證參與司法輔助事務(wù)，有利于緩解法院“案多人少”的矛盾，促進(jìn)公證機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展。但在當(dāng)前公證機(jī)構(gòu)規(guī)范性不足、人員素質(zhì)不高、公信力欠缺的背景下，公證的使用和司法認(rèn)可度能在多大程度上發(fā)揮作用，有待觀察。7月，《人民法院跨域立案服務(wù)工作規(guī)范》出臺(tái)。8月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》。

多元化糾紛解決機(jī)制改革持續(xù)多年，但成效有限。在當(dāng)前形勢(shì)下，有必要考慮制定《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法》，既鞏固多年的改革成果，又促進(jìn)新機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展。廈門、山東、福建、黑龍江、安徽、四川等地早已制定了糾紛解決促進(jìn)條例，為全國性立法提供了地方經(jīng)驗(yàn)。該法內(nèi)容包括但不限于:明確各糾紛解決機(jī)制的銜接;著重發(fā)展民間性調(diào)解組織，尤其是更具前瞻性的商事、行業(yè)等專業(yè)化調(diào)解;強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的調(diào)解職能，合理設(shè)定并開展調(diào)解前置程序試點(diǎn)等。

(五)完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是中國特色輕罪訴訟制度體系的重要組成部分。2019年10月，“兩高三部”發(fā)布《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用范圍、適用條件、辯護(hù)權(quán)保障、被害方權(quán)益保障以及量刑建議的提出方式、采納和調(diào)整原則等內(nèi)容作出規(guī)定。該意見規(guī)定了“認(rèn)罰”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化不同情形下認(rèn)罪認(rèn)罰的幅度把握，明確了“認(rèn)罪認(rèn)罰與自首、坦白不作重復(fù)評(píng)價(jià)”，探索了證據(jù)開示制度，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰制度的可操作性有所助益。

但自該制度推行以來，認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性、自愿性一直是嚴(yán)重問題，受到各界質(zhì)疑。許多律師提出，一些明顯無罪的案件，被告人哭著簽認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書;有的檢察官甚至在審判階段違法進(jìn)入看守所，威脅、誘導(dǎo)被告人認(rèn)罪認(rèn)罰，甚至明示或暗示被告人解除對(duì)律師的委托;有的檢察官先讓被告人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，之后再集中找值班律師確認(rèn)簽字。諸如此類的做法導(dǎo)致認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實(shí)性無法得到保障。真實(shí)性和自愿性是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的根基。只有充分保障真實(shí)性、自愿性，這項(xiàng)制度才有存在的必要，否則將嚴(yán)重?fù)p害司法公正，導(dǎo)致犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利減損和虛假認(rèn)罪等一系列惡果。

盡管可以通過完善權(quán)利告知、值班律師等具體制度，在這方面做得更好，但從根本而言，只要被告人處于羈押狀態(tài)，就難以充分保障認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性和自愿性。在控辯雙方實(shí)質(zhì)不平等的情況下，犯罪嫌疑人由于長(zhǎng)時(shí)間羈押的封閉性以及偵查、檢察人員的不當(dāng)引誘等因素，很可能會(huì)違背自身意志，進(jìn)行虛假陳述和認(rèn)罪。認(rèn)罪認(rèn)罰也會(huì)使偵查機(jī)關(guān)忽視其他證據(jù)的收集，而產(chǎn)生對(duì)犯罪嫌疑人口供的依賴性，強(qiáng)迫其自證其罪。因此，這項(xiàng)制度的落實(shí)需要刑事法治的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，尤其需要減少不必要羈押，確立以取保候?qū)彏樵瓌t并嚴(yán)格落實(shí)。

三、法院改革

(一)法院改革整體規(guī)劃

2019年2月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》(下稱“五五綱要”)，提出十大改革任務(wù)，涉及65項(xiàng)具體的改革舉措，全面覆蓋了審判執(zhí)行工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。《2019年人民法院工作要點(diǎn)》重申了“五五綱要”中的重點(diǎn)工作內(nèi)容，包括建立執(zhí)行工作長(zhǎng)效機(jī)制、推動(dòng)現(xiàn)代科技與司法審判深度融合、全面建設(shè)智慧法院、全面落實(shí)司法責(zé)任制、強(qiáng)化法院干警履職保障等，也涉及對(duì)“保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家”和“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”中央政策的落實(shí)。

作為未來五年法院改革的綱領(lǐng)性文件，“五五綱要”著重解決深化司法體制綜合配套改革中落實(shí)司法責(zé)任制、拓寬司法公開、優(yōu)化司法資源配置和加強(qiáng)科技運(yùn)用等方面的新問題，標(biāo)志著新一輪法院改革工作的全面啟動(dòng)。拓寬司法公開、落實(shí)司法責(zé)任制、暢通司法職業(yè)通道等舉措是對(duì)上一階段改革的落實(shí)和深化，優(yōu)化司法資源配置、加強(qiáng)科技運(yùn)用等體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)新發(fā)展的回應(yīng)。報(bào)告主要關(guān)注三方面:

1．司法責(zé)任制的落實(shí)

“五五綱要”圍繞健全以司法責(zé)任制為核心的審判權(quán)力運(yùn)行體系，提出了八方面的改革舉措，著眼于破解權(quán)責(zé)平衡、監(jiān)督制約和人案矛盾突出的難題。但正如歷年中國司法改革報(bào)告所指出，以司法責(zé)任制為核心的改革，實(shí)際體現(xiàn)的是行政管理的改革邏輯，“五五綱要”基本是對(duì)之前改革內(nèi)容的重申。

2．司法公開的拓寬

“五五綱要”提出要完善審判流程、庭審活動(dòng)、裁判文書、執(zhí)行信息公開四大平臺(tái)，促進(jìn)司法公開平臺(tái)從單向披露轉(zhuǎn)為多向互動(dòng)，回應(yīng)了歷年司法改革報(bào)告有關(guān)司法公開的建設(shè)性意見。未來對(duì)于司法公開的深化，還要注意:第一，整合現(xiàn)有相對(duì)分散的司法公開平臺(tái)，使其具有互動(dòng)功能。第二，大力推行庭審直播，進(jìn)一步明確庭審直播的案件范圍，堅(jiān)持以直播為原則，以不直播為例外，賦予當(dāng)事人申請(qǐng)直播權(quán)。加大對(duì)法院直播硬件設(shè)備的投入，做到所有法院包括派出法庭都具有庭審直播的條件，消除庭審直播常態(tài)化的技術(shù)障礙。加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人等訴訟參與人的個(gè)人信息安全保障。第三，保障公開審理，對(duì)限制旁聽等行為進(jìn)行處罰，違反公開審理原則的，二審一律發(fā)回重審，確保人民自由走進(jìn)人民法院。

3．科技運(yùn)用的加強(qiáng)

“五五綱要”提出要將科技應(yīng)用全面滲透到法院建設(shè)各領(lǐng)域，制度與科學(xué)技術(shù)的融合和配套貫穿始終。如“推動(dòng)審判方式、訴訟制度與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度融合”“智慧法院建設(shè)”以及“搭建全國統(tǒng)一的電子送達(dá)平臺(tái)”等舉措將技術(shù)變革與制度變革有機(jī)結(jié)合，科學(xué)技術(shù)成為完善司法制度的重要力量。在總結(jié)各地法院試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，“五五綱要”還擴(kuò)大了電子訴訟在全國的適用范圍，要求逐步實(shí)現(xiàn)在線立案、在線繳費(fèi)、電子送達(dá)三類應(yīng)用覆蓋全國法院。技術(shù)條件的進(jìn)步，客觀上為法院深化司法體制綜合配套改革帶來了更多的機(jī)遇。2019年是互聯(lián)網(wǎng)誕生50周年，互聯(lián)網(wǎng)司法有所成效。3月，最高人民法院在總結(jié)“浙江移動(dòng)微法院”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推動(dòng)在北京等12個(gè)省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)法院全面試點(diǎn)，12月在烏鎮(zhèn)舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)法治論壇，提出信息技術(shù)與司法深度融合的中國方案，發(fā)布《烏鎮(zhèn)宣言》。

但如何使科學(xué)技術(shù)真正回應(yīng)人民群眾的司法需求，并實(shí)現(xiàn)公正，還需進(jìn)一步探索。未來應(yīng)加強(qiáng)科技應(yīng)用的地方較多，僅列舉幾例:推廣裁判文書校對(duì)系統(tǒng)、電子檔案法律系統(tǒng)等審判輔助系統(tǒng);加強(qiáng)人工智能和審判大數(shù)據(jù)在審判管理中的應(yīng)用，探索建立同案不同判的預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)于明顯偏離類案審判結(jié)果的案件重點(diǎn)檢視，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和人工智能在規(guī)范司法行為、防止冤錯(cuò)案件等方面的重要作用。當(dāng)然，科技的應(yīng)用也有邊界，電子訴訟和互聯(lián)網(wǎng)法院的作用不能過分夸大，其適用范圍不僅要與技術(shù)水平相匹配，還應(yīng)服務(wù)于公正司法的終極目標(biāo)。

(二)保障死刑復(fù)核及執(zhí)行程序中當(dāng)事人合法權(quán)益

2019年8月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于死刑復(fù)核及執(zhí)行程序中保障當(dāng)事人合法權(quán)益的若干規(guī)定》，明確了死刑復(fù)核期間委托律師的有關(guān)事項(xiàng)，規(guī)定復(fù)核裁定作出后，根據(jù)律師辯護(hù)意見及證據(jù)材料可以暫停交付執(zhí)行或者停止執(zhí)行;進(jìn)一步保障了罪犯執(zhí)行前的會(huì)見權(quán)，規(guī)定執(zhí)行死刑前罪犯可以申請(qǐng)會(huì)見其近親屬或親友，近親屬也可以申請(qǐng)會(huì)見，罪犯還可錄音錄像留下遺言。該規(guī)定符合加強(qiáng)人權(quán)保障的國際趨勢(shì)。

死刑復(fù)核程序是慎用死刑的最后一道程序保障，也有利于貫徹“少殺、慎殺”的刑事司法政策。自2007年最高人民法院全面收回死刑復(fù)核權(quán)以來，為了改變以往死刑復(fù)核程序書面化、行政化運(yùn)作的弊端，最高人民法院與有關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于充分保障律師依法履行辯護(hù)職責(zé)確保死刑案件辦理質(zhì)量的若干規(guī)定》(2008年5月)、《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》(2010年6月)等。2012年《刑事訴訟法》對(duì)死刑復(fù)核程序進(jìn)行了一定程度的程序保障，而此后的相關(guān)司法解釋也進(jìn)一步細(xì)化了部分規(guī)定。

但既有的規(guī)定仍比較籠統(tǒng)、原則化，更未改變死刑復(fù)核程序作為一種封閉的行政化審批辦案方式的實(shí)質(zhì)。雖然上述規(guī)定有意強(qiáng)化律師、檢察院在死刑復(fù)核案件中的作用，但由于未真正建構(gòu)起有效的兩造結(jié)構(gòu)，缺少相應(yīng)的參與程序和途徑，使得被告人的基本權(quán)利難以得到充分保障。未來完善的關(guān)鍵，只能是改變行政審查化的審判方式，推進(jìn)死刑復(fù)核程序的訴訟化改造，可以先采取不公開審理的開庭方式。在更遠(yuǎn)的未來，死刑復(fù)核程序可以改造為第三審程序。

(三)完善民事訴訟證據(jù)規(guī)則

2019年12月，最高人民法院修改了《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，新規(guī)定完善了書證提出命令、當(dāng)事人自認(rèn)、當(dāng)事人證人具結(jié)以及電子證據(jù)審查判斷規(guī)則等方面的內(nèi)容，于2020年5月1日起正式施行。

上述修改有利于民事訴訟證據(jù)規(guī)則的完善，但證據(jù)規(guī)則仍存在一些問題，僅舉幾例:一是新規(guī)定針對(duì)免證事實(shí)的不予采信有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，“足以反駁”與“足以推翻”，兩者的區(qū)別和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)未予明確，也難以明確;二是對(duì)電子數(shù)據(jù)的范圍、取證、保全、鑒定以及采信的規(guī)定仍較為簡(jiǎn)單，電子數(shù)據(jù)的證據(jù)能力、證明力標(biāo)準(zhǔn)、舉證證明規(guī)則等內(nèi)容有待細(xì)化;三是未規(guī)定法官不予采納鑒定意見的條件，司法實(shí)務(wù)中，往往與“重新鑒定”的條件相混同，但兩者有明顯區(qū)別。未來民事訴訟證據(jù)制度的完善仍將繼續(xù)朝精細(xì)化的方向發(fā)展。

(四)完善人民陪審員制度

2019年4月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于適用〈中華人民共和國人民陪審員法〉若干問題的解釋》，對(duì)涉及參與審理案件范圍、庭審活動(dòng)規(guī)則、合議庭評(píng)議規(guī)則等人民陪審員參與審判活動(dòng)的問題進(jìn)行細(xì)化。為更好地解決“陪而不審，審而不議”問題，該解釋規(guī)定了開庭前審判員告知義務(wù)、事實(shí)認(rèn)定問題清單制度以及合議庭評(píng)議的發(fā)言順序等內(nèi)容，也明確規(guī)定各級(jí)法院不得安排人民陪審員從事與履行法定審判職責(zé)無關(guān)的工作，避免其充當(dāng)法官助理角色。但這些舉措不易落實(shí)，原因是司法體制尚未理順。事實(shí)問題和法律問題的區(qū)分不僅需要加強(qiáng)理論研究，還需要積累更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2019年4月，最高人民法院、司法部出臺(tái)《人民陪審員培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲工作辦法》。對(duì)初次參加庭審的陪審員，確有必要對(duì)其進(jìn)行規(guī)則方面的明確指引。但報(bào)告一貫主張，不需要對(duì)人民陪審員進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)榕銓弳T制度的設(shè)立初衷就是借助普通公民的常識(shí)常情常理來彌補(bǔ)司法專業(yè)化思維的缺陷和不足，而非訓(xùn)練成準(zhǔn)法官。同樣，對(duì)人民陪審員的考核亦無必要。

人民陪審員制度仍有較大的完善空間?？刹僮鞯慕ㄗh包括:通過對(duì)大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的運(yùn)用，促進(jìn)更多公民加入陪審員數(shù)據(jù)庫，保障陪審員參與案件的隨機(jī)性，避免專職陪審員出現(xiàn);提升人民陪審員投票的拘束力;試行陪審團(tuán)制度等。

(五)試行主審法官會(huì)議制度和健全審判委員會(huì)工作機(jī)制

2018年底，《關(guān)于健全完善人民法院主審法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》印發(fā)，就主審法官會(huì)議的提請(qǐng)召開程序、人員組成、案件范圍、議事規(guī)則以及歸口管理等方面提出13條意見。該機(jī)制以更符合司法規(guī)律的形式為法官辦案提供參考，有利于在明確法官責(zé)任的基礎(chǔ)上降低法官的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)審判委員會(huì)的改革，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案研討轉(zhuǎn)向總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、開展審判管理的功能轉(zhuǎn)變。

但試行一年來，該意見顯示出諸多不足。第一，主審法官會(huì)議未規(guī)定回避制度。第二，需要召集不少數(shù)量的主審法官開會(huì)，在人案矛盾突出的情況下有可能影響日常工作。第三，性質(zhì)與效力問題。雖然規(guī)定合議庭或獨(dú)任法官獨(dú)立決定是否采納主審法官會(huì)議討論形成的意見，但又規(guī)定院庭長(zhǎng)對(duì)不采納意見的復(fù)議權(quán)以及將案件提交審判委員會(huì)討論的決定權(quán)，實(shí)際上在強(qiáng)化意見的效力，與其參考性功能有沖突，也在一定程度上強(qiáng)化了法院內(nèi)部的行政化，造成了權(quán)責(zé)的分離。事中監(jiān)督確有必要，但應(yīng)適度，以尊重獨(dú)立行使審判權(quán)為前提。第四，會(huì)議紀(jì)要的形成、發(fā)布等有關(guān)規(guī)定仍需進(jìn)一步細(xì)化?？傮w而言，實(shí)行主審法官會(huì)議、審判委員會(huì)“雙會(huì)議制”只是過渡性方案。未來主審法官會(huì)議制度應(yīng)逐步取代審判委員會(huì)制度，堅(jiān)持參考性功能的定位，保障合議庭和獨(dú)任法官獨(dú)立行使審判權(quán)，且更注重類案規(guī)則形成等指導(dǎo)性功能的發(fā)揮。

“五五綱要”明確了審判委員會(huì)制度改革的方向和目標(biāo)。2019年8月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》，對(duì)審判委員會(huì)的職能、討論案件的范圍、議事程序以及運(yùn)行機(jī)制等事項(xiàng)做了細(xì)化規(guī)定。變化之處主要包括:(1)首次提出中級(jí)法院以上可以根據(jù)審判工作需要，召開刑事審判、民事行政審判等專業(yè)委員會(huì)會(huì)議;(2)突出審判委員會(huì)的首要職能是總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，明確案件討論承辦法官對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)，審判委員會(huì)職能重點(diǎn)在于討論決定重大疑難案件的法律適用問題;(3)首次明確審判委員會(huì)委員回避制度;(4)規(guī)定審判委員會(huì)討論案件的決定及其理由應(yīng)當(dāng)在裁判文書中公開，并建立審判委員會(huì)會(huì)議全程錄音錄像制度，實(shí)現(xiàn)全程留痕，增強(qiáng)審判委員會(huì)制度的司法屬性。

落實(shí)“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制，一直是司法改革的重心，而審判委員會(huì)制度由于“審者不判，判者不審”，審判委員會(huì)委員沒有直接參與庭審，缺乏司法的親歷性而受到詬病。同時(shí)，長(zhǎng)期以來審判委員會(huì)制度存在組織官僚化、程序行政化、地位層級(jí)化、功能不明確、審判組織性質(zhì)難以彰顯等問題，且一直未能得到解決。該意見有進(jìn)步之處，如召開專業(yè)委員會(huì)會(huì)議、建立回避制度、審判委員會(huì)討論案件的決定和理由在裁判文書中公開等。但這些舉措的落實(shí)效果有待觀察。審判委員會(huì)制度在特定環(huán)境下發(fā)揮過一定作用，但如前所述，審判委員會(huì)制度不僅與審判公開、直接言詞等基本訴訟制度存在沖突，也與司法公正、高效、職責(zé)自負(fù)等改革要求相背離。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，審判委員會(huì)制度無存在必要。

(六)完善審判管理機(jī)制

2019年3月，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)司法權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理的意見》，就全面落實(shí)司法責(zé)任制、正確處理有序放權(quán)和有效監(jiān)管的關(guān)系提出總體要求，強(qiáng)調(diào)在突出法官辦案主體地位的同時(shí)，也加強(qiáng)對(duì)案件的監(jiān)督管理。10月，《進(jìn)一步加強(qiáng)最高人民法院審判監(jiān)督管理工作的意見(試行)》就進(jìn)一步落實(shí)司法責(zé)任制、加強(qiáng)審判管理工作、完善審判管理機(jī)制、規(guī)范案件辦理流程等事項(xiàng)提出具體要求，重申了隨機(jī)分案為主的原則，明確指定分案的案件范圍，細(xì)化了主審法官會(huì)議討論案件的范圍。

審判管理制度的完善是歷年司法改革的重要內(nèi)容。上述意見涉及審判管理權(quán)和審判權(quán)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)明確法院人員職責(zé)分工、落實(shí)司法責(zé)任制有一定意義，但仍存在明顯問題。第一，當(dāng)前完善審判管理機(jī)制仍然是通過強(qiáng)化院庭長(zhǎng)的監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)，司法行政化色彩濃重，也無法跳出“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的怪圈。第二，在員額法官的素質(zhì)和能力參差不齊的情況下，隨機(jī)分案制度忽視了案件難易程度與法官能力之間的匹配，可能導(dǎo)致案件辦理效率低和社會(huì)效果不佳的情況出現(xiàn)。第三，案件質(zhì)量事后評(píng)查忽略了民眾在司法活動(dòng)中的感受，未將當(dāng)事人、律師和社會(huì)公眾的滿意度作為重點(diǎn)評(píng)估內(nèi)容，且評(píng)查功能定位于加強(qiáng)審判管理、提升審判質(zhì)效，對(duì)實(shí)現(xiàn)公正的重視不夠。

未來改革應(yīng)著重發(fā)揮當(dāng)事人和律師對(duì)審判權(quán)的制約作用，落實(shí)現(xiàn)行法律規(guī)定的權(quán)利，賦予當(dāng)事人和律師更多的程序異議權(quán);健全信息化審判管理機(jī)制，發(fā)揮大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代科技的作用，將立案、分案、送達(dá)、庭審、合議、宣判到結(jié)案的每個(gè)重要節(jié)點(diǎn)全部納入審判管理范圍;引入當(dāng)事人、律師和社會(huì)公眾對(duì)司法裁判的評(píng)價(jià)渠道，即裁判文書網(wǎng)、庭審公開網(wǎng)等開放評(píng)論，運(yùn)用大數(shù)據(jù)抓取評(píng)論，對(duì)案件進(jìn)行全面、真實(shí)的外部質(zhì)效評(píng)估。

四、檢察改革

(一)檢察改革工作規(guī)劃

2019年2月，最高人民檢察院公布《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》，明確未來幾年檢察改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和組織實(shí)施。改革內(nèi)容涉及健全完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系、檢察權(quán)運(yùn)行體系、檢察人員分類管理體系、檢察機(jī)關(guān)組織管理體系、法律監(jiān)督專業(yè)能力專業(yè)素養(yǎng)提升體系六方面，共46項(xiàng)改革任務(wù)。

該規(guī)劃是近幾年檢察改革的綱領(lǐng)性文件。主要特點(diǎn):積極回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)職能、機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員轉(zhuǎn)隸的體制改革要求，以開展全面法律監(jiān)督工作為主要落腳點(diǎn)，提出“雙贏”“多贏”“共贏”的監(jiān)督理念，注重法律監(jiān)督專業(yè)能力和素養(yǎng)的提升;強(qiáng)化黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，而前一個(gè)規(guī)劃是把保障依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的體制機(jī)制作為首要任務(wù);要求檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)治理工作，“拓展檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理工作途徑”;強(qiáng)調(diào)改革的延續(xù)性，繼續(xù)保障落實(shí)檢察人員分類管理、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、省級(jí)以下地方檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理等上一階段的改革任務(wù);融入“綜合配套”的改革思維，提出健全與司法責(zé)任制相適應(yīng)的檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制度、健全與監(jiān)察委員會(huì)工作銜接機(jī)制等改革任務(wù);注重改革和現(xiàn)代科技相結(jié)合，“健全運(yùn)用科技手段提升司法辦案、檢察管理與服務(wù)能力機(jī)制”。此外，探索建立罪錯(cuò)未成年人臨界預(yù)防、家庭教育、分級(jí)處遇和保護(hù)處分制度，完善公益訴訟工作機(jī)制，也是對(duì)新要求的回應(yīng)。

(二)規(guī)范檢察司法解釋工作

2019年5月，最高人民檢察院修訂《司法解釋工作規(guī)定》。新規(guī)定規(guī)范了立項(xiàng)、起草、審核、檢察委員會(huì)審議、發(fā)布、備案及清理、評(píng)估等工作流程，明確了制定主體和職責(zé)分工，要求司法解釋應(yīng)針對(duì)法律條文，并符合立法目的、原則和原意。

中國司法解釋權(quán)設(shè)置主要受蘇聯(lián)司法模式的影響。1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》賦予最高人民檢察院司法解釋權(quán)，由此形成了中國特色司法解釋權(quán)的二元主體模式。正如歷年司法改革報(bào)告指出的，雖然司法解釋對(duì)填補(bǔ)法律漏洞、消除認(rèn)識(shí)分歧、統(tǒng)一辦案尺度、規(guī)范司法行為起到了一定的作用，但長(zhǎng)期暴露出解釋主體多元、多元主體聯(lián)合解釋、解釋制定過程行政化和封閉化、制定程序簡(jiǎn)略及形式混亂、解釋內(nèi)容超越上位法、撤銷監(jiān)督機(jī)制缺失等種種問題。特別是越權(quán)解釋，司法解釋突破現(xiàn)有法律規(guī)定，導(dǎo)致規(guī)范沖突。

現(xiàn)行司法解釋制度需要大改。報(bào)告再次建議:當(dāng)前，應(yīng)廢除以內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告制度為基礎(chǔ)的“批復(fù)”形式，限制立法性司法解釋，盡快制定《司法解釋法》或《立法法》，就司法解釋作專章規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范司法解釋的制定、發(fā)布等程序，建立司法解釋的審查和撤銷機(jī)制，對(duì)有違憲法和法律的現(xiàn)行司法解釋及時(shí)清理。統(tǒng)一司法解釋主體和解釋形式，逐步限制并最終取消檢察機(jī)關(guān)的司法解釋權(quán)，司法解釋權(quán)由審判機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使;全國人大常委會(huì)設(shè)立專門的法律解釋機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)立法解釋和對(duì)已有司法解釋的審查監(jiān)督;激活案例指導(dǎo)制度，通過判例來解釋法律，并逐漸替代司法解釋，最終成為統(tǒng)一法律適用的主要方式。

(三)修訂《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》

2019年12月，為配套落實(shí)2018年修訂的《刑事訴訟法》，最高人民檢察院修訂《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，共17章684條，包括加強(qiáng)與《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的銜接，完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和速裁程序，完善缺席審判制度，強(qiáng)化捕訴工作銜接機(jī)制，完善非法證據(jù)排除規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)訴訟參與人的訴訟權(quán)益保障等內(nèi)容。

該規(guī)則作為重要的司法解釋，對(duì)規(guī)范檢察行為，提升辦案質(zhì)量，增強(qiáng)法律監(jiān)督實(shí)效有積極意義，但仍有不足，甚至有所退步。例如:第一，違反刑事訴訟法自我賦權(quán)，如第28條規(guī)定檢察人員建議法庭當(dāng)庭駁回回避申請(qǐng)，明顯與上位法相沖突。第二，違法限制辯護(hù)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利，增加了對(duì)辯護(hù)律師在刑事訴訟中違反法律、法規(guī)或執(zhí)業(yè)紀(jì)律的，及時(shí)向其所在的律師事務(wù)所、所屬的律師協(xié)會(huì)以及司法行政機(jī)關(guān)通報(bào)的規(guī)定，不合法理。在控辯對(duì)抗裁判中立的兩造訴訟結(jié)構(gòu)下，檢察院沒有限制辯護(hù)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的權(quán)力。第三，落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則不堅(jiān)定。例如，刪除了原規(guī)則對(duì)刑訊逼供的界定，對(duì)于物證、書證的非法證據(jù)排除中，刪除了“可能嚴(yán)重影響司法公正”“補(bǔ)正”“合理解釋”的規(guī)定。又如，訊問錄像是非法證據(jù)排除規(guī)則的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定辯護(hù)人有權(quán)查閱、復(fù)制訊問錄像，但對(duì)本該隨案移送法院的訊問錄像仍遮遮掩掩。第四，認(rèn)罪認(rèn)罰規(guī)則不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致易被濫用。如某檢察院利用長(zhǎng)時(shí)間羈押等無形壓力、誘導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰。而值班律師制度因缺乏激勵(lì)和委托授權(quán)，實(shí)踐中多形式大于實(shí)質(zhì)，遠(yuǎn)不足以保障認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性和自愿性。第五，訊問犯罪嫌疑人可以由書記員參與，不利于審訊的合法化，也將給公安機(jī)關(guān)造成不良示范。第六，固化檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行的捕訴一體辦案機(jī)制，易造成逮捕和起訴條件的混同，一旦逮捕，產(chǎn)生錯(cuò)案的概率就有可能上升。

(四)完善檢察案例指導(dǎo)制度

2019年4月，最高人民檢察院修訂《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化指導(dǎo)性案例的準(zhǔn)入條件、編寫體例、制發(fā)流程、案例來源等內(nèi)容。檢察案例指導(dǎo)制施行多年，早在2010年，最高人民檢察院就出臺(tái)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，2015年修訂。該規(guī)定再次修訂后有所進(jìn)步。例如，明確“各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例辦理類似案件”，增強(qiáng)了案例指導(dǎo)制度剛性;賦予辦案檢察院和檢察官推薦備選指導(dǎo)性案例的權(quán)利等。2019年9月，最高人民檢察院發(fā)布第十五批指導(dǎo)性案例和6起典型案例，補(bǔ)足了指導(dǎo)性案例在行政監(jiān)督領(lǐng)域的匱乏，但總體上指導(dǎo)性案例的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

針對(duì)該制度的不足，報(bào)告建議:第一，鼓勵(lì)指導(dǎo)性案例的報(bào)送，加速指導(dǎo)性案例的選編、發(fā)布。第二，提升指導(dǎo)性案例的效力，對(duì)應(yīng)當(dāng)參照而未參照且無正當(dāng)理由的，予以消極評(píng)價(jià)。第三，未來可考慮讓指導(dǎo)性案例逐步替代司法解釋，成為指導(dǎo)司法實(shí)踐、法律適用的主要方式。

五、司法行政改革

(一)司法行政改革整體規(guī)劃

2019年1月，司法部發(fā)布《全面深化司法行政改革綱要(2018—2022年)》，明確司法行政改革的指導(dǎo)思想、基本原則和到2022年實(shí)現(xiàn)的7大總體目標(biāo)，任務(wù)涵蓋持續(xù)強(qiáng)化政治機(jī)關(guān)建設(shè)，完善司法行政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)職能體系，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，完善行政立法體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)行政執(zhí)法體制機(jī)制改革，健全完善刑事執(zhí)行體制，建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系，大力發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)、建立健全國際法治交流與合作工作機(jī)制，完善司法行政保障機(jī)制，健全完善司法行政系統(tǒng)隊(duì)伍政治建設(shè)和革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制等十個(gè)方面，共132項(xiàng)改革舉措。該綱要與《關(guān)于加快推進(jìn)司法行政改革的意見》等文件相銜接，為今后幾年全面深化司法行政改革作出了總體部署。

報(bào)告主要關(guān)注幾點(diǎn)內(nèi)容:該綱要對(duì)行政立法體制和法規(guī)規(guī)章的清理工作提出了明確要求。但長(zhǎng)期以來，中國立法的公眾參與度低，對(duì)智庫、專家學(xué)者等意見也重視不足，亟待完善;對(duì)于法規(guī)規(guī)章的清理，應(yīng)改變目前“誰制定誰清理”的習(xí)慣做法，將清理的啟動(dòng)權(quán)同時(shí)賦予行政相對(duì)人，并明確清理程序及責(zé)任主體等規(guī)則。

該綱要強(qiáng)調(diào)深化監(jiān)獄改革、完善社區(qū)矯正制度和強(qiáng)制隔離戒毒制度，因涉及人身自由和刑罰執(zhí)行，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。社區(qū)矯正乃至監(jiān)獄工作應(yīng)有更多社會(huì)力量參與，也應(yīng)充分利用科技，盡快建成數(shù)字監(jiān)獄、數(shù)字社區(qū)矯正，更應(yīng)實(shí)行人性化管理，保障人權(quán)。

該綱要對(duì)法律援助、公證、律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障、法律職業(yè)資格制度等內(nèi)容進(jìn)行了安排。法律援助是一個(gè)國家法治的門面，不斷擴(kuò)大法律援助的范圍是進(jìn)步;但更緊迫的是，應(yīng)著重完善法律援助反饋機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，提高法律援助質(zhì)量。探索建立法律職業(yè)資格制度與法官檢察官的選任制度等銜接機(jī)制是長(zhǎng)遠(yuǎn)工作，短期內(nèi)不會(huì)有成效，但該方向能與法律職業(yè)共同體的建設(shè)相互促進(jìn)。

(二)《社區(qū)矯正法》頒布

2019年12月，全國人大常委會(huì)審議通過《社區(qū)矯正法》，自2020年7月1日起施行。該法明確了社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)和人員，規(guī)定縣級(jí)以上地方政府根據(jù)需要設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，司法所承擔(dān)相關(guān)工作;規(guī)范和細(xì)化了社區(qū)矯正的決定、接收、監(jiān)督、管理、解除和終止等環(huán)節(jié)的操作規(guī)程;回應(yīng)實(shí)踐需要，制定了適宜的執(zhí)行地規(guī)則，強(qiáng)調(diào)個(gè)性化的矯正方案;注重保障社區(qū)矯正對(duì)象的合法權(quán)益，對(duì)查詢到的身份信息和個(gè)人隱私進(jìn)行保護(hù)，細(xì)化了有關(guān)電子定位的使用條件、批準(zhǔn)程序和期限，賦予其權(quán)益受侵害時(shí)的救濟(jì)權(quán)利，規(guī)定擬撤銷緩刑、假釋時(shí)應(yīng)聽取社區(qū)矯正對(duì)象的申辯及律師意見;未成年人的社區(qū)矯正單章規(guī)定;用“教育幫扶”取代了“安置幫教”;加強(qiáng)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)法剛性，規(guī)定對(duì)被提請(qǐng)撤銷緩刑、假釋的社區(qū)矯正對(duì)象可能逃跑或發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，矯正機(jī)構(gòu)可以提請(qǐng)法院逮捕。

社區(qū)矯正工作自2003年開始試點(diǎn)、2009年全國推行以來，有所成效，但也暴露了不少問題?！渡鐓^(qū)矯正法》是司法的進(jìn)步，但也回避了一些關(guān)鍵問題，有所不足。

第一，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及功能定位不清?；谫Y源有限性和地區(qū)差異性，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)由縣級(jí)以上地方政府“根據(jù)需要”設(shè)置。但“不需要”設(shè)置的地區(qū)，社區(qū)矯正工作如何開展尚不明確。當(dāng)前社區(qū)矯正工作主要由司法所承擔(dān)，該法規(guī)定司法所根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)相關(guān)工作。“委托”表明立法有意區(qū)分社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法行政部門，為將來專門化的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)預(yù)留空間。因此，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)究竟屬于行政性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還是司法性刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)，未來如何走向，尚無定論。

第二，立法對(duì)社區(qū)矯正處遇的目的和機(jī)能認(rèn)識(shí)單一，未能充分體現(xiàn)恢復(fù)性司法和被害人保護(hù)、特殊預(yù)防論的規(guī)范矯治以及風(fēng)險(xiǎn)分流管控等現(xiàn)代刑罰和行刑理念。例如，立法缺少對(duì)被害人的關(guān)注，實(shí)踐中對(duì)矯正對(duì)象的評(píng)估也很少征求被害人及其家屬的意見，更談不上相應(yīng)的恢復(fù)性司法程序、被害人參與原則以及具有被害人補(bǔ)償和社區(qū)補(bǔ)償性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)機(jī)制的構(gòu)建。又如，立法主要采取定期報(bào)告制和社區(qū)服務(wù)制的開放式處遇制度，也明確了電子監(jiān)控等監(jiān)管舉措，但體現(xiàn)的是教育矯正一元面向的關(guān)注，既缺少托管、再犯和社會(huì)修復(fù)等專門性的制度設(shè)計(jì)，也缺少對(duì)居家處遇、中途之家、改造營(yíng)、資格褫奪等多樣、靈活的中間刑制度的借鑒。再如，由于缺少奉獻(xiàn)社會(huì)和分流管控的理念意識(shí)，立法及矯正實(shí)踐主要采取“盯人防守”的包戶分?jǐn)傌?zé)任制，造成地方矯正工作壓力大。但解決思路仍集中于加大投入、增派人員或人員警備化等傳統(tǒng)治安管理思路，導(dǎo)致資源使用效率低。

第三，部分規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。例如，立法規(guī)定由社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)將社區(qū)矯正對(duì)象移送社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，由于缺少必要的約束和配套機(jī)制，該銜接機(jī)制很難落實(shí);規(guī)定對(duì)就業(yè)困難的社區(qū)矯正對(duì)象進(jìn)行幫扶，但缺少相應(yīng)的資源。規(guī)定難以落實(shí)的一個(gè)重要原因，是立法對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所的支持不足，社區(qū)矯正人少，身份模糊，缺少必要的管理手段，作為普通公務(wù)員或社會(huì)工作者的身份難以履行刑罰執(zhí)行的司法職責(zé)。

未來的社區(qū)矯正立法，應(yīng)當(dāng)更好地邁向恢復(fù)性正義，確立恢復(fù)性司法理念和被害人參與的基本原則，組織被害人和社區(qū)代表參與的圓桌會(huì)議，設(shè)置具有被害人補(bǔ)償和社區(qū)補(bǔ)償性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)機(jī)制，建立完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、禁止令、中間刑等關(guān)鍵機(jī)制并形成相互有效配合，盡可能地修復(fù)正義。

(三)開展刑事辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)

2019年1月，最高人民法院、司法部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)范圍的通知》，把試點(diǎn)范圍從8個(gè)省市擴(kuò)大到全國，旨在推廣運(yùn)用試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并力圖解決試點(diǎn)過程中存在的律師資源不足、經(jīng)費(fèi)保障不到位、工作機(jī)制不健全、案件質(zhì)量不高等問題。

刑事辯護(hù)全覆蓋作為完善法律援助制度、實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的一項(xiàng)改革舉措，意義重大，但從試點(diǎn)情況來看，落實(shí)困難。這既因?yàn)橘Y源有限，也存在制度本身的原因。現(xiàn)行刑事援助制度以指派律師辯護(hù)為主要方式，難以保證辦案質(zhì)量，容易滋生援助形式化、壟斷化、行政化等問題，也導(dǎo)致不愿意援助的律師消極接案、愿意援助的律師卻找不到適當(dāng)案件等矛盾。

報(bào)告建議設(shè)立刑事案件法律援助信息管理系統(tǒng)，引入市場(chǎng)化的選擇性機(jī)制，提高援助律師的主動(dòng)性和積極性，以提升刑事法律援助的質(zhì)效?；咀龇?依托于現(xiàn)有的法律援助信息管理系統(tǒng)，利用人工智能和信息化技術(shù)，可與公檢法的案件信息管理系統(tǒng)相銜接，將決定給予法律援助的刑事案件的基本信息錄入管理系統(tǒng)。符合一定條件的刑辯律師可登錄系統(tǒng)，在系統(tǒng)相關(guān)界面內(nèi)自主選擇案件進(jìn)行登記，并按規(guī)程實(shí)施援助。

操作規(guī)則:(1)案件范圍?？勺钕葟囊堰M(jìn)入審判階段、形式上符合法律援助要求的案件開始。技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件完全成熟后，可逐步提前到審查起訴階段，最終擴(kuò)展到符合條件的當(dāng)事人申請(qǐng)或具備援助條件的全部刑事案件。(2)案件信息。案件基本信息的錄入應(yīng)盡可能全面。案件類型、被告人信息、是否認(rèn)罪、罪輕還是無罪辯解等基本信息，均應(yīng)錄入信息管理系統(tǒng)，以方便律師進(jìn)行判斷和選擇。(3)律師資質(zhì)要求。能夠自主選擇援助案件的律師至少應(yīng)具備一定的執(zhí)業(yè)年限條件，如承辦過刑事案件，執(zhí)業(yè)三年以上;而對(duì)于可能判處死刑、無期徒刑或者被告人做無罪辯解的案件，則對(duì)律師的資歷要求更高，如執(zhí)業(yè)五年以上，承辦過刑事案件十起以上。其他應(yīng)具備的資質(zhì)要求可作研討。(4)地域范圍。改革初期，受條件限制，可按地域由當(dāng)?shù)芈蓭熥灾鬟x擇案件，但作為全國性的案件信息管理系統(tǒng)，應(yīng)逐漸放開地域限制，允許律師跨地區(qū)選擇。(5)案件數(shù)量限制。每人每年承辦法援案件應(yīng)有數(shù)量限制，一般不得超過三件;未來設(shè)立刑事辯護(hù)律師協(xié)會(huì)后，會(huì)員每人每年不得少于一件。(6)選擇限制。當(dāng)?shù)厮痉ň址稍芾頇C(jī)構(gòu)，在犯罪嫌疑人或被告人不同意、律師不具備條件等特定情形下，可否定律師的自主選擇，將案件重新列入系統(tǒng)，由其他律師選擇。(7)補(bǔ)充方式。在規(guī)定的期限內(nèi)，通過市場(chǎng)化的選擇機(jī)制無法移交的案件，可利用智能優(yōu)化系統(tǒng)指派給適合的辯護(hù)律師。初期，可依照原方式指派，作為補(bǔ)充。

司法部可依托當(dāng)前的法律援助信息管理平臺(tái)，根據(jù)各地法律援助信息平臺(tái)的建設(shè)和利用狀況，指定部分地區(qū)對(duì)上述管理系統(tǒng)和技術(shù)規(guī)則先行試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、完善制度規(guī)則，最終由司法部建立統(tǒng)一的刑事案件法律援助信息管理系統(tǒng)，在全國推行。

2019年2月，司法部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》;10月印發(fā)《公共法律服務(wù)事項(xiàng)清單》，確定并細(xì)化了16項(xiàng)法律服務(wù)項(xiàng)目及其內(nèi)容。

(四)加強(qiáng)律師管理和權(quán)利保障

2019年2月，司法部發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大律師專業(yè)水平評(píng)價(jià)體系和評(píng)定機(jī)制試點(diǎn)的通知》，要求把律師專業(yè)水平評(píng)價(jià)體系和評(píng)定機(jī)制試點(diǎn)的范圍擴(kuò)大到全國。律師專業(yè)水平由市場(chǎng)決定，行政性評(píng)定意義不大，此舉是強(qiáng)化律師行政管制思維的延續(xù)，有違法律服務(wù)的市場(chǎng)規(guī)律。報(bào)告再次重申，律師執(zhí)業(yè)發(fā)展的大方向是律師自治。法律服務(wù)是一個(gè)市場(chǎng)化程度很高的行業(yè)，律師水平高低與服務(wù)質(zhì)量應(yīng)完全交給市場(chǎng)來評(píng)定，通過競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)律師行業(yè)的規(guī)范、有序和健康發(fā)展。

繼2018年12月司法部再次修訂《律師事務(wù)所管理辦法》之后，2019年2月司法部修訂《律師和律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證書管理辦法》，7月印發(fā)《事務(wù)所境外分支機(jī)構(gòu)備案管理規(guī)定》，9月全國律師協(xié)會(huì)發(fā)布9起律師懲戒和6起律師維權(quán)典型案例。

6起律師協(xié)會(huì)維權(quán)案件中，人身權(quán)維權(quán)2起，會(huì)見權(quán)、立案權(quán)、調(diào)查取證權(quán)維權(quán)各1起。事實(shí)上，盡管中央層面三令五申，要求切實(shí)保護(hù)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利，但實(shí)踐中侵犯律師權(quán)益的事件司空見慣。律師權(quán)利保障是法治水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，急需從立法、司法和執(zhí)法等方面進(jìn)一步保障。例如，修改《律師法》，明確規(guī)定律師的職業(yè)豁免權(quán)，律師的執(zhí)業(yè)行為及相關(guān)言論不受追究;律師特定情況下有權(quán)退庭;只要律師提出投訴，司法官懲戒委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。

六、結(jié)語

2019年，法院、檢察院、司法行政部門公布各自的五年改革綱要，司法體制綜合配套改革繼續(xù)有條不紊地推進(jìn)。法院“五五綱要”明確的65項(xiàng)改革舉措持續(xù)推進(jìn)，并已出臺(tái)29件改革文件。

過去一年，司法改革在不少方面有所進(jìn)展。推進(jìn)合憲性審查工作、廢除收容教育制度、完善民事和刑事證據(jù)規(guī)則、社區(qū)矯正立法、開展刑事辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)等舉措，意義較大。但大部分改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)先前改革的落實(shí)和既有機(jī)制的完善，不少舉措只是工作方法的改變，不觸及司法體制的關(guān)鍵性問題。部分改革，如擴(kuò)大律師專業(yè)水平評(píng)價(jià)體系和評(píng)定機(jī)制試點(diǎn)，有違市場(chǎng)規(guī)則和司法規(guī)律。

隨著司法體制進(jìn)入綜合配套改革的“精裝修”階段，黨的十八大以來以去地方化、去行政化為方向的司法體制改革即將步入尾聲。司法體制基本定型，未來只能在既有空間內(nèi)進(jìn)行技術(shù)性改革，并通過政策與司法的良性互動(dòng)，改善司法政治生態(tài)，從而點(diǎn)滴推動(dòng)法治。

政策是黨和國家為完成歷史任務(wù)和執(zhí)行黨和國家的路線、方針而制定的活動(dòng)準(zhǔn)則和行為規(guī)范，并通過具體的司法政策，指導(dǎo)和影響司法活動(dòng)。政策與司法很大程度上折射了政治與法治的關(guān)系。法治和政治在實(shí)踐中從來不是孤立的。法律實(shí)踐和司法活動(dòng)作為行使國家權(quán)力的重要內(nèi)容，無法超脫國家的政治格局以及在此基礎(chǔ)上形塑的司法體制。另一方面，司法又是貫徹落實(shí)黨和國家方針政策、化解社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。很多情況下，黨和國家的政策通過司法解釋、政策性指導(dǎo)文件、協(xié)調(diào)處理問題的通知乃至領(lǐng)導(dǎo)人重要講話、批示等形式轉(zhuǎn)化為具體的司法政策，進(jìn)而在司法實(shí)踐中得到貫徹和落實(shí)。政治對(duì)作為法治運(yùn)動(dòng)重要部分的司法改革也同樣影響重大。不僅司法改革的方向取決于黨和國家的政策走向，其內(nèi)容也緊緊圍繞著體現(xiàn)中央重大戰(zhàn)略任務(wù)的政策而展開。同時(shí)，不少具體政策對(duì)司法改革具有積極的指引和助推功能，一些探索性政策往往是司法改革的先導(dǎo)，為試點(diǎn)改革提供政策依據(jù)，而有些政策文件本身就是具體的改革舉措，有助于改革成果的固定和深化。

誠如歷年中國司法改革報(bào)告所指出的，司法相較于政治又是相對(duì)獨(dú)立的一部分，司法應(yīng)具有較大程度的獨(dú)立性、專業(yè)性、被動(dòng)性、中立性和謙抑性，因而在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免司法對(duì)政治的過度依賴，堅(jiān)守司法本身的屬性，讓司法適度而理性地服務(wù)大局，并智慧地融入政策落實(shí)的過程之中。

但在政策與司法的互動(dòng)中，受觀念、體制等各種因素的影響，不同程度出現(xiàn)了一些問題，影響了政策指引、調(diào)適和彌補(bǔ)司法不足等功能的發(fā)揮。歸納起來，至少包括如下方面:第一，政策難以落實(shí)。由于政策缺少必要的評(píng)價(jià)和約束機(jī)制，受地方、部門利益的阻隔，黨和國家的政策有時(shí)難以在具體的司法活動(dòng)中得到真正貫徹落實(shí)。例如，盡管中央三令五申保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家，最高人民檢察院、最高人民法院、司法部等部門也發(fā)布了文件要求貫徹落實(shí)，但仍有不少司法機(jī)關(guān)將中央保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家的司法政策不當(dāng)回事，跨省抓捕，侵害民營(yíng)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)安全和人身權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然，難以落實(shí)也可能出于政策本身的原因，例如強(qiáng)調(diào)以司法責(zé)任倒逼公正的改革政策，一定程度上強(qiáng)化了司法的行政化思維，而在行政化思維的邏輯下責(zé)任的追究反而難以落實(shí)。第二，司法過度回應(yīng)政策，對(duì)司法公正的保障不足。由于政策往往較為原則，在傳遞、細(xì)化、適用和落實(shí)的過程中，會(huì)出現(xiàn)對(duì)政策的錯(cuò)誤理解、過度創(chuàng)新和回應(yīng)過于積極等問題，也在一定程度上忽略了司法“公正優(yōu)先、兼顧效率”的價(jià)值取向和獨(dú)立性、專業(yè)性、被動(dòng)性、中立性、謙抑性的基本特征，有損司法的權(quán)威和公正。第三，服務(wù)大局異化為服務(wù)地方。地方政府基于自身利益的考慮，以國家政策之名，不恰當(dāng)?shù)匾蟆⒏深A(yù)甚至強(qiáng)令司法機(jī)關(guān)進(jìn)行積極回應(yīng)，導(dǎo)致服務(wù)國家大局異化成服務(wù)地方“大局”，甚至異化成服務(wù)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)。第四，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。例如，“調(diào)解優(yōu)先”的司法政策，旨在回應(yīng)糾紛劇增的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，具有合理性，但在執(zhí)行過程中被異化，被當(dāng)做法官和法院考核的重要指標(biāo)，出現(xiàn)了攀比調(diào)解率現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“零判決”法院，導(dǎo)致法院的審判功能被遺忘，難以發(fā)揮定紛止?fàn)?、?guī)則引導(dǎo)、秩序維系等重要功能。再如，當(dāng)下正如火如荼開展的“掃黑除惡”，前提是“依法”，但在暴風(fēng)驟雨式的推進(jìn)中出現(xiàn)了擴(kuò)大化和運(yùn)動(dòng)化趨勢(shì)。雖然最高人民檢察院多次強(qiáng)調(diào)不能“拔高”和擴(kuò)大化，但有的地方出現(xiàn)了定指標(biāo)的情況，有的案件突破了法治底線;雖然具有短時(shí)間內(nèi)壓制犯罪的積極效應(yīng)，但運(yùn)動(dòng)式司法不僅有可能制造冤案，而且歷次“嚴(yán)打”事實(shí)證明，效果難以持久。

上述問題的解決，亟須建立司法與政策良性、適度、有序的互動(dòng)機(jī)制，以保障政策在司法實(shí)踐中得到正確、有效地執(zhí)行，為司法活動(dòng)提供理性的指引，并由此助推司法的實(shí)質(zhì)性改革。具體建議:第一，促進(jìn)政策制定的法治化、科學(xué)化和規(guī)范化。政策要堅(jiān)持法治原則，與憲法和法律規(guī)定保持一致，還要考慮司法活動(dòng)的特殊性，符合司法規(guī)律。政策制定的過程，需要建立和完善開放性的參與機(jī)制，確保公眾、專家學(xué)者等各界人士的有效參與。第二，完善政策的執(zhí)行及監(jiān)督機(jī)制。并非所有的政策都需要司法的回應(yīng)，也并非所有政策的回應(yīng)都需要通過司法解釋、政策性文件或通知的形式，針對(duì)不同類型和內(nèi)容的政策應(yīng)采取不同的回應(yīng)方式和手段，以保障司法的統(tǒng)一性、中立性和穩(wěn)定性。同時(shí)，明確政策執(zhí)行的責(zé)任，建立政策執(zhí)行和落實(shí)情況的監(jiān)督機(jī)制，確保政策的有效落實(shí)。第三，建立政策的評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。通過科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)政策運(yùn)行作出綜合判斷與評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)與司法活動(dòng)中存在的問題，提高政策的實(shí)施效率，并以評(píng)估指標(biāo)為導(dǎo)向保障司法活動(dòng)與政策的一致性。同時(shí)，建立多渠道、少環(huán)節(jié)的信息反饋機(jī)制，有效收集反饋信息后，依靠科學(xué)評(píng)估機(jī)制的判斷來做出是否調(diào)整政策的決定。

2020年初中央政法工作會(huì)議稱，2019年為政法工作極不平凡的一年。隨后，新冠肺炎疫情肆虐，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政法領(lǐng)域影響重大。為疫情防控及其后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、糾紛解決提供司法保障，也將成為2020年司法工作及改革的重點(diǎn)。2020年，決戰(zhàn)全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是深化司法體制綜合配套改革的攻堅(jiān)年。根據(jù)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》的安排，推進(jìn)民事訴訟制度改革、建立法治人才培養(yǎng)機(jī)制改革等49項(xiàng)改革任務(wù)有望完成。期待規(guī)劃明確的各項(xiàng)改革舉措能夠有序啟動(dòng)并有效落實(shí)，更期待通過政策和司法的良性互動(dòng)，及時(shí)糾正司法活動(dòng)中的一些頑疾，促進(jìn)司法體制的實(shí)質(zhì)性改革，盡早實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的宏偉藍(lán)圖。