鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村建房問題的探索

林建銘 （福建省福州市福清市自然資源和規(guī)劃局，福建 福州 350300）

當(dāng)前，城市化建設(shè)的發(fā)展讓鄉(xiāng)村振興工作開展受到一定阻礙，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)農(nóng)民增收，成為當(dāng)前國土資源管理面臨的一道重要難題。當(dāng)前中央探索將宅基地使用權(quán)、所有權(quán)、資格權(quán)三權(quán)分置的方式來激活宅基地和農(nóng)村房屋使用權(quán)，以達(dá)到刺激鄉(xiāng)村建設(shè)，又保護(hù)農(nóng)耕的目的[1]。

1 我國農(nóng)村建房現(xiàn)狀

盡管我國改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)快速進(jìn)步，城鎮(zhèn)化速度也在逐漸加快，但我國農(nóng)村人口總數(shù)仍高居不下，農(nóng)村建房向來是農(nóng)民的頭等大事，許多登記在冊的農(nóng)村集體土地被用于農(nóng)村建房，加上我國農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)差距的不斷加大，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成為重要舉措，在農(nóng)村開展旅游、休閑、文化等工作中，出現(xiàn)農(nóng)村違規(guī)建房的情況逐漸嚴(yán)重，許多農(nóng)村建房面積超標(biāo)、高度超標(biāo)、間距超標(biāo)等，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村私自建房等情況也層出不窮，這讓我國農(nóng)村建房問題日益嚴(yán)重，亟待解決[2]。

2 當(dāng)前農(nóng)村建房出現(xiàn)的問題和困難

2.1 村莊規(guī)劃不當(dāng)

我國農(nóng)村一直以來的居民具有濃厚的念土意識，且村民法律意識較弱，致使許多“一戶多宅”的土地仍然把握在原使用人手中，其用于堆放雜物、圍墻建設(shè)等，這給村莊容貌帶來不良影響，也給違法建設(shè)創(chuàng)造條件，同時還讓村莊規(guī)劃建設(shè)工作的開展遇到阻礙。此外，村民建房的需求量大，存在跟風(fēng)性強(qiáng)、難以控制的特點，非常容易違法占地建房，這也讓農(nóng)村規(guī)劃工作的開展受到影響[3]。

2.2 登記不動產(chǎn)農(nóng)房較難

自我國重視農(nóng)房農(nóng)地一體化登記工作開始，許多農(nóng)房實際使用的建筑面積與其登記的數(shù)據(jù)存在明顯差距，許多村民自建房擁有人并不屬于本身集體組織的成員，而且許多農(nóng)房占地面積也超過了相應(yīng)指標(biāo)，相應(yīng)部門與上級對農(nóng)房建房問題給出了許多規(guī)定和文件，但仍然無法有效解決農(nóng)房歷史遺留問題，出現(xiàn)了許多宅基地資格權(quán)人和使用權(quán)人登記模糊、建房超標(biāo)等問題。

2.3 城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員居住難

我國提倡農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)務(wù)工，提倡下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，但在下鄉(xiāng)人員與農(nóng)民合作建房時，由于未明確規(guī)定建筑面積、合作方式、使用期限等，導(dǎo)致返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的居住問題得不到解決，使創(chuàng)業(yè)者無法在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)過程中獲得踏實感。從我國目前情況來看，許多返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村從事農(nóng)家樂、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、民宿、養(yǎng)老、休閑、農(nóng)業(yè)等多種工作，其中存在不符合規(guī)定，利用農(nóng)業(yè)用地解決居住或生產(chǎn)問題，如果不對其作出及時糾正與指導(dǎo)，其他違法用地行為也會效仿而生，導(dǎo)致農(nóng)村用地更加難以管理。

2.4 非村集體組織成員拆建難

我國農(nóng)村居民享有農(nóng)村宅基地資格權(quán)的特殊權(quán)利，而城鎮(zhèn)居民并不享有該資格權(quán)，但當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致許多農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，因此許多農(nóng)民和其子女由于當(dāng)兵入伍、入學(xué)、就業(yè)等因素離開農(nóng)村，其本身享有的宅基地，通過繼承與家產(chǎn)分割的方式，無法有效維護(hù)成員住房的拆改建權(quán)利，這也讓許多農(nóng)房的使用和流轉(zhuǎn)受到阻礙，導(dǎo)致目前農(nóng)村出現(xiàn)了大量破爛不堪的住房，且當(dāng)農(nóng)村住房到達(dá)“D”等級危房時，必須進(jìn)行重建才能再一次獲得居住功能，這讓房主在拆和不拆之間陷入矛盾。

3 研究農(nóng)村建房新模式探討

3.1 按照規(guī)劃為準(zhǔn)

進(jìn)行農(nóng)村建房規(guī)劃時，要以保障耕地為主，以確保農(nóng)民利益不受損害為底線，讓農(nóng)村建設(shè)用地存量得以激活。在實際工作中，要以村莊土地規(guī)劃和旅游業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃為主，進(jìn)行以規(guī)劃為依據(jù)的引導(dǎo)，讓農(nóng)村宅基地和閑置農(nóng)房能夠被盤活，禁止存在新的違法建筑和違法用地情況，禁止占用耕地建房，禁止農(nóng)村住房和宅基地落入城鎮(zhèn)居民手中，保障土地性質(zhì)不發(fā)生變化。

3.2 適應(yīng)鄉(xiāng)村特點

鄉(xiāng)村與城市有各自的特色，鄉(xiāng)村的特色是自然與傳統(tǒng)，而城市特色是資金與創(chuàng)新。在當(dāng)前促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)村要通過城市加以支持，進(jìn)而保持鄉(xiāng)村特色，在進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)時，要對填河、拆房、砍樹等行為進(jìn)行慎重考慮，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)和土地整治時也要以保護(hù)地方特色、歷史文化、傳統(tǒng)建筑為主，保留農(nóng)村建房原有風(fēng)貌和原有特色，堅持自身發(fā)展特點，不被外來建筑和風(fēng)貌破壞。

3.3 重視盤活利用

農(nóng)村宅基地所有權(quán)要受保護(hù)，讓農(nóng)村居民明確宅基地資格權(quán)，可放松宅基地使用權(quán)，讓宅基地在使用期間能做到流轉(zhuǎn)，根據(jù)相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行抵押和經(jīng)營，重視“三改一拆”“一戶多宅”退宅基地工作力度，確保鄉(xiāng)村建設(shè)工作的開展，在建房工作上能建就建、能耕就耕。重視為農(nóng)村招商引資，引進(jìn)城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，做好對閑置農(nóng)房宅基地、耕地、水塘、山林等資源的整合規(guī)劃。尤其在土地治理方面，要重視“飛地經(jīng)濟(jì)”，部分農(nóng)村不存在旅游業(yè)資源，因此要鼓勵村集體組織進(jìn)行土地復(fù)耕，減少建筑用地，通過集體經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行合作和入股，在“飛地經(jīng)濟(jì)”的幫助下獲得效益；而針對具有旅游、休閑、娛樂、養(yǎng)老、文創(chuàng)等資源的農(nóng)村，要鼓勵村民集體性經(jīng)營，開發(fā)鄉(xiāng)村資源，增加居民收益。

3.4 嚴(yán)格用途管制

由于城鎮(zhèn)居民沒有農(nóng)村宅基地資格權(quán)和所有權(quán)，因此，要嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民以鄉(xiāng)村振興為由到農(nóng)村買房購地，也禁止打著租賃的名頭，進(jìn)行農(nóng)村閑置房屋的銷售。城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)村住房時要明確合同期限，合同到期應(yīng)立即終止宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，相應(yīng)政府要建立健全的監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，加大土地執(zhí)法力度，禁止將農(nóng)業(yè)用地作為住宅用地，也禁止以鄉(xiāng)村振興為由，在我國農(nóng)村進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，防止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買私人會館和私自建設(shè)別墅等情況，有效保障我國農(nóng)村居民合法權(quán)益不受侵害。

3.5 創(chuàng)新建房模式

我國農(nóng)村建房與城市建房有明顯差別，農(nóng)村住房既是生活所需也是生產(chǎn)所需，它也具備還待增強(qiáng)的資產(chǎn)屬性，因此將農(nóng)村宅基地與閑置農(nóng)房放活，在宅基地使用權(quán)上放寬，才能幫助農(nóng)村居民增加財產(chǎn)收入。讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村建房相結(jié)合，給返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供合適的居所。

首先鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和農(nóng)民合作建房，在參與合作建造的房屋投入使用時，要簽訂使用協(xié)議和經(jīng)營宅基地的協(xié)議，其使用期限最長為20年，在建房時還需當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)村民與宅基地使用人完成共同申請，按照審批進(jìn)行建筑面積的計算，保障建筑宅基地符合相關(guān)規(guī)定，不超過建房高度、建房面積和建房間距，保障所建房屋與周邊環(huán)境和諧一體，不造成任何環(huán)境破壞。

其次，允許返鄉(xiāng)人員與祖籍在農(nóng)村的人員對農(nóng)村合法住宅和老宅進(jìn)行拆后重建與置換，只要房屋在農(nóng)村集體建設(shè)用地上，且建筑受到我國法律保護(hù)，在獲得不動產(chǎn)登記時就相當(dāng)于獲得了宅基地使用權(quán)，只能是房屋所有者愿意由村委收回或由于其他原因被政府依法收回外，其他個人與組織都不得非法占用房屋所有者的房屋勒令其拆除或收回。如果由于村莊在進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)時需要對土地進(jìn)行綜合管理，要將部分房屋進(jìn)行拆除，則應(yīng)給這些已經(jīng)建造的宅基地予以相應(yīng)的補償和置換。

第三，允許農(nóng)村居民在相應(yīng)范圍內(nèi)進(jìn)行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房、房屋拍賣與農(nóng)房置換，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的資源置換，更能實現(xiàn)資源優(yōu)化組合，帶動農(nóng)村宅基地的使用，把農(nóng)村居民的集體成員身份與戶籍身份分離，在跨區(qū)域建房、房屋置換或拍賣中獲得農(nóng)房產(chǎn)權(quán)也能相應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)；或是部分農(nóng)民進(jìn)城落戶，但其生產(chǎn)資格還屬于農(nóng)村集體成員，應(yīng)將其宅基地資格權(quán)保留在案；又或是通過村民開會集體表決，讓其他村民加入本村集體經(jīng)濟(jì)且獲得本村宅基地資格權(quán)，進(jìn)而讓本村土地用地得到有效激活。但當(dāng)前要重視控制宅基地建房，農(nóng)民獲得新鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)后，其原有宅基地應(yīng)退還給原村組織，此外還要嚴(yán)格控制城中村的擴(kuò)張與建設(shè)。

第四，積極鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶，退出原有農(nóng)村住宅與宅基地。當(dāng)前，城市資源與農(nóng)村居然相比存在明顯差距，許多農(nóng)民都會進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和入學(xué)，即便鼓勵鄉(xiāng)村振興背景下返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，但也有許多農(nóng)民不愿意返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。因此，對該部分農(nóng)民可鼓勵其退出宅基地與農(nóng)房也能獲得相應(yīng)的效益。這對農(nóng)村集體建設(shè)用地的激活與流轉(zhuǎn)有大助力，也讓鄉(xiāng)村振興工作的開展充滿活力，通過土地征收價格和有償退出的指標(biāo)，對退出農(nóng)村宅基地和住宅的農(nóng)民進(jìn)行合理補償。

4 結(jié)語

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興背景下解決農(nóng)村建房問題需要根據(jù)我國農(nóng)村建房現(xiàn)狀，深入分析農(nóng)村建房中出現(xiàn)的問題，比如村莊規(guī)劃不當(dāng)、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員居住難、登記不動產(chǎn)房工作較難等，結(jié)合相應(yīng)問題探討農(nóng)村建房新模式，以鄉(xiāng)村特點為主，按照規(guī)劃盤活農(nóng)村宅基地，并在創(chuàng)新方式下完善建房模式，希望對我國鄉(xiāng)村振興工作開展有益。