關(guān)于民用航空交通管理體制的分析

孫雯

摘要：本文主要闡述了當前民用航空交通管理體制存在受軍航制約、運行機制老化、區(qū)域劃分不合理等問題，同時提出提升民航空管獨立性、完善績效評估機制、不斷優(yōu)化空管結(jié)構(gòu)等對策。

關(guān)鍵詞：民用航空;交通管理;管理體制

引言：空管體制完善、系統(tǒng)建設(shè)成型，使得民用航空運輸事業(yè)迅速發(fā)展，但我國空管系統(tǒng)建設(shè)等方面，與其他國家的先進技術(shù)相比略有差距，其空管能力、管理水平等方面還有待提高。

一、民用航空交通管理體制存在的問題

（一）受軍航制約

迄今為止，我國民航的權(quán)限，依然受軍航的制約，二者地位嚴重的不平衡。例如，在空域劃分時，民航與軍航在協(xié)調(diào)時，需將軍航設(shè)為中心的現(xiàn)象。程序上軍航與民航空管也會體現(xiàn)出民航申請、軍航審批的特性，而民航局的職權(quán)也僅涵蓋航線航路。因民航空域權(quán)限被軍航限制，致使民航的日?；顒右矡o法全面施展。如在雷雨大風(fēng)天時，民航不得已需繞飛時，也要通過軍航的審批才可實施^[1]。

（二）運行機制老化

安全作為民航空管的中心首要主題，其重要性可謂是重中之重。對于空管系統(tǒng)中，確?？罩薪煌ǖ陌踩c秩序，始終是空管系統(tǒng)堅持的首要原則。而在此原則的指導(dǎo)中，空管系統(tǒng)中保障工作人員的生命安全，才是首要任務(wù)。盡管，做好保證生命安全的工作理所應(yīng)當，但不應(yīng)只重視工作，而忽略其他工作。如提升運行效率工作，因航班出航頻率逐漸遞增，民航空管工作人員所擔(dān)負的風(fēng)險及責(zé)任也隨之加大。若不建設(shè)相應(yīng)的獎懲機制，或與其風(fēng)險相持平的薪酬，很難激發(fā)工作人員在保證安全后的工作效率。

（三）區(qū)域劃分不合理

航路、機場分布不均勻，依據(jù)我國現(xiàn)有機場分布可知，一線城市的東部機場相對較多，大部分集中在大城市周圍，致使在城市附近飛行過于擁擠。例如，虹橋機場200公里范圍內(nèi)就有38個機場，100公里內(nèi)19個，50公里內(nèi)6個。部分出航頻繁的機場，未設(shè)立單向航線，一些航線的設(shè)計與空域的使用不夠完善。針對空域使用、管理、規(guī)劃也存在相應(yīng)問題，而國際的城市SOS急救、環(huán)境保護、治安巡邏、影視制作等業(yè)務(wù)，也僅在大連、武漢、北京、廣州等少部分地區(qū)，配備了警用飛機^[2]。

（四）管制人員素質(zhì)較低

我國民航空管極度缺乏人員儲備，其軍航飛行管制人員編配嚴重不足，且人員整體素質(zhì)出現(xiàn)斷層。重要原因在于，人才流失嚴重，人才充實儲備速度小于流失速度。上層未實行“雙軌制”，使底層管制是通常到副營長職位時，就必須轉(zhuǎn)業(yè)。骨干級技術(shù)人才大部分流入到了領(lǐng)導(dǎo)層，導(dǎo)致人才缺失部分技術(shù)位置空懸。培養(yǎng)人才的重視程度低，缺少人才預(yù)測、研究。未設(shè)立競爭制度，無法激發(fā)人員積極向上的熱情，使人員配置的投入與產(chǎn)出效率理念較弱。

（五）空管建設(shè)發(fā)展不平衡

因我國雷達管制所需的建設(shè)，投入多、起步慢且空管設(shè)施建設(shè)的所需時間較長。盡管，經(jīng)過“十五”、“九五”和“八五”空管系統(tǒng)設(shè)施工程建設(shè)，重要地區(qū)的空域管理方式、設(shè)施進行了改進、完善，但相比發(fā)達國家而言，還是略低了些。其空管設(shè)施保障難以滿足當前的航空發(fā)展的需求，且發(fā)展不均衡，還不能形成真正的軍民航的援救、搜尋工作聯(lián)網(wǎng)。針對在實施“規(guī)劃統(tǒng)一、分別建設(shè)”時出現(xiàn)的問題并未解決，因管制中心建設(shè)過于復(fù)雜，對基礎(chǔ)配套中各項目的投入較大，使民航在上海、廣州、北京地區(qū)建設(shè)了區(qū)域管制中心，盡管實施了大量的論證工作，卻未將如何合理利用該系統(tǒng)設(shè)備的問題考慮進去。其中缺少備用手段、設(shè)備過于復(fù)雜、設(shè)施建設(shè)的管理無法統(tǒng)一等因素都是由于空管建設(shè)各方面發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的。

二、民用航空交通管理體制的對策

（一）提升民航空管獨立性

若要提高民航空管的獨立性，則要確定空域資源的國家屬性。保證民航、空航二者間，秉承著開放公平、互信互利等原則管理空域，同時建設(shè)統(tǒng)一的管理制度，使二者在進行飛行工作中，減少制度上的摩擦，進行統(tǒng)一制度統(tǒng)一管理。還要將空域的管理權(quán)限進行轉(zhuǎn)移，使空域的掌管權(quán)限在政府而非軍方。建設(shè)國家空管部門，管理整個空域交通。另外，需建設(shè)軍航與民航空管間的調(diào)節(jié)機制，若發(fā)生疑問或問題時及時進行調(diào)節(jié)，使軍航、民航標準統(tǒng)一，在運輸各類物品時使用國際民航組織標準。

（二）完善績效評估的機制

我國民航的空管系統(tǒng)，通常存有少部分的行政色彩。只有在改進績效評估機制時，將民航空管系統(tǒng)管理人員的注意力，轉(zhuǎn)移到提升空管系統(tǒng)的工作效率中，使空管人員工作效率提升，而后才能認可管理者所做的工作，并提高管理者的工作熱情進而提升效率。缺乏有效的績效評估體制的話，很難實現(xiàn)空管系統(tǒng)資源的合理化分配，導(dǎo)致無法合理利用資源而出現(xiàn)浪費，給民航企業(yè)發(fā)展帶來阻礙。因此，民航空管機構(gòu)及相關(guān)部門，也應(yīng)做好績效評估制度的相關(guān)標準，針對空管給予公平、有效的建議。因績效評估工作的專業(yè)性極強，需建立專門的評估管理機構(gòu)、部門，使其中的專業(yè)人員進行評估工作，打好空管評估管理工作的基礎(chǔ)。完善績效評估工作需要長時間的積累，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向、顧客為重心的原則，給予顧客優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和體驗，把顧客的評價作為完善空管系統(tǒng)的標準。因此，完善績效評估機制對民航空管體制改革，起到了重大作用。

（三）不斷優(yōu)化空管結(jié)構(gòu)

對于機構(gòu)設(shè)置，在結(jié)合外國經(jīng)驗時要堅守我國特點?？稍O(shè)立全國出航指揮中心或國家空管局等空中管理實體，在此之上可完善全國各區(qū)域、大小的空管中心，依照管轄區(qū)域的劃分逐步完善。針對部分復(fù)雜地域的機場，可根據(jù)地域特點劃分終端區(qū)，而在軍航上層的部門及單位，需深層地進行職能調(diào)整、結(jié)構(gòu)完善，撤并職能相同的機構(gòu)，較少重復(fù)職能機構(gòu)、單位數(shù)量的同時，提高效能、提升質(zhì)量并充實基礎(chǔ)。逐漸修改、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，保證其工作效率，以提高國家空管對各方面的決策能力，做好空間資源的合理分配，確保資源合理利用，使其逐漸過渡為國家管制的統(tǒng)一目標。

（四）完善人事管理制度

將人事管理制度進行改進、完善，是我國民航空管體制改革的重要任務(wù)之一，其中，改革人事管理制度可以由精簡人員、確保人力資源與所處崗位相對等方面入手，這不僅是縮減民航空管的運營成本的方式，也是提升空管相關(guān)單位的工作效率的主要手段。對于當前空管系統(tǒng)出現(xiàn)的人才儲備短缺、投閑置散、人員綜合素質(zhì)低下、人力資源分配不合理等問題，首要解決設(shè)備分布管理的問題，建設(shè)民航空管設(shè)備全面管理制度，以保證對所有設(shè)備中的計算機，能進行自動監(jiān)控。而后需做好人才選拔、招聘的工作，依據(jù)崗位不同的需求，招聘相符的人才上崗。同時，也要將人才的培訓(xùn)、教育、工作做好，保證每個員工都具備提升的機會，同時也應(yīng)建設(shè)相關(guān)獎懲機制，激發(fā)人才工作積極性，避免人才流失。最后，針對管理者、被管理者要同時進行績效評估，從而發(fā)揮擇人配崗的作用，加入適當?shù)奶蕴瓩C制與競爭機制，摒棄“一碗端到底”的局勢，深入挖掘員工的工作動能。

（五）增強新民航建設(shè)系統(tǒng)

我國西部新航行系統(tǒng)僅停留在，管制服務(wù)提供試用期。而對于全球新航系統(tǒng)過渡的項目計劃，則需保持大體同步，同時需避免我國現(xiàn)行的航行系統(tǒng)可靠性、安全性下降的前提下，可逐漸運用先進技術(shù)，提升新航信系統(tǒng)的標準，并擴增新航信系統(tǒng)中的航線，逐漸完善航行系統(tǒng)，并建設(shè)相應(yīng)的子系統(tǒng)，實現(xiàn)現(xiàn)行航行系統(tǒng)與子系統(tǒng)并存的目的，給予新航行系統(tǒng)的正常運營，做好前提準備。

總結(jié)：綜上所述，當前我國民用航空交通管理體制，在面對運行機制老化、區(qū)域劃分不合理等問題時，通過各方面的完善、改進逐漸進步，結(jié)合自身與國外的先進技術(shù)，在堅持我國特色的同時，不斷推進民航空管各方面的發(fā)展。

參考文獻：

[1]李嘉瑋.空中交通管制安全管理體系及其信息系統(tǒng)探析[J].數(shù)碼世界，2019，000（007）：79-79

[2]歐陽科明.空中交通管制安全管理體系分析[J].管理學(xué)家，2018，000（007）：113-114.