互聯(lián)網賦權視域中的突發(fā)公共事件防控與協(xié)同調適

畢鐵居

一、問題的提出

人類社會每一次信息技術的進步，不僅對經濟發(fā)展影響深遠，而且對社會集體行動與政府治理活動帶來重大影響?；ヂ?lián)網信息技術賦權普通民眾，“圍觀改變中國”，推動網絡社會的不斷擴展，進入了網絡社會的時代。[1-2]互聯(lián)網成為了當下中國最大社會變量。[3]互聯(lián)網有助于復興市民社會，促進公共討論與問題表達，注入網絡抗爭新因素。[4-6]中國網絡公共領域興起、成長、并已經初步形成。[7-9]

但是，互聯(lián)網賦權民眾并沒有帶來如理論推演如此完美的景象。越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，隨著互聯(lián)網發(fā)展到2.0時代，在網絡空間領域，網絡擾政，網絡謠言與網絡暴力似乎愈發(fā)明顯，互聯(lián)網賦權并沒有使網絡公共領域更加成熟完善，而是出現(xiàn)網絡民粹主義的躁動，需要加以警惕。[10-11]技術決定論僅僅看到了技術賦權增能功能，忽略了技術的社會建構。技術使用者的科學素養(yǎng)與公共精神直接影響互聯(lián)網的功效?；ヂ?lián)網賦權推動權利向民眾的回歸，政府也對互聯(lián)網進行了中國特色的形塑與治理。政府與社會在互聯(lián)網賦權問題上出現(xiàn)了協(xié)同演進的趨勢。[12]

是何原因導致互聯(lián)網賦權在政府與民眾之間協(xié)同演進，雙向互動呢？互聯(lián)網在中國發(fā)展的20余年，逐漸進化為基礎性社會要素，激活了個體與自組織群體。[13]互聯(lián)網賦權具有動態(tài)延展性，在早期前者分散邏輯占據主導，而隨著社交媒體的興起，聚集邏輯占據主導。[14]政府監(jiān)管機構越來越傾向于使用“主體責任”對互聯(lián)網平臺進行監(jiān)管，[15]通過“代理治理”對網絡空間的形塑與改造不斷加強。因此，互聯(lián)網對國家和社會都進行了賦權。國家利用互聯(lián)網來提升治理水平，這也直接有益于社會。[16]

已有研究框架多是以社會為中心的國家與社會二元分析，沒有完整分析政府與社會互動，也未充分注意政府對互聯(lián)網技術主動采納及影響；同時，大部分研究關注常態(tài)下互聯(lián)網賦權治理特征、過程描述和宏觀問題分析，僅有少數(shù)研究關注了常態(tài)下互聯(lián)網賦權治理的協(xié)同演進，提出了一個互聯(lián)網賦權治理分析框架。那么，互聯(lián)網賦權突發(fā)公共事件治理有何特征，有哪些類型？互聯(lián)網賦權突發(fā)事件治理又存在哪些內在問題？我們試圖借助新冠肺炎疫情案例剖析來解答這些理論與實踐問題。

二、互聯(lián)網賦權突發(fā)公共事件治理：多維面向與類型分析

（一）互聯(lián)網的多維面向：新技術、網絡社會與治理思維

互聯(lián)網具有信息技術、新媒體、網絡社會等多重屬性。[17]在我國，歷經25年的成長，互聯(lián)網深深嵌入經濟社會，在對經濟社會產生巨大影響的同時，也為經濟社會所建構與形塑。從公共治理視角看，互聯(lián)網不僅僅是一項新技術，也是一種網絡社會，也是一種治理思維。

作為信息資源的互聯(lián)網信息技術是突發(fā)公共事件應對的基石。信息是21世紀最重要的能源，信息直接密切關聯(lián)組織行動能力與資源能力。獲得想要結果的能力即是行動能力，擁有資源即資源能力。[18]分類、分級、分期應對突發(fā)公共事件是基本要求，[19]需要集中必要物質資源、知識信息與權威信任。恢復社會有序性和有效應對突發(fā)事件，政府需要真實充分的信息源，減緩社會心理恐慌，消除個體僥幸投機，當務之急是信息方便快捷獲取、交叉信息驗證以及信息整理應用。而互聯(lián)網是重要的信息連接中介，行動參與平臺。

互聯(lián)網催生了網絡公共空間，而后者強化了互聯(lián)網的社會關注。web2.0時代，用戶生產、傳播與消費信息，網絡議程設置權逐漸回歸到民眾?，F(xiàn)實社會與虛擬網絡空間有機融合，網絡社會深深影響現(xiàn)實社會，一些熱點事件的醞釀、發(fā)展與解決都離不開網民的關注、熱議與行動。網絡公共空間的勃興反過來又進一步推動了社會對互聯(lián)網的注意與重視，傳統(tǒng)的上訪逐漸轉變“上網”。

互聯(lián)網更新治理思維，賦能治理能力提升。要善于利用基于“互聯(lián)網+”的治理，即利用互聯(lián)網信息工具作為國家治理的手段，提高應對突發(fā)公共事件能力。[20]移動互聯(lián)時代，風險高度復雜與常態(tài)化，而信息的去中心化使得傳統(tǒng)信息壟斷與單向控制力不從心，權力回歸民眾，治理者需要創(chuàng)新思維，適應時代與人的要求，不斷優(yōu)化協(xié)同治理結構，協(xié)調多主體資源共享，調適行動互賴，在動態(tài)網絡關系中發(fā)揮核心關系節(jié)點或平臺的治理功能。

（二）互聯(lián)網賦權突發(fā)公共事件治理：基于應對過程的類型化分析

互聯(lián)網賦權可以劃分為自我賦權、群體賦權和組織賦權三種類型，賦權主要體現(xiàn)在信息、表達、行動三個方面。[21]。從宏觀社會變遷看，行政賦權是前工業(yè)社會的主導模式，資本賦權成為工業(yè)社會主導模式，關系賦權是互聯(lián)網發(fā)展驅動下全新范式，互聯(lián)網傳播信息、動員資源，更促成個體及其社會交流、分享與協(xié)作。[22]突發(fā)事件的應對過程包括應急決策、動員參與反饋改進等環(huán)節(jié)。在應急決策環(huán)節(jié)，政府目標是獲取有效信息，社會是將碎片化的信息發(fā)布，并試圖影響決策，核心是信息；在動員參與環(huán)節(jié)，政府動員社會力量，共同應對，社會是一個參與回應的過程，核心是行動；在反饋改進環(huán)節(jié)，政府是對照目標，考察實際進度與目標進度的差距，社會民眾監(jiān)督同自身聯(lián)系密切的民生問題、腐敗不公等，該階段的核心是監(jiān)督。賦權治理的背后是信息資源的生產、分配與使用?；诖?，我們將互聯(lián)網賦權治理分為信息源賦權，行動賦權與監(jiān)督賦權三類。

信息賦權是互聯(lián)網作為技術工具的比較優(yōu)勢體現(xiàn)?；ヂ?lián)網與社會的深度融合促成了網絡社會的到來。行動賦權是技術融合與社會建構產物。監(jiān)督賦權是互聯(lián)網思維觀念的創(chuàng)新應用?；ヂ?lián)網不僅為有效監(jiān)督提供基本依據，而且其放大、聚焦和“壓縮時空”的影響力也成為社會熱點問題進入政策議程的加速器。網絡信息具有跨越時空的優(yōu)勢，一些專設政務平臺，如地方領導留言板，增加了意見信息上達的機會。避責或邀功動機驅動，[23]也推動了網絡意見被高度重視。

三、互聯(lián)網賦權新冠肺炎疫情防控效能分析

2020年1月，全國范圍內展開了抗擊新冠病毒的戰(zhàn)“疫”。較2003的SARS，新冠肺炎傳播速度更快、受影響地區(qū)更廣、確診人數(shù)更多。黨和國家高度重視，多次召開專門重要會議。多省宣布進入重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級防控。在這場超前規(guī)模的“抗疫”活動中，互聯(lián)網作為一種信息源工具、一個參與平臺和決策催化劑，發(fā)揮了重要賦權功用。

（一）信息賦權：互聯(lián)網作為疫情防控信息源

互聯(lián)網成為社會治理最重要的信息源之一。社會化媒體興起打破了傳統(tǒng)信息資源的壟斷，一定程度上修正了信息過濾和失真現(xiàn)象。人人都是“記者”，關注、圍觀、點贊與轉發(fā)都是社會民眾的現(xiàn)實關切?；ヂ?lián)網是突發(fā)疫情預警應對的重要信息來源。為實現(xiàn)精準抗疫，政府部門也要獲得高質量的數(shù)據信息。民政部就曾提出，大網絡公司開發(fā)一個有益的社區(qū)公共軟件，“比捐10個億還管用”?；ヂ?lián)網公司積極響應，騰訊海納社區(qū)電子出入證上線，通過智能化無接觸核驗，為政府部門提供分級疫情數(shù)據。[24]信息的提取、整理與解讀受到網絡賦權的深刻影響。這是地方突發(fā)公共事件治理“晴雨表”。

新冠疫情不期而至后，對疫情知識的了解是有效組織個人防護，實施群防群控的基礎。有調查研究顯示：高達97.62%的公眾經由互聯(lián)網及媒體了解新冠病毒，積累疾病疫情知識。[25]使用大數(shù)據技術制作“疫情地圖”，實現(xiàn)疫情信息可視化、公開化，方便公眾防范傳染。[26]互聯(lián)網成為疫情防控知識傳播的主要信息源。重大突發(fā)事件中，時間壓力與信息匱乏的雙重約束是突發(fā)事件應對無力、無效與遲滯的主要原因，解決這一困境可以利用的平臺首推互聯(lián)網，其易用、有用、互動、去中心化的技術特性是建立完善常態(tài)治理向危機治理及時轉換的基本信息載體。

（二）行動賦權：互聯(lián)網作為社會防控參與行動載體

從形式上看，互聯(lián)網具有去中心化、彌散化與平民化的特征。但互聯(lián)網發(fā)展的平臺化、圈層化與智能化，使得其越來越具有再中心化的特征。這種趨勢漸進顯現(xiàn)，能增進網絡有序性，有利于集中為民眾提供權威有效的資源。從某種意義上說，互聯(lián)網的去中心化與再中心化并行不悖。[14]

網絡平臺在抗疫行動中成為信息溝通，社會運行的支柱。小區(qū)與村莊實施封閉管理，但人們的日常生活需要繼續(xù)，互聯(lián)網信息技術為民眾基本社會行動提供了中心化平臺支撐?！段⑿艖?zhàn)“疫”數(shù)據報告》資料顯示：微信城市服務開通疫情專區(qū)，共有17.76億人次使用；超過220家醫(yī)院上線城市服務發(fā)熱問診專區(qū)。疫情期間，新增100余政務類及近800個醫(yī)療類疫情服務小程序。[27]網絡在線服務涉及民眾全方位多層次需求，既有效滿足了特殊時期民眾需要，也最大限度減少了外出的感染機會。

（三）監(jiān)督賦權：互聯(lián)網抗疫有效性的催化劑

突發(fā)公共事件決策具有快速性、模糊性與復雜性的特征，管理者必須在有限的信息、資源和時間的條件下尋求“滿意”的處理方案。[28]“滿意”決策的執(zhí)行意味著漸進性的完善，互聯(lián)網監(jiān)督能促進多元信息供給，執(zhí)行偏差及時糾偏。

抗擊新冠肺炎疫情期間，為了使危重疾病求助得到有效回應，新浪微博發(fā)起了新冠肺炎求助通道，并規(guī)范了信息發(fā)布基本結構內容。后來又聯(lián)合@央視新聞進一步擴展患者求助。[29]2月5日，《人民日報》開啟新冠病毒肺炎求助通道，可以填寫確診、疑似、密切接觸者等信息。[30]1月24日，國務院辦公廳面向社會征集疫情有關線索，微信接入國務院“互聯(lián)網+督查”平臺，截至2月10日，國務院疫情督查專區(qū)收集群眾提交線索20萬條。[31]網絡空間自下而上的信息直報監(jiān)督機制，成為全國群防群控，精細防疫落實執(zhí)行的催化劑。

四、互聯(lián)網賦權治理效能實踐困境：結構性內在張力

互聯(lián)網技術進步是社會治理優(yōu)化的技術支持?；ヂ?lián)網延伸、發(fā)展并在某種程度上替代了人的腦力。從長期趨勢看，技術將深深影響治理體系與能力，但從特定階段著眼，互聯(lián)網賦權與地方治理存在著一些內在張力。

（一）網絡公共領域與虛擬空間失靈

web2.0時代，網民成為了信息的生產者，分配者及行動者。受互聯(lián)網自由開放精神及由此建構的技術架構影響，用戶發(fā)帖、轉發(fā)、關注等行為不再受到傳統(tǒng)力量的規(guī)制，網絡海量信息得以生產。超量信息顯現(xiàn)了民眾的情緒、利益與價值表達，催生了一個網絡公共領域。但網絡自組織也會失靈，表現(xiàn)之一就是網絡謠言的產生。借助于互聯(lián)網平臺，傳統(tǒng)謠言裂變?yōu)榫W絡謠言。[32]184抗擊新冠肺炎疫情中，各大網絡平臺都開辟了辟謠專題，以保障社會基本秩序。但在信息傳輸渠道不暢，執(zhí)法規(guī)范不足的情況下，網絡謠言的認定與處置應審慎?！胺謾囿w制”促使地方不僅在經濟市場上，而且在信息和聲譽市場上展開雙重競爭，[33]一旦出現(xiàn)對地方聲譽不利情況，地方往往以“網絡謠言”的形式處置網絡不實信息，這非但不能解決實質問題，反而會帶來次生問題。統(tǒng)籌網絡秩序與活力，保持必要的行政手段，更應注重平臺責任強化，網絡生態(tài)的營造，以超然第三方身份適時適度引領與干預。

（二）互聯(lián)網技術效率與技術治理自我強化

互聯(lián)網技術能解決信息孤島、效率低下、精準化不足等治理難題，但技術支撐僅僅是個必要條件，技術有效嵌入社會，還需要社會與政府治理機制的協(xié)同?，F(xiàn)實情境中，互聯(lián)網應用一方面快速崛起，另一方面存在滯后，平臺建設水平低、下載量和滲透度不高、運營狀況不好等問題。[34]移動政務的基本載體是手機版本的網站，但有研究發(fā)現(xiàn)，全國不包括港澳臺的36個大中城市中，僅有15個城市有手機版本的政府門戶網站占比42%，58%的政府網站沒有，政府網站建設比較滯后。[35]與此同時，地方治理大力推行基于互聯(lián)網技術的技術治理，輔之以各種類型的表格資料，衍生的問題就是造成“忙而不動，刻意裝忙，”的基層形式主義，[36]以互聯(lián)網為載體的“留痕主義”再生產，看似精細化的技術治理，實則忽略了人的主體性。平衡協(xié)調基層懶政怠政與自主活力成為互聯(lián)網賦權治理又一難題。

（三）互聯(lián)網信息效能與多主體協(xié)同治理

正式組織常態(tài)運行體制在本質上不可能有效地應對突發(fā)公共事件。分工精細與規(guī)章制度至上使得科層制無法適應或有效調整非常態(tài)狀況下協(xié)調難題。[37]突發(fā)公共事件情景下，決策情景復雜與治理能力偏弱的落差過大，二者匹配度短時期內很低。這從另一個側面解釋了突發(fā)公共事件政府應對初期的遲滯?；ヂ?lián)網效能發(fā)揮離不開政府部門、社會組織、網絡平臺企業(yè)之間協(xié)作整合。政府是突發(fā)事件“元治理者”。上下統(tǒng)一，左右協(xié)調，是應對突發(fā)公共事件客觀要求，但走出政府部門間“數(shù)字孤島”與政府間“信息鴻溝”，構建一個順暢有效的執(zhí)行矩陣仍是一個挑戰(zhàn)。當前重要的選擇是，以黨政機構統(tǒng)籌改革為結構基點，充分發(fā)黨總攬全局、協(xié)調各方的作用，推動應急治理體系與治理能力建設。

五、走向互聯(lián)網賦權與地方治理的協(xié)同調適

互聯(lián)網日益走向用戶主導和智能化發(fā)展，為了消解“體制遲鈍”，提升治理效率，上級政府一直以常規(guī)任務形式實施網上政務，效果并不理想。由于突發(fā)疫情應對超大壓力和精準執(zhí)行的倒逼，互聯(lián)網的信息優(yōu)勢、參與平臺與決策輔助功能被強力激活。一方面，重大疫情網絡輿情倒逼地方采用網絡工具，另一方面，面對復雜不確定治理情景，地方政府也主動采用網絡手段嵌入在傳統(tǒng)行政防控體系中。于是，上下互動，達成了共識。而互聯(lián)網賦權的運行邏輯，則深深植根于命令與控制為基礎的科層治理之中。

互聯(lián)網賦權地方突發(fā)公共事件治理過程中，地方治理逐步陷入了技術治理悖論，政府通過技術治理社會的同時，也在形塑其治理邏輯下的社會，導致產生了“國家通過技術之眼觀察社會圖像時，它看到的可能是自己的倒影”的技術治理的悖論。[38]技術本身是中性的，技術是一種激勵性因素，會促成一些潛在的機會，只有特定社會或群體才可能利用或不利用。[32]94在重大突發(fā)事件中，復雜決策需要化繁為簡，清晰精準，治理問題須轉化為技術問題才能得到化解。因此，地方突發(fā)公共事件治理呈現(xiàn)出傳統(tǒng)動員與互聯(lián)網賦權治理雙重機制，傳統(tǒng)動員依托互聯(lián)網平臺實施科層治理，互聯(lián)網賦權增強了傳統(tǒng)動員機制的治理效能。

決定互聯(lián)網影響改變社會力度的是互聯(lián)網在何種程度上被采納、使用和組合進入社會結構與治理過程。[32]159互聯(lián)網突發(fā)公共事件賦權治理以信息數(shù)據為先導，輔之以組織化動員主導和監(jiān)察問責保障，實現(xiàn)了傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代信息技術有機銜接。以互聯(lián)網信息傳遞為支撐，在屬地治理基礎上進一步實施分流治理與剩余治理，[39]較好實現(xiàn)突發(fā)公共事件應對自上而下的組織優(yōu)勢。

正如默頓所說，一些為了提高效率的操作化設計，常常會導致儀式化的或特別剛性的有損效率行為。[40]重大突發(fā)事件所誘發(fā)經濟社會失序，地方陷入了“不可退出的談判”情景，[41]層層加碼下一刀切打擊網絡不實信息、儀式化的留痕主義、碎片化執(zhí)行力大大消解了互聯(lián)網賦權優(yōu)勢?；谏鐣夹g理論的分析，技術系統(tǒng)與社會系統(tǒng)要實現(xiàn)最佳優(yōu)化配合。[42]因此，要實現(xiàn)常態(tài)治理與突發(fā)事件治理順利轉化，就需要進行一系列調適調整。從結構性調適上看，要充分發(fā)揮政府科層治理的組織優(yōu)勢與可預期特性，激活社會組織靈活性與社會資本優(yōu)勢，合理引導市場的基礎性配置資源作用，提升微觀個體的社會責任與公共精神。更為重要的，發(fā)揮黨統(tǒng)籌全局，協(xié)調各方的領導作用。從過程性機制調適看，要發(fā)揮治理過程中的分工、協(xié)作、競爭三種機制功能。當今中國，地方政府仍然是治理現(xiàn)代化的樞紐型平臺組織，地方之間的分工、協(xié)作與競爭賦予了治理能力提升的強大動力與雄厚資源基礎。從功能性調試看，“結構科層化與功能科層化的分離是我國國家治理能力偏低的根本原因”。[43]需要進一步轉換政府職能，理順中央與地方支出與事權責任機制。在事權分配上，做好“事務下沉”，具體責任下放，相應權限、資源也隨之下沉，實現(xiàn)結構科層化與功能科層化吻合。

提升地方突發(fā)公共事件治理體系與治理能力，也要加強互聯(lián)網空間的權威再生產，推進網絡空間生態(tài)治理。網絡絕對自由觀念已經幻滅，而把網絡視為社會規(guī)制工具，認為其本質是信息集中的觀念也是只看一點，不顧其余。[44]互聯(lián)網發(fā)展演變呈現(xiàn)出明顯的“脫域化”狀態(tài)，網絡空間負外部性效應不斷凸顯。因此，需要實現(xiàn)互聯(lián)網空間的“再嵌入與再中心化”。再嵌入之一是結構化嵌入，通過微信微博客戶端等新媒體形式實現(xiàn)“國家隊的在場”；其二是關系嵌入，依托國家媒體的權威優(yōu)勢，以內容的真實權威全面凝聚共識。再次，功能化嵌入，不僅是傳遞信息，對話協(xié)商，意見征集，更重要是以網絡輿論為信息源，體察社情民意，解決現(xiàn)實民眾關切，以實現(xiàn)對社會的引領、激發(fā)和培育。