雙重預(yù)防機(jī)制與企業(yè)原有安全管理體系融合性探究

李曉琴工程師 王中興高級(jí)工程師

(1.河北國(guó)泰安全評(píng)價(jià)有限公司，河北 石家莊050000；2.河北物格工程技術(shù)有限公司，河北 石家莊 050000)

0 引言

“安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理”雙重預(yù)防機(jī)制自2015年提出以來(lái)，近幾年已在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)推廣。作為一種安全管理的手段，該機(jī)制在推廣和應(yīng)用的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些與企業(yè)原有安全管理模式適配性方面的問(wèn)題，值得探討。厘清雙重預(yù)防機(jī)制與企業(yè)原有安全管理模式之間的關(guān)系，是有效促進(jìn)落實(shí)雙控機(jī)制、提高企業(yè)安全績(jī)效的基礎(chǔ)。

1 雙重預(yù)防機(jī)制提出的背景

2015年，全國(guó)21個(gè)省份共發(fā)生了38起重特大事故，其中13個(gè)省份重特大事故的數(shù)量和死亡人數(shù)同比上升，共造成768人死亡和失蹤[1]，特別是天津港爆炸、深圳建筑垃圾消納場(chǎng)滑坡等事故造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。2016年1月中共中央政治局常委會(huì)首次提出風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，提出必須堅(jiān)決遏制重特大事故頻發(fā)勢(shì)頭，推動(dòng)安全生產(chǎn)關(guān)口前移。

國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室于2016年下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見(jiàn)》[2]，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》[3]中也再次強(qiáng)調(diào)了建立雙重預(yù)防機(jī)制是建立安全預(yù)防控制體系的重要措施。通過(guò)建立和強(qiáng)化雙重預(yù)防機(jī)制加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理成為安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革和發(fā)展的方向。

雙重預(yù)防機(jī)制強(qiáng)調(diào)關(guān)口前移，以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、管控風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，以隱患排查和治理為落腳點(diǎn)，力求實(shí)現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前，將隱患消滅在事故前面的管控目的。

2 雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題

近幾年，各地市紛紛開(kāi)展雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，但在機(jī)制推廣和建設(shè)的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，很多企業(yè)雙重預(yù)防機(jī)制建立之后并沒(méi)有起到預(yù)期的效果，同時(shí)還造成了管理資源的浪費(fèi)。這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面。

2.1 與原有管理體系脫節(jié)

(1)雙重預(yù)防機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行與安全生產(chǎn)責(zé)任制脫節(jié)。

在雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)和運(yùn)行的過(guò)程中，部分企業(yè)脫離了安全生產(chǎn)責(zé)任制，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理的責(zé)任部門(mén)/責(zé)任人與安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定的相應(yīng)安全生產(chǎn)責(zé)任范圍不匹配，造成執(zhí)行過(guò)程中責(zé)任不清、落地效果差等問(wèn)題。

(2)雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)未與原有體系良好融合。

在雙重預(yù)防機(jī)制提出之前，部分企業(yè)引用了職業(yè)健康安全管理體系，自2011年以來(lái)，國(guó)內(nèi)開(kāi)始在各行業(yè)企事業(yè)單位中推行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)建設(shè)。

在雙重預(yù)防機(jī)制推行的過(guò)程中，有的企業(yè)并沒(méi)有很好地將其與原有的安全生產(chǎn)管理體系相融合，出現(xiàn)了同一個(gè)企業(yè)多種安全管理體系或機(jī)制各行其道，與安全生產(chǎn)實(shí)際脫離。

2.2 機(jī)制建設(shè)流于表面

在雙重預(yù)防機(jī)制的推廣過(guò)程中，有很多企業(yè)的機(jī)制建設(shè)都流于表面，尤其是一些小型企業(yè)，大部分只是建立了一套書(shū)面材料，并沒(méi)有真正地落實(shí)，違背了機(jī)制推廣的初衷。這和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、地方監(jiān)管部門(mén)相關(guān)理論基礎(chǔ)不扎實(shí)，相關(guān)概念理解不到位以及機(jī)制落地的政績(jī)硬考核政策有很大的關(guān)系。

3 雙重預(yù)防機(jī)制與企業(yè)原有管理體系的關(guān)系

雙重預(yù)防機(jī)制包括安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理2部分內(nèi)容。安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)得出的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，綜合考慮所需管控資源、管控能力、管控措施難易程度等因素，確定不同管控層級(jí)的過(guò)程。隱患排查治理，是以風(fēng)險(xiǎn)管控措施為重點(diǎn)，對(duì)其有效性進(jìn)行經(jīng)常性核實(shí)確認(rèn)和不斷完善的過(guò)程，隱患治理是消除或控制隱患的活動(dòng)或過(guò)程，隱患排查治理是控制、降低風(fēng)險(xiǎn)的保障手段。

根據(jù)其基本內(nèi)涵可以看出，雙重預(yù)防機(jī)制也是安全管理的一種手段。從安全生產(chǎn)責(zé)任制、職業(yè)健康安全管理體系、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化3個(gè)方面來(lái)厘清其與雙重預(yù)防機(jī)制之間的內(nèi)在聯(lián)系，有利于將幾種管理機(jī)制更好地融合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)理想的安全管理效果。

3.1 與安全生產(chǎn)責(zé)任之間的關(guān)系

雙重預(yù)防機(jī)制與安全生產(chǎn)責(zé)任制之間并不是無(wú)關(guān)的、獨(dú)立的，而是密切相關(guān)的。安全生產(chǎn)責(zé)任制是雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)和運(yùn)行的基本制度，雙重預(yù)防機(jī)制可以視為是安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)的一種方法。

安全生產(chǎn)責(zé)任制最早在國(guó)務(wù)院1963年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》中提出?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》[3]中規(guī)定“企業(yè)實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制度”，《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制工作的通知》[4]中要求：“安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)覆蓋本企業(yè)所有組織和崗位”?？梢?jiàn)，安全生產(chǎn)責(zé)任制是涵蓋企業(yè)所有組織和崗位的一種責(zé)任制度，是組織機(jī)構(gòu)層層負(fù)責(zé)，各崗位人員人人負(fù)責(zé)的制度，是規(guī)定了各組織和崗位對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的安全相關(guān)事項(xiàng)負(fù)責(zé)的制度。

雙重預(yù)防機(jī)制也要求企業(yè)全員、全組織參與，可以理解為是將風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理2個(gè)安全事項(xiàng)作為主要關(guān)注對(duì)象而提出來(lái)落實(shí)責(zé)任制的一種方法，也就是說(shuō)它是組織和崗位落實(shí)其部分安全生產(chǎn)責(zé)任的一種方法，有的專(zhuān)家學(xué)者提出，雙重預(yù)防機(jī)制中的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控應(yīng)該從4個(gè)層面去進(jìn)行分層級(jí)管控[5]。風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控是要將不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)采用不同的管理資源進(jìn)行管控，是對(duì)應(yīng)組織安全生產(chǎn)責(zé)任層級(jí)的一種體現(xiàn)。隱患排查治理是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控措施開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)控制閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，責(zé)任部門(mén)或責(zé)任人職責(zé)不清，或與原來(lái)的安全生產(chǎn)責(zé)任相?；蛴忻?，必然造成管控措施落實(shí)不到位的情況。

安全責(zé)任清單是依據(jù)企業(yè)各組織、各崗位工作職責(zé)，梳理并明確任職者履行安全職責(zé)應(yīng)遵守的相關(guān)安全生產(chǎn)法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)要求，并規(guī)范安全履責(zé)過(guò)程中需留存的文件、資料、信息等各類(lèi)痕跡化“履責(zé)記錄”，以證明其履責(zé)到位，安全職責(zé)、履責(zé)要求、履責(zé)記錄3個(gè)方面要素，構(gòu)成安全責(zé)任清單的基本內(nèi)容[6]。雙重預(yù)防機(jī)制也要求依據(jù)安全職責(zé)，制定工作方案等履責(zé)要求、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并制定風(fēng)險(xiǎn)管控清單、隱患排查清單等文件化資料，并做好相關(guān)檢查、記錄、公示等工作。雙重預(yù)防機(jī)制的建立和運(yùn)行過(guò)程其實(shí)也是安全責(zé)任清單的履職和記錄過(guò)程，企業(yè)推行雙重預(yù)防機(jī)制時(shí)，其安全責(zé)任清單應(yīng)包含雙重預(yù)防機(jī)制建立和運(yùn)行的相關(guān)要求，或者上述內(nèi)容不應(yīng)脫離在企業(yè)安全責(zé)任清單之外。

3.2 與企業(yè)原有安全管理體系之間的關(guān)系

(1)與職業(yè)健康安全管理體系之間的關(guān)系。

職業(yè)健康安全管理體系是用于實(shí)現(xiàn)職業(yè)健康安全方針的管理體系(或其一部分)[7-8]。職業(yè)健康安全管理體系的作用是為管理職業(yè)健康安全風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇提供一個(gè)框架。職業(yè)健康安全管理體系的目的和預(yù)期結(jié)果是防止對(duì)工作人員造成與工作相關(guān)的傷害和健康損害，并提供健康安全的工作場(chǎng)所；對(duì)組織而言，采取有效的預(yù)防和保護(hù)措施以消除危險(xiǎn)源和最大限度地降低職業(yè)健康安全風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。

所以，職業(yè)健康安全管理體系是以危險(xiǎn)源管控、降低安全風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)的一套完整的管理體系。而雙重預(yù)防機(jī)制也是以風(fēng)險(xiǎn)管控為目標(biāo)的，只是職業(yè)健康安全管理體系是全系統(tǒng)管理，雙重預(yù)防機(jī)制只是側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理兩個(gè)著手點(diǎn)去降低安全風(fēng)險(xiǎn)。

(2)與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化之間的關(guān)系。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化通過(guò)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，全員全過(guò)程參與，建立并保持安全生產(chǎn)管理體系，全面管控生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)各環(huán)節(jié)的安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生工作，實(shí)現(xiàn)安全健康管理系統(tǒng)化、崗位操作行為規(guī)范化、設(shè)備設(shè)施本質(zhì)安全化、作業(yè)環(huán)境器具定制化，并持續(xù)改進(jìn)[9]。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)貫穿于企業(yè)安全管理的整個(gè)過(guò)程中，是一種可持續(xù)的、完整的、系統(tǒng)性管理模式。

雙重預(yù)防機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控及隱患排查治理2部分內(nèi)容。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系中也包括“安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理”。將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作與風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控體系和隱患排查治理體系有機(jī)結(jié)合，在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的創(chuàng)建、運(yùn)行過(guò)程中從人、物、環(huán)境和管理4個(gè)方面開(kāi)展危險(xiǎn)有害因素、危險(xiǎn)源的辨識(shí)、評(píng)估、管控，可以實(shí)現(xiàn)雙重預(yù)防機(jī)制的不斷深化和持續(xù)改進(jìn)[10]?？梢?jiàn)，從廣義上講，雙重預(yù)防機(jī)制實(shí)際是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系中的1個(gè)要素，它和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化之間是從屬關(guān)系，不是相互獨(dú)立無(wú)關(guān)的。

(3)討論。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與職業(yè)健康安全管理體系各自都是一套管理系統(tǒng)，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)控制。職業(yè)健康安全管理體系更強(qiáng)調(diào)對(duì)過(guò)程的控制，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化更強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)各項(xiàng)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化，是一種執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，兩者都遵循國(guó)際通用的戴明原理(PDCA)[11]。

雙重預(yù)防機(jī)制是從安全管理體系中抽離出來(lái)的重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理內(nèi)容的一個(gè)環(huán)節(jié)，可以理解為是一種推動(dòng)體系運(yùn)營(yíng)的工具，不應(yīng)獨(dú)立于管理體系之外。

4 結(jié)論

(1)雙重預(yù)防機(jī)制中風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理可以理解為是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的1個(gè)要素，在機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，不應(yīng)與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化獨(dú)立開(kāi)來(lái)，各行其道，而應(yīng)是相互結(jié)合，互為統(tǒng)一的。

(2)雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)過(guò)程中落實(shí)相關(guān)責(zé)任時(shí)，必須與企業(yè)原有的安全生產(chǎn)責(zé)任制相統(tǒng)一，否則不但浪費(fèi)管理資源，還可能會(huì)擾亂企業(yè)原有的正常管理秩序。

(3)雙重預(yù)防機(jī)制可以理解為是落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、推動(dòng)安全管理體系建設(shè)和運(yùn)行、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性管控的一種支撐工具或方法。