太湖流域多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補償機制研究

談俊益 王子軒 林囿任 郭國冕

（1. 江蘇省工程咨詢中心，江蘇 南京 210003；2. 江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 南京 210036；3. 南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計院集團，江蘇 南京 210093；4. 河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210098）

太湖流域是江蘇省、浙江省、上海市（以下簡稱“兩省一市”）水資源環(huán)境的重要載體，面積約3.69萬平方千米。根據(jù)《2019太湖流域及東南諸河水資源公報》及《2018太湖健康狀況公報》，2019年太湖流域水資源總量225.6億立方米，較多年平均偏多49.6億立方米，平均產(chǎn)水系數(shù)0.48；2018年太湖流域34個省界河流斷面，達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的比例為55.9%，22個入太湖河道控制斷面，達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的比例為54.5%，且連續(xù)4年無劣Ⅴ類入湖斷面（2007年為12個），水資源環(huán)境綜合治理成效明顯[1,2]。

一、太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補償機制現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補償機制實施效果及不足

生態(tài)補償機制是按照“誰受益、誰補償，誰保護(hù)、誰受償”原則，科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺建設(shè)，形成受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機制，是“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)換的重要通道。

2007年太湖水危機爆發(fā)，江蘇省在太湖流域探索開展流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點工作基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)成了覆蓋全省范圍、多領(lǐng)域、多要素、多層次的生態(tài)保護(hù)補償制度。形成了以省級相關(guān)部門牽頭引領(lǐng)，設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）按職責(zé)協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)保護(hù)補償體系，初步構(gòu)建了資源開發(fā)補償、污染物排放總量補償、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色標(biāo)識識別體系、綠色金融體系以及綠色利益分享機制等多形式的生態(tài)保護(hù)補償體系。

在保護(hù)前提下合理利用太湖流域優(yōu)質(zhì)水資源，是實現(xiàn)長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)，《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案（2013年修編）》提出，“兩省一市要進(jìn)一步完善太湖流域水環(huán)境治理協(xié)商機制，探索并實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的綜合管理體制，形成職責(zé)明確、協(xié)作聯(lián)動的長效工作機制。加強流域各方的對話與協(xié)商，及時交流治理經(jīng)驗，加大合作力度，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題，提高自主管理流域水環(huán)境事務(wù)的能力?！比欢卫硪詠?，“兩省一市”尚未在頂層決策、重大任務(wù)推進(jìn)、協(xié)同治理和保護(hù)等方面建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制， 流域生態(tài)保護(hù)補償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，同時市場和社會等流域多元補償主體也因主體責(zé)任不明、主體利益訴求不同等原因不能較好地融入流域生態(tài)補償制度，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動的成效。因此，為進(jìn)一步提高太湖流域水資源環(huán)境綜合利用水平，建設(shè)太湖流域的生態(tài)文明，構(gòu)建多元化、市場化的流域長效生態(tài)補償機制已成為流域治理的迫切需要。

（二）現(xiàn)有補償核算標(biāo)準(zhǔn)及不足

進(jìn)行生態(tài)補償量的正確核算直接體現(xiàn)了生態(tài)補償機制的科學(xué)性，決定了補償?shù)膶嵤┬ЧＡ饔蛏鷳B(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)流域上游環(huán)境保護(hù)投入額，以及相應(yīng)產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的效益來確定。

生態(tài)保護(hù)補償所涉及的森林、濕地、水流、耕地等生態(tài)補償核算要素中，按照現(xiàn)行的政府事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一的原則，除水流外，其他要素的事權(quán)基本都在各級政府所屬的行政區(qū)范圍內(nèi)；但強化區(qū)域內(nèi)森林、濕地、耕地等要素的管理，對提升縣（市、區(qū)）范圍以外的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量效益遠(yuǎn)高于提升區(qū)域內(nèi)的效益。

（三）現(xiàn)有補償資金保障效果及不足

現(xiàn)行區(qū)域補償工作把地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與環(huán)境績效掛鉤，提高其主動治污的積極性和精準(zhǔn)治污的針對性，有效拓寬了資金渠道，增加了治污投入。以江蘇省為例，截至2019年江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償資金累計約23億元，其中實施雙向補償工作方案以來，補償資金超過12億元。補償資金連同省級獎勵資金全部返還地方，拓寬了治污資金投入渠道，有效調(diào)動了屬地政府治污保水的主動性和積極性。

但由于行業(yè)部門職能分工差異，各條線、各部門甚至同部門的不同職能處室間在專項資金的使用、管理上存在較大差異，中央、省、市各行業(yè)部門所下達(dá)的資金，到村（社區(qū)）財政后邊界就較為模糊，致使下級地方政府使用和管理專項資金難以形成系統(tǒng)合力，甚至出現(xiàn)資金滯留無法撥付使用的問題，不利于發(fā)揮專項資金的使用效益。

二、太湖流域多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補償機制的總體框架設(shè)計

（一）流域多元化生態(tài)補償主體客體界定

按照“誰受益、誰補償；誰保護(hù)、誰受償”原則，流域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w分別是流域生態(tài)服務(wù)的既得利益者和流域生態(tài)服務(wù)的提供者。借鑒前人研究成果[3]，可將多元化生態(tài)補償分為政府、市場、社會這三個層次，三者按照生態(tài)利益的獲得程度，政府及市場作為核心利益相關(guān)者，社會作為次要利益相關(guān)者，其中既包含了流域生態(tài)補償主體，又包含了補償客體。同時因流域一般具有明確的流向性，流域的上、中、下游的地域界限較為明顯，運用利益交換方式進(jìn)行分析，流域補償?shù)闹黧w通常指流域中、下游的生態(tài)利益獲得者，客體通常指流域上游的生態(tài)利益保護(hù)者。

（二）流域多元化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

合理的流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系流域生態(tài)補償機制的科學(xué)性，標(biāo)準(zhǔn)的確定需綜合考慮流域生態(tài)保護(hù)的投入成本及流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的生態(tài)價值。生態(tài)保護(hù)投入成本主要表現(xiàn)在生態(tài)建設(shè)與維持成本，因生態(tài)保護(hù)而放棄發(fā)展造成的損失等。上游流域產(chǎn)生的生態(tài)價值在服務(wù)于上游區(qū)域的同時外溢到下游地區(qū)，外溢的生態(tài)價值服務(wù)于下游的多元客體。

（三）流域補償模式

流域生態(tài)補償模式按照不同主體發(fā)揮的作用不同可分為政府補償模式、市場補償模式和社會補償模式，實現(xiàn)流域多元化生態(tài)補償，需著力推進(jìn)補償模式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉(zhuǎn)變， 發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，通過政策引導(dǎo)市場補償?shù)倪M(jìn)行；發(fā)揮市場在社會資源配置中的作用，讓社會公眾通過各種渠道參與到生態(tài)補償制度中，通過三元主體補償模式的耦合構(gòu)建多元生態(tài)補償模式。

三、太湖流域多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補償機制實施建議

（一）完善生態(tài)補償制度保障

流域多元化生態(tài)補償機制的實施必須以完善的制度保障作為依靠，在完善現(xiàn)有生態(tài)補償條例的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)生態(tài)補償立法，通過法律的形式規(guī)范明確政府、市場、社會等主體在生態(tài)補償制度中的權(quán)利與義務(wù)，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，在市場調(diào)配資源的基礎(chǔ)上，全面提高社會的補充支持力度。

對于整個太湖流域而言，“兩省一市”各自不僅需要在中央政策法規(guī)的基礎(chǔ)上配合制定下位法，更需要在頂層決策、重大任務(wù)推進(jìn)、協(xié)同治理和保護(hù)等方面建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，在建立完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的基礎(chǔ)上，突出流域水環(huán)境問題整治，聚焦生態(tài)修復(fù)、飲用水安全、黑臭河道治理等群眾關(guān)切問題，始終保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢，加大太湖流域水環(huán)境行政處罰案件執(zhí)法和處罰力度，不斷提高依法治太水平，進(jìn)而促進(jìn)流域內(nèi)各區(qū)域的合作共贏。

（二）創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補償資金保障

充足的資金保障是生態(tài)補償機制運行的關(guān)鍵， “兩省一市”需在現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，積極拓展生態(tài)補償資金的來源，規(guī)范補償資金的管理使 用。

一是補償資金的來源。按照太湖流域“整體一盤棋、區(qū)間差異化”的基本思路，探索由國、省兩級政府共同出資建立“太湖共同治理基金”，作為太湖流域各相關(guān)市、縣開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶ｍ椦a助資金。積極探索由“太湖共同治理基金”出資，省市牽頭建立太湖流域綠色發(fā)展基金，吸引社會資本參與太湖流域水環(huán)境綜合治理辦法。

二是補償標(biāo)準(zhǔn)的確定。按照“總體統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、要素差異”的原則，在考慮生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)效益的溢出性的基礎(chǔ)上，制定差異化補償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)流域各級政府地區(qū)發(fā)展情況、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況及績效評價結(jié)論適時開展動態(tài)調(diào)整。

三是補償資金的使用。生態(tài)保護(hù)補償資金的使用按照“切塊分配，統(tǒng)籌使用”的基本思路，將資金按比例分成橫向生態(tài)保護(hù)受償資金和縱向生態(tài)保護(hù)受償資金兩部分，縱向生態(tài)保護(hù)受償資金，由市、縣人民政府根據(jù)地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入和生態(tài)服務(wù)功能等因素，研究提出區(qū)域森林、濕地、耕地、水源保護(hù)區(qū)、國省級風(fēng)景區(qū)等對維護(hù)生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域的補償標(biāo)準(zhǔn)，報省級相關(guān)部門備案。

（三）完善多元主體監(jiān)管評估體系

多元化生態(tài)補償機制的實行依賴于科學(xué)高效的多元主體監(jiān)督評估體系的建立，通過建立健全監(jiān)督機制，實施效果評估機制、績效考核評估體系，促進(jìn)多元主體相互協(xié)作，形成各方協(xié)同保護(hù)的環(huán)境保護(hù)格局。

一是監(jiān)督機制的完善。按照流域多元補償主體的不同，建立專門的流域監(jiān)督部門，統(tǒng)籌謀劃區(qū)域生態(tài)保護(hù)治理工程，加強生態(tài)保護(hù)專項資金使用的監(jiān)督管理，確保專項資金落到實處，起到實效；立足現(xiàn)代環(huán)境治理體系，完善各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度，強化財政、審計等部門的審核和監(jiān)督職責(zé)；提高社會各界參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的程度，構(gòu)建“企業(yè)為主體，社會組織和公眾共同參與”的責(zé)任體系。

二是建立實施效果評估機制。在現(xiàn)行流域生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機制下，通過第三方對流域外溢的生態(tài)價值進(jìn)行評估。在核定流域補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上， 及時對補償過程進(jìn)行評估，保障補償客體的利益。

三是建立績效考核評估體系。將流域生態(tài)補償效果評估結(jié)果及流域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入政府的績效考核中，提高地方政府參與生態(tài)補償機制的積極性； 建立市場主體及社會群眾參與生態(tài)補償?shù)莫剟钷k法，對積極參與的社會公眾組織，在獲得其應(yīng)有的生態(tài)利益基礎(chǔ)上，給予一定的政策扶持或資金獎勵。