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    太湖流域多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補償機制研究

    2020-12-25 01:45:45談俊益王子軒林囿任郭國冕
    黑龍江糧食 2020年10期
    關(guān)鍵詞:太湖流域流域補償

    談俊益 王子軒 林囿任 郭國冕

    (1. 江蘇省工程咨詢中心,江蘇 南京 210003;2. 江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院,江蘇 南京 210036;3. 南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計院集團,江蘇 南京 210093;4. 河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院,江蘇 南京 210098)

    太湖流域是江蘇省、浙江省、上海市(以下簡稱“兩省一市”)水資源環(huán)境的重要載體,面積約3.69萬平方千米。根據(jù)《2019太湖流域及東南諸河水資源公報》及《2018太湖健康狀況公報》,2019年太湖流域水資源總量225.6億立方米,較多年平均偏多49.6億立方米,平均產(chǎn)水系數(shù)0.48;2018年太湖流域34個省界河流斷面,達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的比例為55.9%,22個入太湖河道控制斷面,達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的比例為54.5%,且連續(xù)4年無劣Ⅴ類入湖斷面(2007年為12個),水資源環(huán)境綜合治理成效明顯[1,2]。

    一、太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補償機制現(xiàn)狀

    (一)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補償機制實施效果及不足

    生態(tài)補償機制是按照“誰受益、誰補償,誰保護(hù)、誰受償”原則,科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù),推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺建設(shè),形成受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機制,是“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)換的重要通道。

    2007年太湖水危機爆發(fā),江蘇省在太湖流域探索開展流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點工作基礎(chǔ)上,逐步構(gòu)成了覆蓋全省范圍、多領(lǐng)域、多要素、多層次的生態(tài)保護(hù)補償制度。形成了以省級相關(guān)部門牽頭引領(lǐng),設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))按職責(zé)協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)保護(hù)補償體系,初步構(gòu)建了資源開發(fā)補償、污染物排放總量補償、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色標(biāo)識識別體系、綠色金融體系以及綠色利益分享機制等多形式的生態(tài)保護(hù)補償體系。

    在保護(hù)前提下合理利用太湖流域優(yōu)質(zhì)水資源,是實現(xiàn)長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù),《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案(2013年修編)》提出,“兩省一市要進(jìn)一步完善太湖流域水環(huán)境治理協(xié)商機制,探索并實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的綜合管理體制,形成職責(zé)明確、協(xié)作聯(lián)動的長效工作機制。加強流域各方的對話與協(xié)商,及時交流治理經(jīng)驗,加大合作力度,協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題,提高自主管理流域水環(huán)境事務(wù)的能力?!比欢卫硪詠?,“兩省一市”尚未在頂層決策、重大任務(wù)推進(jìn)、協(xié)同治理和保護(hù)等方面建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制, 流域生態(tài)保護(hù)補償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低,保護(hù)者和受益者良性互動的體制機制尚不完善,同時市場和社會等流域多元補償主體也因主體責(zé)任不明、主體利益訴求不同等原因不能較好地融入流域生態(tài)補償制度,一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動的成效。因此,為進(jìn)一步提高太湖流域水資源環(huán)境綜合利用水平,建設(shè)太湖流域的生態(tài)文明,構(gòu)建多元化、市場化的流域長效生態(tài)補償機制已成為流域治理的迫切需要。

    (二)現(xiàn)有補償核算標(biāo)準(zhǔn)及不足

    進(jìn)行生態(tài)補償量的正確核算直接體現(xiàn)了生態(tài)補償機制的科學(xué)性,決定了補償?shù)膶嵤┬ЧA饔蛏鷳B(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)流域上游環(huán)境保護(hù)投入額,以及相應(yīng)產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的效益來確定。

    生態(tài)保護(hù)補償所涉及的森林、濕地、水流、耕地等生態(tài)補償核算要素中,按照現(xiàn)行的政府事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一的原則,除水流外,其他要素的事權(quán)基本都在各級政府所屬的行政區(qū)范圍內(nèi);但強化區(qū)域內(nèi)森林、濕地、耕地等要素的管理,對提升縣(市、區(qū))范圍以外的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量效益遠(yuǎn)高于提升區(qū)域內(nèi)的效益。

    (三)現(xiàn)有補償資金保障效果及不足

    現(xiàn)行區(qū)域補償工作把地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與環(huán)境績效掛鉤,提高其主動治污的積極性和精準(zhǔn)治污的針對性,有效拓寬了資金渠道,增加了治污投入。以江蘇省為例,截至2019年江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償資金累計約23億元,其中實施雙向補償工作方案以來,補償資金超過12億元。補償資金連同省級獎勵資金全部返還地方,拓寬了治污資金投入渠道,有效調(diào)動了屬地政府治污保水的主動性和積極性。

    但由于行業(yè)部門職能分工差異,各條線、各部門甚至同部門的不同職能處室間在專項資金的使用、管理上存在較大差異,中央、省、市各行業(yè)部門所下達(dá)的資金,到村(社區(qū))財政后邊界就較為模糊,致使下級地方政府使用和管理專項資金難以形成系統(tǒng)合力,甚至出現(xiàn)資金滯留無法撥付使用的問題,不利于發(fā)揮專項資金的使用效益。

    二、太湖流域多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補償機制的總體框架設(shè)計

    (一)流域多元化生態(tài)補償主體客體界定

    按照“誰受益、誰補償;誰保護(hù)、誰受償”原則,流域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w分別是流域生態(tài)服務(wù)的既得利益者和流域生態(tài)服務(wù)的提供者。借鑒前人研究成果[3],可將多元化生態(tài)補償分為政府、市場、社會這三個層次,三者按照生態(tài)利益的獲得程度,政府及市場作為核心利益相關(guān)者,社會作為次要利益相關(guān)者,其中既包含了流域生態(tài)補償主體,又包含了補償客體。同時因流域一般具有明確的流向性,流域的上、中、下游的地域界限較為明顯,運用利益交換方式進(jìn)行分析,流域補償?shù)闹黧w通常指流域中、下游的生態(tài)利益獲得者,客體通常指流域上游的生態(tài)利益保護(hù)者。

    (二)流域多元化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

    合理的流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系流域生態(tài)補償機制的科學(xué)性,標(biāo)準(zhǔn)的確定需綜合考慮流域生態(tài)保護(hù)的投入成本及流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的生態(tài)價值。生態(tài)保護(hù)投入成本主要表現(xiàn)在生態(tài)建設(shè)與維持成本,因生態(tài)保護(hù)而放棄發(fā)展造成的損失等。上游流域產(chǎn)生的生態(tài)價值在服務(wù)于上游區(qū)域的同時外溢到下游地區(qū),外溢的生態(tài)價值服務(wù)于下游的多元客體。

    (三)流域補償模式

    流域生態(tài)補償模式按照不同主體發(fā)揮的作用不同可分為政府補償模式、市場補償模式和社會補償模式,實現(xiàn)流域多元化生態(tài)補償,需著力推進(jìn)補償模式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉(zhuǎn)變, 發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用,通過政策引導(dǎo)市場補償?shù)倪M(jìn)行;發(fā)揮市場在社會資源配置中的作用,讓社會公眾通過各種渠道參與到生態(tài)補償制度中,通過三元主體補償模式的耦合構(gòu)建多元生態(tài)補償模式。

    三、太湖流域多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補償機制實施建議

    (一)完善生態(tài)補償制度保障

    流域多元化生態(tài)補償機制的實施必須以完善的制度保障作為依靠,在完善現(xiàn)有生態(tài)補償條例的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)生態(tài)補償立法,通過法律的形式規(guī)范明確政府、市場、社會等主體在生態(tài)補償制度中的權(quán)利與義務(wù),更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,在市場調(diào)配資源的基礎(chǔ)上,全面提高社會的補充支持力度。

    對于整個太湖流域而言,“兩省一市”各自不僅需要在中央政策法規(guī)的基礎(chǔ)上配合制定下位法,更需要在頂層決策、重大任務(wù)推進(jìn)、協(xié)同治理和保護(hù)等方面建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,在建立完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的基礎(chǔ)上,突出流域水環(huán)境問題整治,聚焦生態(tài)修復(fù)、飲用水安全、黑臭河道治理等群眾關(guān)切問題,始終保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢,加大太湖流域水環(huán)境行政處罰案件執(zhí)法和處罰力度,不斷提高依法治太水平,進(jìn)而促進(jìn)流域內(nèi)各區(qū)域的合作共贏。

    (二)創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補償資金保障

    充足的資金保障是生態(tài)補償機制運行的關(guān)鍵, “兩省一市”需在現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上,積極拓展生態(tài)補償資金的來源,規(guī)范補償資金的管理使 用。

    一是補償資金的來源。按照太湖流域“整體一盤棋、區(qū)間差異化”的基本思路,探索由國、省兩級政府共同出資建立“太湖共同治理基金”,作為太湖流域各相關(guān)市、縣開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶m椦a助資金。積極探索由“太湖共同治理基金”出資,省市牽頭建立太湖流域綠色發(fā)展基金,吸引社會資本參與太湖流域水環(huán)境綜合治理辦法。

    二是補償標(biāo)準(zhǔn)的確定。按照“總體統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、要素差異”的原則,在考慮生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)效益的溢出性的基礎(chǔ)上,制定差異化補償標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)流域各級政府地區(qū)發(fā)展情況、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況及績效評價結(jié)論適時開展動態(tài)調(diào)整。

    三是補償資金的使用。生態(tài)保護(hù)補償資金的使用按照“切塊分配,統(tǒng)籌使用”的基本思路,將資金按比例分成橫向生態(tài)保護(hù)受償資金和縱向生態(tài)保護(hù)受償資金兩部分,縱向生態(tài)保護(hù)受償資金,由市、縣人民政府根據(jù)地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入和生態(tài)服務(wù)功能等因素,研究提出區(qū)域森林、濕地、耕地、水源保護(hù)區(qū)、國省級風(fēng)景區(qū)等對維護(hù)生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域的補償標(biāo)準(zhǔn),報省級相關(guān)部門備案。

    (三)完善多元主體監(jiān)管評估體系

    多元化生態(tài)補償機制的實行依賴于科學(xué)高效的多元主體監(jiān)督評估體系的建立,通過建立健全監(jiān)督機制,實施效果評估機制、績效考核評估體系,促進(jìn)多元主體相互協(xié)作,形成各方協(xié)同保護(hù)的環(huán)境保護(hù)格局。

    一是監(jiān)督機制的完善。按照流域多元補償主體的不同,建立專門的流域監(jiān)督部門,統(tǒng)籌謀劃區(qū)域生態(tài)保護(hù)治理工程,加強生態(tài)保護(hù)專項資金使用的監(jiān)督管理,確保專項資金落到實處,起到實效;立足現(xiàn)代環(huán)境治理體系,完善各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度,強化財政、審計等部門的審核和監(jiān)督職責(zé);提高社會各界參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的程度,構(gòu)建“企業(yè)為主體,社會組織和公眾共同參與”的責(zé)任體系。

    二是建立實施效果評估機制。在現(xiàn)行流域生態(tài)補償管理協(xié)調(diào)機制下,通過第三方對流域外溢的生態(tài)價值進(jìn)行評估。在核定流域補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上, 及時對補償過程進(jìn)行評估,保障補償客體的利益。

    三是建立績效考核評估體系。將流域生態(tài)補償效果評估結(jié)果及流域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入政府的績效考核中,提高地方政府參與生態(tài)補償機制的積極性; 建立市場主體及社會群眾參與生態(tài)補償?shù)莫剟钷k法,對積極參與的社會公眾組織,在獲得其應(yīng)有的生態(tài)利益基礎(chǔ)上,給予一定的政策扶持或資金獎勵。

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