對(duì)新時(shí)期非常規(guī)水源利用若干戰(zhàn)略問題的思考和認(rèn)識(shí)

李肇桀，王亦寧

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

開展再生水、淡化海水、集蓄雨水等非常規(guī)水源利用對(duì)于緩解水資源短缺，提高水資源利用效率，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)都具有重要意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將創(chuàng)新和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作為主題，提出構(gòu)建新發(fā)展格局。推動(dòng)新時(shí)期非常規(guī)水源開發(fā)利用，要站在更高的視野，從高質(zhì)量城鎮(zhèn)化、綠色轉(zhuǎn)型和循環(huán)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，認(rèn)識(shí)發(fā)展非常規(guī)水源利用的重要意義。本文基于新時(shí)期國(guó)家宏觀形勢(shì)和非常規(guī)水源發(fā)展的自身特征，就非常規(guī)水源利用發(fā)展的若干戰(zhàn)略問題提出一些思考和建議。

一、非常規(guī)水源利用現(xiàn)狀

非常規(guī)水源是指有別于常規(guī)水資源的再生水、海水、微咸水、礦井水、集蓄雨水等, 也可稱為非傳統(tǒng)水源。經(jīng)過多年實(shí)踐探索，我國(guó)非常規(guī)水源利用已取得一定進(jìn)展和成效。根據(jù)中國(guó)水資源公報(bào)，2018年全國(guó)非常規(guī)水源利用量86.4 億m3，統(tǒng)計(jì)包括了污水處理回用、集雨工程、海水淡化三類水源工程的供水量。

從多級(jí)尺度的空間區(qū)域?qū)Ρ惹闆r來看，我國(guó)非常規(guī)水源利用呈現(xiàn)不均衡特點(diǎn)：全國(guó)整體非常規(guī)水源利用量占總用水量的比例為1.34%，北方地區(qū)這一數(shù)值為2.15%，黃河流域?yàn)?.31%，海河流域?yàn)?.22%（比例最高的流域）。由此可見，非常規(guī)水源利用量占總用水量的比例與水資源短缺程度存在正相關(guān)關(guān)系。從省級(jí)層面看，北京和天津的非常規(guī)水源利用已經(jīng)取得較大進(jìn)展，在總用水量中的比例分別達(dá)到26.6%和14.2%；其他較高的省份包括山西（5.6%）、山東（4.2%）、河北（3.4%）、甘肅（3.3%）、遼寧（3.2%）。其余省份利用比例普遍較小，在3%以下。

二、非常規(guī)水源利用存在的主要問題

1.利用規(guī)模不大

雖然近年我國(guó)非常規(guī)水源利用有了較大進(jìn)展，但總體看，利用規(guī)模還有待擴(kuò)大，除北京、天津兩市外，其他地區(qū)非常規(guī)水源利用量占總用水量的比例都較小，僅起到補(bǔ)充作用。

2.利用規(guī)劃體系有待健全

從全國(guó)層面看，未編制非常規(guī)水源利用規(guī)劃。從地方看，大部分省份都沒有編制非常規(guī)水源綜合利用規(guī)劃，規(guī)劃不健全既不利于對(duì)本地水資源的開發(fā)、配置、利用等形成統(tǒng)籌指導(dǎo)，也不利于常規(guī)水源工程設(shè)施和非常規(guī)水源工程設(shè)施建設(shè)推進(jìn)。

3.法律法規(guī)支撐保障不足

雖然《水法》《水污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律涉及非常規(guī)水源開發(fā)利用，但都只提出宏觀鼓勵(lì)和支持而缺乏具體措施條款，同時(shí)也缺少專門的非常規(guī)水源利用法律或法規(guī)。地方層面，非常規(guī)水源利用法規(guī)建設(shè)有所進(jìn)展，如北京、天津、大連、深圳、寧波等地出臺(tái)了專門針對(duì)再生水利用的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。但整體看，出臺(tái)專門法規(guī)和規(guī)范性文件的地區(qū)仍比較少，制度規(guī)范支撐不足。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策有待健全

非常規(guī)水源利用工程具有前期投入大、資金回收期長(zhǎng)、公益性較強(qiáng)、利潤(rùn)微薄等特點(diǎn)。雖然近年相繼出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，但政策的有效引導(dǎo)和激勵(lì)作用還不突出，仍然存在以下問題：價(jià)格機(jī)制有待健全，非常規(guī)水源價(jià)格低于生產(chǎn)成本和費(fèi)用的現(xiàn)象仍較普遍，“分質(zhì)供水、分質(zhì)定價(jià)”的價(jià)格體系沒有形成，不能滿足不同水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、不同使用途徑、不同用量水平的非常規(guī)水源用戶要求；融資渠道比較單一，缺乏吸引社會(huì)資本投資的激勵(lì)性措施；用電優(yōu)惠、企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等企業(yè)運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。

5.全社會(huì)對(duì)非常規(guī)水源利用的意識(shí)有待增強(qiáng)

各地對(duì)非常規(guī)水源利用的重要性認(rèn)識(shí)和定位有差異，很多地方仍將非常規(guī)水源簡(jiǎn)單作為補(bǔ)充性水源看待。社會(huì)公眾對(duì)非常規(guī)水源的安全性仍存在質(zhì)疑。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非常規(guī)水源利用市場(chǎng)的擴(kuò)展和事業(yè)的健康發(fā)展，必然要以公眾的普遍認(rèn)同和充分參與作為基礎(chǔ)，因此增強(qiáng)公眾對(duì)非常規(guī)水源利用的意識(shí)迫在眉睫。

三、新時(shí)期我國(guó)非常規(guī)水源利用發(fā)展重點(diǎn)布局

開發(fā)利用非常規(guī)水源，體現(xiàn)了綠色發(fā)展和循環(huán)社會(huì)的要求，一方面有助于推動(dòng)水資源集約節(jié)約利用，提高水資源利用效率效益；另一方面有利于減少對(duì)水環(huán)境的污染，改善生態(tài)環(huán)境。但考慮到我國(guó)各地水情差異大，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍較普遍，需要通過分析非常規(guī)水源利用發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力、供水普遍性和穩(wěn)定性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性確定發(fā)展重點(diǎn)。

1.非常規(guī)水源利用發(fā)展的影響因素

①發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的非常規(guī)水源利用發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，水資源短缺無疑是最主要的驅(qū)動(dòng)因素。但從近年的發(fā)展趨勢(shì)看，在節(jié)水就是減排的觀念影響下，治理水環(huán)境污染也正在成為非常規(guī)水源利用的一項(xiàng)重要驅(qū)動(dòng)因素。

②供水水源的普遍性和穩(wěn)定性。非常規(guī)水源要提供充足、持續(xù)的供水保障，則水源必須具備普遍性和穩(wěn)定性。從供水水源的普遍性角度看，再生水（污水水源）和集蓄雨水因在地域上普遍分布而最容易滿足條件。其次，我國(guó)擁有漫長(zhǎng)的海岸線，沿海分布城市眾多，具備廣泛利用海水的條件。微咸水和礦坑排水則有非常顯著的地域限制特征，僅能滿足特殊地域或行業(yè)的需要。

③技術(shù)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。非常規(guī)水源利用需要巨額的前期沉淀資本投入，并建立可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)成本回收機(jī)制，還有較高的運(yùn)行管理和技術(shù)水平保障要求。因此，必須通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來分?jǐn)偨ㄔO(shè)和運(yùn)行成本，這決定了非常規(guī)水源利用只能集中在城市。農(nóng)村可以根據(jù)實(shí)際情況探索分散的雨窖集水、小型海水淡化和微咸水利用等方式。

2.非常規(guī)水源利用發(fā)展重點(diǎn)布局

要將城市特別是大型城市的再生水利用和海水利用作為發(fā)展重點(diǎn)，使之成為充分發(fā)揮“水資源替代作用”的主力水源。城市雨水集蓄利用難以納入水資源統(tǒng)一配置，應(yīng)當(dāng)主要與黑臭水體和河湖的保護(hù)治理、海綿城市建設(shè)、城市排水等工作統(tǒng)籌發(fā)展。微咸水和礦坑排水在不具備普遍性的前提下，可根據(jù)地域情況因地制宜。

但具體而言，對(duì)于不同類型、不同規(guī)模、不同發(fā)展條件的城市，發(fā)展的目標(biāo)和思路也應(yīng)有一定差異性?？煽紤]分為以下四種類型。

①資源性缺水和用水需求存在缺口的北方大型城市。如北京、天津，一方面非常規(guī)水源利用是現(xiàn)實(shí)迫切需求，能夠在很大程度上緩解水資源利用壓力；另一方面，這類城市也有足夠的資金、技術(shù)和管理?xiàng)l件發(fā)展非常規(guī)水源利用設(shè)施。對(duì)這類城市要全面推廣再生水利用和雨水利用，利用規(guī)模要顯著增加。沿海城市的海水淡化和直接利用量也應(yīng)占有一定比例，要通過持續(xù)的實(shí)踐探索，發(fā)展成為典型示范和標(biāo)桿。

②水污染問題嚴(yán)重、存在局部性缺水的南方大型城市。如深圳、昆明，這些城市水資源壓力沒有北方城市大，但也存在一定程度缺水問題，同時(shí)治理污染和黑臭水體等任務(wù)非常艱巨。對(duì)這類城市，開展污水處理回用和雨水收集利用要與治污結(jié)合起來，滿足生態(tài)用水、景觀用水需求，同時(shí)探索拓寬利用領(lǐng)域，滿足不同用戶的用水需求。

③經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)模處于擴(kuò)張期的中小城市。這些城市發(fā)展規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于快速增長(zhǎng)時(shí)期，非常規(guī)水源利用容易納入總體規(guī)劃、市政規(guī)劃之中，同時(shí)也具備資金和技術(shù)條件。對(duì)這些城市，可根據(jù)自然、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)等條件，探索相應(yīng)的發(fā)展模式。

④處于收縮狀態(tài)的小城市和小縣城。這些城市屬于人口流出地區(qū)，資金及技術(shù)條件一般，首要任務(wù)是確保當(dāng)?shù)孛裆?，可不做?qiáng)制性要求，鼓勵(lì)多與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，自主探索一些成本相對(duì)較低的非常規(guī)水源利用項(xiàng)目，促進(jìn)合理利用和發(fā)展。

四、促進(jìn)非常規(guī)水源利用發(fā)展的總體思路

從破解供給端和需求端雙向不足的問題著手，按照約束性和激勵(lì)性措施并行的思路，構(gòu)建新時(shí)期非常規(guī)水源利用發(fā)展思路框架，推動(dòng)非常規(guī)水源利用發(fā)展。

1.供給端發(fā)展思路

在供給端，著重解決設(shè)施供給、運(yùn)行供給、投入供給三大問題。

①設(shè)施供給。一方面健全規(guī)劃，明確非常規(guī)水源利用發(fā)展規(guī)模和利用總量，合理安排集中式和分散式等各類設(shè)施，確定設(shè)施建設(shè)總體布局。另一方面通過“三同時(shí)”制度，與城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相銜接，加強(qiáng)廠網(wǎng)配套，強(qiáng)化統(tǒng)一建設(shè)。

②運(yùn)行供給。強(qiáng)化非常規(guī)水源利用設(shè)施運(yùn)行和服務(wù)管理、水質(zhì)管理、安全管理、應(yīng)急管理等內(nèi)容，確保提供穩(wěn)定、安全、可靠的用水。

③投入供給。通過完善財(cái)政扶持政策、運(yùn)行管理優(yōu)惠政策等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，促進(jìn)建立多元化投融資渠道，為非常規(guī)水源利用設(shè)施建設(shè)和長(zhǎng)效運(yùn)行提供保障。

2.需求端發(fā)展思路

在需求端，主要是破解利用領(lǐng)域狹窄、利用量不足的問題。一方面通過約束性措施，運(yùn)用水資源管理的手段，促進(jìn)增加利用量；另一方面，則要通過完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、行政激勵(lì)、文化激勵(lì)等各類激勵(lì)性手段，促進(jìn)主動(dòng)利用。

非常規(guī)水源利用發(fā)展思路框架模型見圖1。

五、推動(dòng)非常規(guī)水源利用的建議

1.通過加強(qiáng)節(jié)水減排精細(xì)化管理，推進(jìn)非常規(guī)水源利用

節(jié)水工作最能體現(xiàn)水利對(duì)社會(huì)的微觀管理特征，加強(qiáng)非常規(guī)水源利用，是水資源節(jié)約和高效利用的一項(xiàng)有力措施，是推動(dòng)水利精細(xì)化管理的題中之義。同時(shí)，非常規(guī)水源利用也是減少污染物排放、降低水污染的重要措施。要從節(jié)水減排的高度加快推進(jìn)非常規(guī)水源利用。

①以城市為單元，編制非常規(guī)水源利用推進(jìn)規(guī)劃，明確設(shè)施數(shù)量、布局、建設(shè)要求、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、管理等內(nèi)容，并通過強(qiáng)化“用途管制、優(yōu)水優(yōu)用”來引導(dǎo)利用。

②推動(dòng)企業(yè)實(shí)施全生命周期管理，系統(tǒng)考慮生產(chǎn)、使用、回收、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)水資源的影響，把減量化、再利用、資源化原則貫穿到企業(yè)運(yùn)行的各環(huán)節(jié)和全流程，促進(jìn)企業(yè)更多利用非常規(guī)水源。

③加強(qiáng)政府引導(dǎo)培育，推動(dòng)水資源循環(huán)利用第三方服務(wù)體系建設(shè)，為市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)提供水循環(huán)利用的整體解決方案，與社區(qū)和醫(yī)院、學(xué)校等公共機(jī)構(gòu)開展污水回用資源化、無害化處理合作。

2.突出重點(diǎn)城市，持續(xù)推動(dòng)典型示范和實(shí)踐

圖1 新時(shí)期非常規(guī)水源利用發(fā)展思路框架

突出重點(diǎn)，選擇條件成熟、有迫切需要的城市，進(jìn)一步加強(qiáng)典型示范建設(shè)，擴(kuò)大非常規(guī)水源利用的社會(huì)影響力，提升全社會(huì)認(rèn)同感。建議探索建立城市水循環(huán)發(fā)展指數(shù)發(fā)布和評(píng)價(jià)制度，把非常規(guī)水源利用放在全社會(huì)構(gòu)建循環(huán)集約利用體系的框架中，以水循環(huán)指數(shù)來評(píng)價(jià)水資源利用效率，統(tǒng)籌規(guī)劃布局城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)處理空間，發(fā)展多種形式的水循環(huán)利用措施。

3.針對(duì)法律法規(guī)薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)若干關(guān)鍵立法取得實(shí)質(zhì)性突破

建議從以下幾方面加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。

①將非常規(guī)水源利用的規(guī)劃制度、配置制度、激勵(lì)制度等有關(guān)內(nèi)容納入《水法》。

②將非常規(guī)水源利用相關(guān)內(nèi)容納入即將出臺(tái)的《節(jié)約用水條例》中，從推動(dòng)節(jié)約用水工作的角度，對(duì)加強(qiáng)非常規(guī)水源利用提出要求。

③爭(zhēng)取制訂出臺(tái)《非常規(guī)水源利用條例》，明確非常規(guī)水源利用管理體制、規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、水質(zhì)安全、產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)和應(yīng)急管理等各環(huán)節(jié)要求及制度規(guī)范。

4.切實(shí)加大財(cái)政引導(dǎo)支持力度，完善優(yōu)惠政策體系

十九屆五中全會(huì)提出要發(fā)展綠色環(huán)保戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等典型的新興環(huán)保和資源節(jié)約利用產(chǎn)業(yè)必將為培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)提供契機(jī)。要從財(cái)政、價(jià)格、稅費(fèi)等方面完善非常規(guī)水源利用政策支持體系，引導(dǎo)和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

①加大財(cái)政支持力度，按照準(zhǔn)公益性界定非常規(guī)水源利用設(shè)施性質(zhì)，建立穩(wěn)定規(guī)范的政府投資渠道，優(yōu)先實(shí)施再生水、海水淡化等廠網(wǎng)建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)” 政策，財(cái)政補(bǔ)助同再生水用量、海水淡化利用量掛鉤，從而形成“多用多獎(jiǎng)”激勵(lì)機(jī)制。

②推進(jìn)水價(jià)改革，優(yōu)化非常規(guī)水源與外調(diào)水、地表水、地下水比價(jià)關(guān)系，突出非常規(guī)水源價(jià)格優(yōu)勢(shì)。根據(jù)“用途管制、優(yōu)水優(yōu)用”原則分類定價(jià)，并采用階梯式遞減的定價(jià)方法，對(duì)大客戶實(shí)行優(yōu)惠浮動(dòng)價(jià)格，促進(jìn)非常規(guī)水源利用量增加。將水資源費(fèi)的征收與非常規(guī)水源利用掛鉤，對(duì)達(dá)到非常規(guī)水源規(guī)定使用比例的用戶，可減征或免征利用常規(guī)水源的水資源費(fèi)，使用比例越高減免幅度越大。

③完善并落實(shí)非常規(guī)水源生產(chǎn)用電優(yōu)惠、企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等政策，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入非常規(guī)水源建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

5.從節(jié)水文化建設(shè)的高度，持續(xù)推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)非常規(guī)水源利用意識(shí)

從節(jié)約用水的角度大力開展非常規(guī)水源利用宣傳工作，普及非常規(guī)水源安全使用知識(shí)，提高公眾對(duì)于非常規(guī)水源利用的理解與認(rèn)識(shí)，激發(fā)主動(dòng)使用的自覺性。健全公眾參與機(jī)制，規(guī)定信息公開與公眾參與的內(nèi)容，提高非常規(guī)水源利用相關(guān)事項(xiàng)透明度，保障公眾的監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)增強(qiáng)公眾對(duì)非常規(guī)水源利用的理解和支持。