《民法典》促“兩新”組織工會(huì)檔案權(quán)屬認(rèn)定

李曉秋，陳燕君

(馬鞍山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 安徽馬鞍山 243011)

《民法典》是維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，調(diào)整民事主體關(guān)系的市場經(jīng)濟(jì)基本法。工會(huì)組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利受《民法典》保護(hù)。工會(huì)檔案對“凝聚職工、獲得職工認(rèn)同感、構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀、規(guī)范工會(huì)管理、促進(jìn)工會(huì)組織參與社會(huì)治理”[1]具有一定作用?！皟尚隆苯M織檔案及其工會(huì)檔案的權(quán)屬涉及“兩新”組織與工會(huì)的基本權(quán)益，在《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》等修訂及相關(guān)法規(guī)政策制定中應(yīng)予以關(guān)注。

1 存在問題

“兩新”組織是新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織的簡稱，指非公有制經(jīng)濟(jì)組織及社會(huì)組織。“兩新”組織“具有典型的發(fā)展內(nèi)生性、組織自治性、規(guī)則法治性和目標(biāo)經(jīng)濟(jì)性等鮮明特點(diǎn)”[2]，在保民生、促就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新發(fā)展中起著越來越重要的作用。“兩新”組織的檔案原則上屬于“兩新”組織所有，不歸國家檔案館或政府主管部門檔案機(jī)構(gòu)保管。

檔案的權(quán)屬是檔案所有權(quán)的歸屬，指占有、使用、收益、處分權(quán)力的歸屬。檔案的占有權(quán)表現(xiàn)為檔案的保管權(quán)，是對檔案實(shí)體及信息的占有；檔案的使用權(quán)表現(xiàn)為檔案的利用權(quán)，包括檔案的利用及向其他民事主體提供利用；檔案的收益權(quán)表現(xiàn)為利用檔案獲得政治、文化、管理上的良好效果，經(jīng)濟(jì)上的直接、間接的收益或減少的損失。

中國工會(huì)是最廣泛、最具代表性的群眾組織。新時(shí)代社會(huì)治理多元參與、協(xié)作發(fā)展中，“兩新”組織的基層工會(huì)不斷建立。目前“兩新”組織中工會(huì)檔案存在如下問題：省級檔案主管部門關(guān)于“兩新”組織檔案范圍及法規(guī)制定不健全，普遍表述為“按國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；國家檔案法規(guī)中對“兩新”組織基層工會(huì)檔案權(quán)屬規(guī)定不清晰；“兩新”組織檔案的自有、管理自利、利用設(shè)限，不利于基層工會(huì)檔案管理體現(xiàn)政治性、先進(jìn)性、群眾性，導(dǎo)致“兩新”組織基層工會(huì)的檔案作為“兩新”組織財(cái)產(chǎn)處分，容易造成“兩新”組織工會(huì)檔案散失，不能為職工、社會(huì)提供利用，社會(huì)檔案信息資源中缺少“兩新”組織勞動(dòng)關(guān)系狀況的原始記錄。

2 法規(guī)規(guī)定

2.1 《民法典》對民事主體物權(quán)的規(guī)定

《民法典》規(guī)定民事主體依法享有物權(quán)?！拔餀?quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”。所有權(quán)人對自己的財(cái)產(chǎn)“依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。中國工會(huì)組織由中華全國總工會(huì)、各級地方工會(huì)及產(chǎn)業(yè)工會(huì)、各基層工會(huì)組成。全國總工會(huì)、地方及產(chǎn)業(yè)工會(huì)直接具有社會(huì)團(tuán)體法人資格，基層工會(huì)滿足《民法典》《工會(huì)法》《工會(huì)章程》規(guī)定條件，經(jīng)上級工會(huì)批準(zhǔn)即可成立，具有社團(tuán)法人資格，屬于《民法典》規(guī)定的非盈利法人，是獨(dú)立的民事主體。根據(jù)“社會(huì)團(tuán)體法人依法所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，受法律保護(hù)”的規(guī)定，依法成立的基層工會(huì)對其財(cái)產(chǎn)依法享有物權(quán)，形成的檔案屬于其財(cái)產(chǎn)，受民法保護(hù)。

2.2 檔案法規(guī)對工會(huì)檔案的規(guī)定

《檔案法》及其相關(guān)法規(guī)是加強(qiáng)檔案管理，規(guī)范檔案收集、整理工作，有效保護(hù)和利用檔案的規(guī)范。新修訂的《檔案法》規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向檔案館移交檔案”，規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織”是檔案形成主體，非國有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位負(fù)有檔案管理責(zé)任，在確保檔案完整、安全的前提下，可以自行妥善保管?！稒n案法實(shí)施辦法》中規(guī)定不屬于國家所有的檔案，由省級檔案主管部門在征得國家檔案局同意后確定具體范圍。

移交是檔案保管場所的變更，是檔案處分權(quán)能的實(shí)施與體現(xiàn)?！陡骷壐黝悪n案館收集檔案范圍的規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》規(guī)定“人民團(tuán)體”為檔案管理主體之一，全總、各級地方工會(huì)及產(chǎn)業(yè)工會(huì)，屬于人民團(tuán)體，檔案按國家機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定管理，定期向國家各級檔案館移交?；鶎庸?huì)的檔案主要由單位檔案機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理，按照《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《企業(yè)檔案管理規(guī)定》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)檔案管理辦法》《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)檔案工作的意見》等規(guī)章及規(guī)范性文件的要求，隨所在單位的檔案有不同的移交方式：黨政機(jī)關(guān)、國有及集體企事業(yè)單位、國家撥款的社會(huì)組織的基層工會(huì)檔案在單位保存或以直接、間接的方式移交到主管部門檔案機(jī)構(gòu)或國家檔案館，作為國家檔案信息資源組成部分，為社會(huì)提供利用。

2.3 “兩新”組織檔案管理法規(guī)中工會(huì)檔案的處分規(guī)定

“處分權(quán)涉及所有權(quán)的變更和終止，檔案所有權(quán)的關(guān)鍵在處分權(quán)”[3]?！皟尚隆苯M織的基層工會(huì)檔案處分權(quán)包括對檔案所有權(quán)的轉(zhuǎn)移——轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出賣，檔案占有權(quán)的出讓——移交及移交后的保管，檔案利用方式的限制——閱覽、復(fù)制、公布、開放等利用的限制條件設(shè)置，處置的決定——鑒定及銷毀。

國家檔案主管部門對私營企業(yè)、外資企業(yè)、港澳臺資企業(yè)的檔案是按民事主體的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定?，F(xiàn)行《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》中規(guī)定外商投資企業(yè)檔案包括工會(huì)組織的文件材料，企業(yè)終止或解散后，有中方參與的企業(yè)的檔案由原中方合資、合作者保管或移交國家檔案館，工會(huì)檔案可依此規(guī)定移交。外資企業(yè)檔案移交給變更后的企業(yè)，期滿或破產(chǎn)的外資企業(yè)檔案(除會(huì)計(jì)檔案)可經(jīng)過鑒定后銷毀，禁止擅自銷毀、出賣、占有或非法攜帶出境，沒有明確規(guī)定工會(huì)檔案的處分。港澳臺資企業(yè)的檔案管理參照按上述規(guī)定執(zhí)行?！洞龠M(jìn)民營企業(yè)檔案工作發(fā)展的意見》中規(guī)定民營企業(yè)按“自主管理、因企制宜”的原則開展檔案工作，沒規(guī)定基層工會(huì)檔案的處分。

非國有檔案的范圍由省級檔案主管部門按照《檔案法實(shí)施辦法》的賦權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，有的省將確認(rèn)權(quán)進(jìn)一步下放到設(shè)區(qū)的市檔案局。目前，各地檔案主管部門對“兩新”組織工會(huì)檔案的處分鮮有規(guī)定。

2.4 工會(huì)法對工會(huì)檔案權(quán)屬的規(guī)定

《工會(huì)法》規(guī)定工會(huì)的財(cái)產(chǎn)“任何組織和個(gè)人不得侵占、挪用和任意調(diào)撥”。《工會(huì)章程》規(guī)定工會(huì)財(cái)產(chǎn)管理和使用辦法由全總制定?；鶎庸?huì)檔案是基層工會(huì)的財(cái)產(chǎn)，對其形成的檔案材料享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。

“兩新”組織基層工會(huì)對其檔案享有物權(quán)，基層工會(huì)將檔案保存在“兩新”組織檔案機(jī)構(gòu)是賦予所在組織檔案保管、使用、收益的權(quán)利，基層工會(huì)仍具有檔案的處分權(quán)，即，檔案的鑒定、銷毀應(yīng)有基層工會(huì)參與、由基層工會(huì)負(fù)責(zé)人審核、批準(zhǔn)。檔案處分權(quán)屬于工會(huì)，基層工會(huì)有決定工會(huì)檔案自主保管或移交上級工會(huì)檔案機(jī)構(gòu)或移交國家檔案館的權(quán)力。

3 原因分析

3.1 傳統(tǒng)檔案管理實(shí)踐的影響

我國實(shí)行全宗內(nèi)檔案集中統(tǒng)一管理。1956年中央辦公廳、國總辦公廳《關(guān)于工會(huì)組織檔案工作的若干問題的聯(lián)合通知》規(guī)定基層工會(huì)檔案作為單位檔案全宗的一部分與所在單位檔案統(tǒng)一管理，“一同轉(zhuǎn)移”，國家檔案館通常不單獨(dú)接收工會(huì)機(jī)關(guān)以外的基層工會(huì)檔案，基層工會(huì)的檔案管理方式沿用至今。“兩新”組織的基層工會(huì)檔案普遍沿用上述檔案管理方式，導(dǎo)致檔案管理實(shí)踐中權(quán)屬關(guān)系模糊。

3.2 對基層工會(huì)檔案重視不足

由于需要與民法等法規(guī)頒布相配合，檔案主管部門在制定“兩新”組織檔案法規(guī)時(shí)留有余地。新時(shí)代和諧社會(huì)建設(shè)中，工會(huì)作為“創(chuàng)新社會(huì)治理和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要力量”[4]，在維護(hù)“兩新”組織職工合法權(quán)益、代表職工利益、和諧勞動(dòng)關(guān)系中具有獨(dú)特的作用，檔案法規(guī)制定部門對工會(huì)檔案給予的重視不夠。

3.3 對工會(huì)檔案的概念性認(rèn)識不清晰

“工會(huì)檔案”一詞在實(shí)際工作中使用頻繁，但含義不明確。工會(huì)檔案的概念釋義中沒有注意基層工會(huì)檔案的概念性分類與實(shí)體管理分類的不一致，基層的工會(huì)檔案只存在于概念性分類中，實(shí)體分類中沒有“工會(huì)檔案”，導(dǎo)致實(shí)踐中工會(huì)檔案權(quán)屬被忽視。

4 建議

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。完善“兩新”組織檔案法規(guī)建設(shè)是全面推進(jìn)檔案事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。檔案法需要與《民法典》的實(shí)施相互配合、共同規(guī)范。

4.1 加強(qiáng)法規(guī)制定，營造依法治檔環(huán)境

檔案工作的普遍性決定了檔案管理法制建設(shè)的廣泛性?！皩τ诟鞣N不同所有權(quán)的檔案只靠制定一個(gè)具體管理辦法是不夠的,都需要國家層面上的法律才能規(guī)定”[5]。國家及省級檔案主管部門要強(qiáng)化檔案法制建設(shè)主責(zé)意識，跟上新時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，結(jié)合《民法典》頒布，堅(jiān)持“立法服務(wù)社會(huì)和人民群眾的價(jià)值取向”，以維護(hù)人民權(quán)益、保護(hù)社會(huì)檔案信息資源、共建共治共享的發(fā)展理念，及時(shí)制定、修訂檔案法規(guī)政策，厘清不同組織檔案權(quán)屬，營造依法治檔的良好環(huán)境。

4.2 依法確認(rèn)“兩新”組織基層工會(huì)的檔案所有權(quán)

實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾合法權(quán)利是社會(huì)治理的核心，依法明確“兩新”組織工會(huì)檔案的工會(huì)所有權(quán)與處分權(quán)是維護(hù)工會(huì)與職工的權(quán)利。積極修訂《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》、制定民營企業(yè)及民辦非企業(yè)組織檔案管理法規(guī)政策，明確“兩新”組織工會(huì)檔案的所有權(quán)、處分權(quán)屬于基層工會(huì)，保障基層工會(huì)依法行使權(quán)力。

4.3 創(chuàng)新“兩新”組織檔案管理模式

依據(jù)“兩新”組織的特殊性、檔案管理基本原則、工會(huì)“一次入會(huì)、持證接轉(zhuǎn)”中會(huì)員檔案動(dòng)態(tài)管理需要，創(chuàng)新檔案管理模式。模式一，“雙軌雙套制”。工會(huì)檔案實(shí)體檔案與電子檔案雙套保存；“兩新”組織與基層工會(huì)同時(shí)保管工會(huì)檔案，綜合檔案室保管工會(huì)檔案復(fù)制件或電子檔案，基層工會(huì)保管檔案原件及電子檔案。模式二，工會(huì)自主管理。具備管理?xiàng)l件的基層工會(huì)自主保管檔案的原件及電子檔案，向單位及本單位職工提供利用，定期向上級工會(huì)檔案機(jī)構(gòu)或國家檔案館移交；管理?xiàng)l件不達(dá)標(biāo)的基層工會(huì)以保管使用電子檔案為主，短期保存檔案原件，定期移交上級工會(huì)檔案機(jī)構(gòu)。

4.4 保護(hù)檔案信息資源，完善檔案治理體系

檔案是人類的記憶?！皟尚隆苯M織工會(huì)檔案包括工會(huì)在開展會(huì)籍管理中產(chǎn)生的會(huì)員檔案、工會(huì)參與職工勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)中的原始記錄等，是社會(huì)檔案信息資源的一部分，在現(xiàn)行效用、行政作用發(fā)揮后應(yīng)該發(fā)揮其歷史效用、社會(huì)文化作用，納入國家檔案管理范圍，移交上級工會(huì)檔案機(jī)構(gòu)或國家檔案館，豐富國家檔案信息資源。建立工會(huì)組織檔案管理體系，對我國社會(huì)組織檔案體系的建立與完善具有示范引領(lǐng)作用，是對國家檔案治理體系的發(fā)展與完善。