奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐與思考

■ 吳康軍

為貫徹落實(shí)十九大提出的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化總目標(biāo)，深化農(nóng)村土地制度改革，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略，作為上海郊區(qū)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主戰(zhàn)場的奉賢區(qū)，近年來，通過盤活農(nóng)村宅基地，節(jié)約集約利用土地資源，提高土地綜合利用水平，推動(dòng)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造農(nóng)民高品質(zhì)生活，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，取得了一定成效。該區(qū)通過農(nóng)民相對集中居住“政策超市”的探索，為進(jìn)一步探索農(nóng)村宅基地制度改革打下了基礎(chǔ)。

一、奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革推進(jìn)情況

奉賢區(qū)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革是以“農(nóng)民為主體、政府為主導(dǎo)”為原則，研究形成“個(gè)性定制”方案，設(shè)立“政策超市”，確保每一戶農(nóng)民都能以自己的意愿，作出最優(yōu)選擇、享受最大改革紅利。

（一）宅基地置換成商品房

農(nóng)民可選擇將宅基地有證有效面積置換存量安置房的方式，一方面提高了村民的居住環(huán)境與生活水平，另一方面也使其自身資產(chǎn)得到較大提升。如金匯鎮(zhèn)新強(qiáng)村從2019年初對454戶村民通過兩次意愿征詢，9月完成入戶評估，11月初共完成319戶農(nóng)戶選擇進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住簽約。青村鎮(zhèn)從發(fā)展需要、群眾訴求和可操作性出發(fā)，2019年通過宅基地置換，完成205戶進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，主要解決“三線”安置及園區(qū)內(nèi)農(nóng)戶遷移問題，提高宅基地流轉(zhuǎn)率，有效整合資源。

（二）宅基地平移集中

農(nóng)民可選擇宅基地平移新點(diǎn)統(tǒng)一建房，通過完善基礎(chǔ)配套設(shè)施、優(yōu)化景觀環(huán)境來改善生活品質(zhì)。如青村鎮(zhèn)在充分保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，結(jié)合平移集中點(diǎn)各點(diǎn)區(qū)位、配套成本、農(nóng)民意愿等實(shí)際情況，應(yīng)地制宜制定不同實(shí)施操作方案：一是以村委會(huì)為實(shí)施主體進(jìn)行建設(shè)并負(fù)責(zé)相關(guān)配套。二是通過平移集中居住，將結(jié)余的宅基地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源，通過產(chǎn)業(yè)收益平衡農(nóng)民住宅建設(shè)資金，統(tǒng)一設(shè)計(jì)、建設(shè)。建成之后農(nóng)民入住并退出原有宅基地，以舊房換新房。三是農(nóng)戶在確保戶有所居的前提下參加平移集中居住，集中居住點(diǎn)由有意參與鄉(xiāng)村振興的央企、國企參與建設(shè)，建設(shè)完成之后統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給上述建設(shè)企業(yè)，由企業(yè)運(yùn)營，給予農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益。同時(shí)，該集中居住點(diǎn)可作為鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、發(fā)展的生活配套。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

通過鎮(zhèn)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織搭建平臺(tái)，引入社會(huì)資本，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，將農(nóng)民閑置宅基地租賃給企業(yè)，并以整租形式對宅基地房進(jìn)行改造運(yùn)營，吸引企業(yè)總部落戶，形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)。如青村鎮(zhèn)吳房村結(jié)合村民實(shí)際居住需求，采取靈活多樣流轉(zhuǎn)方式，既可以整宅基流轉(zhuǎn)，也可以部分流轉(zhuǎn)。吳房村1、2、9組的61戶村民將房屋流轉(zhuǎn)至村經(jīng)濟(jì)合作社，簽約流轉(zhuǎn)房屋面積1.18萬平方米。對于參與流轉(zhuǎn)的村民，充分尊重村民意愿，部分村民既想?yún)⑴c流轉(zhuǎn)增加收入，又想繼續(xù)居住在農(nóng)村，鎮(zhèn)將利用各村現(xiàn)有資源，參照市級(jí)鄉(xiāng)村振興示范村吳房村的做法，打造頤養(yǎng)公寓供參與流轉(zhuǎn)的村民入住，以此提高村民收入并完善相關(guān)生活配套設(shè)施。同時(shí)利用公共租賃住房解決參與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的居住問題。

（四）宅基地作價(jià)入股模式

農(nóng)戶可結(jié)合進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住，部分宅基地以安置房置換，余下部分宅基地作價(jià)以股權(quán)形式入股。如南橋鎮(zhèn)2019年設(shè)立價(jià)值2100萬的70股宅基地股權(quán)，2020年增設(shè)25萬平方米集體物業(yè)，每股30萬元股權(quán)，形成總量600股，市值1.8億的集體物業(yè)股權(quán)化。青村鎮(zhèn)貨幣化安置部分投入鎮(zhèn)現(xiàn)有平臺(tái)公司和各村的合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行運(yùn)作，約定每年按不低于5%的回報(bào)，按照入股數(shù)分配農(nóng)戶。農(nóng)戶亦可選擇貨幣化安置，結(jié)合作價(jià)入股模式，即部分貨幣化，部分投入鎮(zhèn)平臺(tái)公司作價(jià)入股。

（五）拆除宅基地貨幣化安置模式

在尊重村民自愿的前提下，為保障其居住權(quán)，明確本人名下有商品房或其他住宅的條件下，擬參與農(nóng)民相對集中居住的農(nóng)戶，承諾放棄實(shí)物分配，允許對農(nóng)戶宅基地及房屋進(jìn)行全貨幣化安置。

（六）保留宅基地居住點(diǎn)改造提升

在郊野單元規(guī)劃中保留的居住點(diǎn)，結(jié)合各村實(shí)際，發(fā)掘各村特色，融入多元“海派江南”風(fēng)貌，對各點(diǎn)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，對居住點(diǎn)內(nèi)的相關(guān)建設(shè)，包括農(nóng)戶房屋的改建、擴(kuò)建、翻建，全部按照控規(guī)實(shí)施。

二、宅基地改革中的問題及原因分析

隨著城市和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建設(shè)用地越來越稀缺，宅基地已成了十分寶貴的資源。從政府角度看，政府通過改善農(nóng)民居住條件，對結(jié)余的宅基地資源開發(fā)再利用。從農(nóng)民角度看，農(nóng)民依靠宅基地這塊沉睡的資源，希望得到利益最大化。因此，在推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住上還存在諸多困難和矛盾。

（一）宅基地置換集中居住工作有待優(yōu)化

通過對農(nóng)民相對集中居住區(qū)域的農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對相對集中居住普遍期望值較高。一是部分村民將農(nóng)民相對集中居住中的“上樓”看作改善家庭經(jīng)濟(jì)條件的重要機(jī)遇，會(huì)簡單地與城市動(dòng)遷標(biāo)準(zhǔn)相類比，期望能夠得到更多的房產(chǎn)，存在較高心理預(yù)期。二是不少村民希望農(nóng)民相對集中居住不僅能改善居住條件,也要為后續(xù)生活提供保障，期望政府出臺(tái)更好的保障政策，如將較低的農(nóng)保水平轉(zhuǎn)為社保、提高醫(yī)保待遇等等。三是有些參與意識(shí)比較強(qiáng)的村民，希望政府在制定政策過程中更深入地了解群眾需求和建議，科學(xué)合理地確定規(guī)劃設(shè)計(jì)，共同參與到集中居住點(diǎn)的前期設(shè)計(jì)中。目前政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)缺少農(nóng)民參與的做法。

（二）宅基地新舊政策不一致，社會(huì)矛盾突顯

根據(jù)上海市政府出臺(tái)的《農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》16號(hào)令，明確只有農(nóng)業(yè)戶口有建房資格，排除了鎮(zhèn)保人員、小城鎮(zhèn)戶口和自理戶口等人口，事實(shí)上這類人員數(shù)量很大，奉賢區(qū)這類人員還有203125人。這個(gè)龐大的群體在申請建房上，過去沒有批，現(xiàn)在批不了，社會(huì)矛盾突出。再如，《上海市人民政府關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的若干意見》第五條的規(guī)范安置面積和建房標(biāo)準(zhǔn)：各涉農(nóng)區(qū)要合理確定農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住的實(shí)物安置面積，實(shí)物安置面積按照4人及4人以下戶不超過180平方米，人口超過4人的，可按照每人20平方米標(biāo)準(zhǔn)增加建筑面積。允許各涉農(nóng)區(qū)結(jié)合實(shí)際，確定安置房套型面積，但實(shí)物安置面積最多不得超過規(guī)定上限每人20平方米。有很多農(nóng)戶在新政策出臺(tái)之前按照舊政策希望置換面積全部實(shí)物安置。而現(xiàn)在新的政策出臺(tái)后，限制了實(shí)物安置的面積，以至于很多原本已經(jīng)解決家庭矛盾和買賣矛盾的農(nóng)戶開始又有了新的矛盾。也有部分農(nóng)戶居住人數(shù)較多分戶較多，根據(jù)新的政策無法滿足實(shí)際居住，導(dǎo)致引發(fā)新的家庭矛盾。甚至有農(nóng)戶發(fā)證面積小于40平方米，即使加上套型面積20平方米以后也不能置換小套產(chǎn)權(quán)安置房。

（三）宅基地改革的資金收支核算和土地指標(biāo)增減需細(xì)化

從中長期來看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民相對集中居住后，不具有保留價(jià)值的宅基地在復(fù)墾后計(jì)入鎮(zhèn)域土地指標(biāo)統(tǒng)籌，鎮(zhèn)政府可在拆舊區(qū)選取具有保留價(jià)值的宅基地進(jìn)行設(shè)計(jì)改造或引入工商資本改造經(jīng)營，并通過盤活集體建設(shè)用地等方式，為完善村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施、推進(jìn)鄉(xiāng)村工坊建設(shè)、推動(dòng)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出空間，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織造血功能，為各村的長遠(yuǎn)發(fā)展打下基礎(chǔ)。但對于地方政府而言，無論是建設(shè)新安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，還是前期投入等都需要大量資金，市級(jí)政策補(bǔ)貼較少，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政壓力大，在收支相抵后鎮(zhèn)級(jí)層面還需填補(bǔ)數(shù)億元的資金缺口，地方政府難以承受，依靠市場融資又會(huì)存在隱形的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如金匯鎮(zhèn)新強(qiáng)村319戶進(jìn)城集中安置，需要高達(dá)13億元的資金，依靠市、區(qū)財(cái)政扶持等資金，短期內(nèi)無法平衡整個(gè)項(xiàng)目的成本，如果捆綁地塊出讓情況不佳，更可能對政府財(cái)政造成巨大壓力。

（四）拆舊區(qū)現(xiàn)狀宅基地情況較為復(fù)雜

一方面，現(xiàn)狀宅基地面積區(qū)間分布廣、極端案例多，各戶情況不一，僅宅基地占地面積一項(xiàng)，同村內(nèi)最低值與最高值可能相差十?dāng)?shù)倍。農(nóng)村地區(qū)還普遍存在諸如老年人過世后繼承權(quán)不清的情況，農(nóng)民相對集中居住方案往往難以兼顧，需要在政策制定中提前謀劃應(yīng)對預(yù)案和操作口徑。另一方面，農(nóng)民相對集中居住方案通常需要以現(xiàn)狀宅基地及人員情況來確定。但由于歷史原因，各村現(xiàn)狀宅基地權(quán)屬較為混亂，常常與戶口無法完全對應(yīng)，造成村民建房資格權(quán)無法明確。一戶多宅、分戶、買賣、遷移和劃撥等多種問題，解決歷史遺留問題相對復(fù)雜，個(gè)性矛盾突出。

（五）配套不夠健全，后續(xù)管理有難度

大部分宅基地房安置小區(qū)物業(yè)管理屬于起步階段，管理人員的管理水平和服務(wù)質(zhì)量等業(yè)務(wù)都需要更一步的提高和學(xué)習(xí)。安置小區(qū)的大部分對象都是農(nóng)民，他們的生活方式一下子有了很大的改變，離開土地、農(nóng)具、種糧食等等會(huì)感覺生活很不方便。由于經(jīng)濟(jì)困難，大多數(shù)農(nóng)戶還在小區(qū)里種蔬菜。居民基本上都不愿意繳納物業(yè)管理費(fèi)，期望政府提供更加優(yōu)惠的政策。由于新小區(qū)不夠完善，各種政治、文化、生活、社會(huì)保障社區(qū)組織還沒有建立，管理方式非常簡單。小區(qū)產(chǎn)生臟亂差現(xiàn)象很嚴(yán)重，使得一部分居民意見很大，反映很強(qiáng)烈。安置小區(qū)僅靠政府補(bǔ)貼不能真正維持日常管理運(yùn)作，需要建立一個(gè)長效管理機(jī)制，從長遠(yuǎn)來看缺乏后續(xù)經(jīng)濟(jì)支撐。

三、推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的思考

市委書記李強(qiáng)在全市鄉(xiāng)村振興推進(jìn)大會(huì)上明確指出，解決好農(nóng)民建房和集中居住問題，將為上海實(shí)現(xiàn)更加長遠(yuǎn)、更高質(zhì)量發(fā)展提供寶貴的戰(zhàn)略空間和發(fā)展動(dòng)能，也是改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留住水鄉(xiāng)韻味，煥發(fā)多彩顏值，彰顯江南氣質(zhì)，構(gòu)建魅力景觀，記載傳統(tǒng)文化，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和建設(shè)具有世界影響力超大城市的應(yīng)有之意。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，需要科學(xué)謀劃、上下協(xié)同、分工合作，在不傷害農(nóng)民利益的前提下，制定各方滿意的政策。

（一）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，制定戰(zhàn)略布局

將推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住工作放在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略高度來謀劃，按照農(nóng)民自愿、多樣選擇、穩(wěn)妥有序、依法公平的原則，盡快明確農(nóng)民相對集中居住的政策導(dǎo)向。一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。嚴(yán)格按照“土地利用”“郊野單元”大規(guī)劃和村莊小規(guī)劃推進(jìn)宅基地改革，確保建設(shè)用地總量不突破指標(biāo)。二是集約利用土地。在厘清拆舊區(qū)現(xiàn)狀宅基地情況的基礎(chǔ)上，摸清底數(shù)，突出前瞻性，提供盡可能多樣化的農(nóng)民相對集中居住和住房配置方式。通過公示方案、簽訂協(xié)議的方式穩(wěn)妥有序推進(jìn)，優(yōu)先安排危房、“三高兩區(qū)”、小村落有序撤并置換，保障農(nóng)民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長期得利，讓農(nóng)民共享鄉(xiāng)村振興的制度紅利。三是完善基礎(chǔ)設(shè)施。完善農(nóng)村住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定農(nóng)村住宅建筑設(shè)計(jì)規(guī)范，優(yōu)化農(nóng)村住宅戶型，提高房屋安全性、美觀性和統(tǒng)一性。四是整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金。優(yōu)化農(nóng)村相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公建配套，為農(nóng)村建設(shè)發(fā)展提供優(yōu)美空間。

（二）突出頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策創(chuàng)新

一是市、區(qū)級(jí)部門進(jìn)一步加大資金支持力度，通過提高出讓金基數(shù)或返還比例，縮短市級(jí)土地出讓金返還周期，減輕農(nóng)民相對集中居住項(xiàng)目的資金壓力。參照舊區(qū)改造、城中村改造等政策，給予農(nóng)民相對集中居住項(xiàng)目貸款利率優(yōu)惠。進(jìn)一步加大土地支持力度，允許綜合編制“上樓”和“平移”的土地指標(biāo)增減掛鉤方案。優(yōu)先保障宅基地平移集中項(xiàng)目用地，在實(shí)施過程中允許先用后征、邊占邊補(bǔ)、封閉運(yùn)作，通過與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，可通過土地市場掛鉤周轉(zhuǎn)到其他地價(jià)較高區(qū)域進(jìn)行經(jīng)營性出讓。二是進(jìn)一步加大審批支持力度，構(gòu)建市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。對已認(rèn)定的農(nóng)民相對集中居住項(xiàng)目，按照重大工程項(xiàng)目加快前期審批流程，縮短項(xiàng)目周期。完善多元化安置模式，在滿足基本居住的基礎(chǔ)上，以貨幣安置、集體經(jīng)濟(jì)入股等方式，加快項(xiàng)目進(jìn)展速度。

（三）注重流程優(yōu)化，加強(qiáng)土地資金保障

市、區(qū)兩級(jí)政府加強(qiáng)對資金補(bǔ)貼發(fā)放路徑和時(shí)間節(jié)點(diǎn)的統(tǒng)籌。進(jìn)一步完善市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)資金籌措分擔(dān)機(jī)制。市級(jí)層面繼續(xù)以土地整治項(xiàng)目給予扶持，加大各條線涉農(nóng)資金的整合力度。區(qū)級(jí)層面繼續(xù)加強(qiáng)投入，通過節(jié)余指標(biāo)落實(shí)地塊的區(qū)級(jí)出讓收益返還，用于農(nóng)民相對集中居住點(diǎn)建設(shè)；對農(nóng)民相對集中居住點(diǎn)投入公共設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、市政配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、水務(wù)交通補(bǔ)貼，給予燃?xì)?、電力、電信等配套服?wù)優(yōu)惠。鎮(zhèn)級(jí)層面負(fù)責(zé)市、區(qū)資金以外的農(nóng)民相對集中居住區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。同時(shí)，積極引入國有資本及信譽(yù)良好的社會(huì)資本。支持以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，具備相應(yīng)資質(zhì)和規(guī)模的合作單位建設(shè)農(nóng)民相對集中居住點(diǎn)，將節(jié)余指標(biāo)落實(shí)地塊捆綁開發(fā)建設(shè)。政府各部門之間加強(qiáng)合作，加大監(jiān)管力度。整個(gè)項(xiàng)目在鎮(zhèn)級(jí)階段即需要多部門通力合作，例如人口和有證面積審核的建管站、宅基證信息資料提供的規(guī)土所、各個(gè)村等的聯(lián)合監(jiān)管，分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、合理監(jiān)管。要進(jìn)一步明確職責(zé)分工，嚴(yán)格管理，強(qiáng)化監(jiān)管，對任何宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，人口審核等程序，加大審核和監(jiān)管力度。

（四）加強(qiáng)科學(xué)管理，完善配套設(shè)施

一是開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證。依法確認(rèn)宅基地使用權(quán)，有效解決土地權(quán)屬問題，建立健全宅基地管理檔案。嚴(yán)格規(guī)范宅基地使用，實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)禁建別墅大院私人會(huì)所。加強(qiáng)宅基地房建設(shè)管理，對宅基地建房資格、建筑面積、占地面積進(jìn)行事前事中事后審核監(jiān)管。二是加大投入力度，完善建成小區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)。從老百姓最急需的實(shí)際問題入手，加強(qiáng)治安等各種體系的建設(shè)，完善小區(qū)各種配套設(shè)施，進(jìn)一步提升公共設(shè)施和社會(huì)管理水平。三是建立小區(qū)健康發(fā)展的服務(wù)和管理隊(duì)伍。加大培訓(xùn)工作，提升管理人員的素質(zhì)和專業(yè)水平，更好地服務(wù)群眾。機(jī)關(guān)相關(guān)部門對小區(qū)的運(yùn)作進(jìn)行有效指導(dǎo)和扶持，更好地提升小區(qū)發(fā)展前景。