濕地生態(tài)效益補償實踐與思考

王明勝，張穎，李海峰，周小春

（安徽省林業(yè)局濕地管理處，安徽 合肥 230001）

隨著人口增長和社會經濟發(fā)展，當前濕地保護面臨巨大壓力，存在濕地生態(tài)功能持續(xù)被削弱甚至部分喪失、濕地保護利益受損未得到很好維護等問題。加快建立健全濕地生態(tài)效益補償制度已成為縱深推進濕地保護與修復的一項重要任務。

濕地生態(tài)效益補償制度是以保護與修復濕地為最終目的，旨在從經濟層面協(xié)調濕地保護與資源利用關系沖突的一項制度。關于濕地生態(tài)效益補償目前在國內外尚未有公認的定義，但因其與生態(tài)效益補償的基本理論來源相一致，多數人一直將其視為生態(tài)效益補償體系中的一個分支。鮑達明等在《構建中國濕地生態(tài)效益補償制度的思考》一文中依據生態(tài)效益補償基本理論和濕地自身特點屬性，將其定義為：針對導致濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞的濕地開發(fā)利用活動征收稅、費，消除濕地開發(fā)利用活動產生的經濟負外部性，限制濕地破壞行為的發(fā)生，為濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復籌措資金；并對因濕地保護而喪失發(fā)展機會的相關方和濕地保護的貢獻者給予資金、技術、實物上的補償和政策上的優(yōu)惠，促成公平的濕地保護格局，激勵社會公眾和群體參與濕地保護管理工作，促進濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復的制度模式[1]。從定義中可以將濕地生態(tài)效益補償制度理解為對受償對象和利益主體給予適當補償，從而避免破壞濕地，達到保護與修復濕地的目的。

1 濕地生態(tài)效益補償現狀

全球濕地面積銳減，帶來了嚴重環(huán)境災害。加強濕地保護已成為全球共識，越來越多的國家結合自身濕地現狀，積極探索建立可行性的濕地生態(tài)效益補償機制，旨在從管理方面加強濕地保護。

1.1 國外濕地生態(tài)效益補償機制

美國濕地保護工作起步較早，推行一系列濕地保護政策，并采用“零凈損失”補償政策降低對濕地造成的損害。即國家監(jiān)管，采取濕地銀行補償、濕地替代費補償和濕地被許可人自行補償三種機制進行補償。該制度靈活地將市場手段與政府監(jiān)管相結合，取得了良好成效。英國比較重視濕地產權的重要性，積極建立公共購買制度，通過政府出資、社會捐助等多種方式購買重點濕地區(qū)域，變更濕地的權屬，以實現對濕地的保護。加拿大濕地資源豐富，濕地面積居世界第一。通過設立專項補償金，并引入企業(yè)化運作機制，依靠生態(tài)旅游收入解決了濕地補償資金的來源問題[2]。

1.2 國內濕地生態(tài)效益補償機制

我國濕地生態(tài)效益補償工作起步相對較晚，20世紀90年代初開始濕地生態(tài)效益補償實踐，先后開展了補償標準人性化、補償形式多樣化、補償方式風俗化等多種形式的生態(tài)補償實踐。

為了支持濕地保護與恢復，國家層面通過實施宏觀調控政策推動全國濕地生態(tài)補償機制的構建。中央財政自2014年起啟動濕地生態(tài)效益補償試點工作，首先在國際重要濕地和濕地類型國家級自然保護區(qū)開展。如安徽升金湖國家級自然保護區(qū)被納入國家濕地生態(tài)效益補償試點范圍，對因候鳥遷飛覓食而造成農作物損失的農戶給予經濟補償。項目實施以來，升金湖濕地得到有效保護和修復，擴大了濕地面積，豐富了水鳥食物，促進了人與自然和諧共生，濕地生態(tài)服務功能也在日益提升[3]。

地方層面部分省市也依據地區(qū)自身生態(tài)特點，探索建立濕地生態(tài)效益補償新模式，以期推動濕地保護修復良性發(fā)展。如安徽環(huán)巢湖十大濕地建設中，實施“退田還濕”“退耕還濕”“退居還濕”工程，政府或企業(yè)流轉土地，對土地相關權益人給予一定補償；江西鄱陽湖濕地建立生態(tài)旅游與濕地生態(tài)補償相結合的市場模式，給當地社區(qū)和居民提供補償資金[4]；湖南洞庭湖濕地提高退耕還濕生態(tài)補償標準，不再局限于實際損失，而是把當地退田還湖濕地的休閑娛樂價值、文化科研價值、凈化降污價值等都計算在內，從真正意義上補償了利益相關者[5]。

多年的實踐探索，提高了濕地保護率，增強了公眾濕地保護意識，為構建濕地生態(tài)效益補償制度積累了寶貴的經驗。但從全國來看，我國濕地生態(tài)效益補償工作總體進展仍然較為緩慢，須在“補給誰”“補什么”“補多少”“誰來補”等方面向縱深推進。

2 濕地生態(tài)效益補償存在問題

2.1 濕地產權不清晰，應該“補給誰”

濕地產權是指對濕地設定的一系列權利義務，包括所有權、使用權和其他權利。由于濕地是一種較特殊的生態(tài)系統(tǒng)，具有極強的外部性和公共產品特性，涉及多個部門和利益群體。不同部門和利益群體對濕地的功能價值認識存在差異，不同的利用群體對濕地資源的需求也不相同；加之我國目前還未對濕地進行確權，往往無法明確生態(tài)補償對象和受益主體。同時，多部門管理也使制度推行遇到一定阻礙，導致在濕地保護與個人經濟利益相沖突的過程中極易發(fā)生“公地悲劇”現象[6]，即每一個人對濕地都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，而每一個人又都傾向于過度使用，從而造成濕地資源的過度利用。

2.2 補償范圍不易定，究竟“怎么補”

濕地生態(tài)效益補償是一項較為復雜的工作，目前濕地生態(tài)效益補償范圍主要限于林業(yè)部門管理的部分濕地，且多集中在候鳥遷徙路線上的重要濕地，補償對象單一。在濕地范圍內，還涉及到是補給水鳥造成的農作物損失，還是水環(huán)境治理補償；是補償養(yǎng)殖業(yè)受損，還是補償水資源提供，抑或是補償其他利用方式受損等問題。在濕地范圍外，大部分濕地流域還涉及到濕地上下游、左右岸的土地所有者和經營者的權責利益。如升金湖國家級自然保護區(qū)將候鳥覓食農作物造成的損失補償地理范圍限定為保護區(qū)及周邊1 km范圍內，但鳥類活動范圍較大，且不同區(qū)域鳥類分布種類不同、數量不同、覓食不同，對農作物造成的損失不能僅按離自然保護區(qū)的距離遠近而確定。補償范圍的難以確定，無法使受償人因保護濕地造成的利益損失真正補償到位。

2.3 補償標準難測算，到底“補多少”

不同區(qū)位、不同濕地的功能價值、利用方式、重要性、稀有性和濕地損害修復成本很難準確測算。加上濕地生態(tài)效益補償往往未顧及生態(tài)服務價值，疏忽彼此補償意愿，只能粗略匡算補償標準，最后導致濕地保護受益主體獲得的補償額度與濕地保護的實際損失存在差距，難以形成濕地保護激勵機制和長效機制。

2.4 補償資金途徑少，最終“誰來補”

市場化、多元化、可持續(xù)的濕地生態(tài)效益補償機制目前還尚未形成。中央財政濕地保護項目補償對象僅為國際重要濕地和國家級濕地類型自然保護區(qū)，而對國家重要濕地、省級自然保護區(qū)和濕地公園等目前暫無濕地生態(tài)補償項目；補償范圍也是僅限于水鳥造成的農作物損失，且補償的資金來源一直以政府財政支出為主的模式，后續(xù)難以為繼。此外，由于濕地生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程具有投入資金大、回報周期長等特點，社會資本參與意愿不強，多數地區(qū)的濕地生態(tài)效益補償仍局限于政府主導的貨幣補償層面，缺乏可持續(xù)融資的渠道。僅僅依靠政府財政補償不但降低了濕地生態(tài)保護補償資金的使用效率，而且影響濕地保護和修復項目的可持續(xù)性[7]。

3 濕地生態(tài)效益補償思考

3.1 明確濕地補償對象

明晰濕地的自然狀況和權屬狀況有利于構建歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的濕地產權制度。根據2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，對各類自然保護地進行確權，并優(yōu)先開展生態(tài)補償，補償對象為各類自然保護地管理機構，補償費用用于管護巡護和生態(tài)修復。自然保護地以外的濕地，因濕地保護導致其利益受損，給予其所有者或經營者相應補償。只有產權清晰，才能確定濕地生態(tài)補償對象和受益主體，才能更好保護濕地資源。因此，健全濕地生態(tài)效益補償制度亟需加快推進濕地資源資產產權確權工作，明確濕地產權責任人，完善濕地資源有償使用和濕地生態(tài)保護補償體系[8]。

3.2 擴大濕地補償范圍

濕地生態(tài)效益補償涉及多個利益群體，不能單獨局限于水鳥損害農作物，須適當擴大濕地補償范圍，讓因保護濕地生態(tài)而作出貢獻的受償對象都能夠得到相應的補償。采取“一刀切”的方式劃定濕地生態(tài)效益補償范圍，看似公平，但并未充分考慮到濕地上下游、左右岸的群體利益，容易出現部分損失利益的受償對象無法獲得補償或補償不平等的現象。所以在劃定濕地生態(tài)補償范圍時應該結合濕地類型、面積等因素，綜合考慮濕地區(qū)域內居民搬遷、退耕、禁漁等多方面的利益損失，依據濕地實際現狀科學劃定補償范圍，擴大補償規(guī)模，盡可能地推廣實施濕地全流域生態(tài)補償，以實現濕地生態(tài)效益補償的公正公平[9]。

3.3 科學制定補償標準

科學的補償標準才能激勵濕地補償對象和受益主體主動保護濕地資源。對于各類濕地類型自然保護地，可按其保護級別和面積制定標準予以補償；保護地以外濕地，包括國際重要濕地、國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地，可根據其重要程度、利用方式等不同，給予合理補償；對于濕地范圍外的上下游、左右岸的土地所有者或經營者，包括企業(yè)、集體和個人等，應根據其對濕地保護的貢獻大小，給予相應的補償。嚴格按照相關標準和技術規(guī)程準確評估濕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值。補償標準以濕地生態(tài)系統(tǒng)服務效益的增加值為補償上限，以因保護濕地而耗費的基本開支為補償下限，綜合考量區(qū)域經濟發(fā)展狀況、補償承受能力以及生態(tài)服務價值等多方面因素，兼顧因保護濕地而失去經濟發(fā)展機會所導致的隱形損失[10]。且補償標準不能固化，還應隨區(qū)域位置、經濟變化、濕地保護費用等變量因素適時作出相應的調整，最終讓補償雙方都能滿意。

3.4 拓寬補償資金來源

濕地生態(tài)效益補償堅持政府主導、市場參與原則，堅持“誰利用、誰補償”原則，堅持“誰損害、誰補償”原則，做到優(yōu)勢互補，彼此促進，責權明確。完善法律法規(guī)和地方政策，積極引導企業(yè)、個體戶、非政府組織等因利用濕地而獲得利益的受益方，主動承擔起相應的濕地生態(tài)補償義務；創(chuàng)新補償方式，加強科技、產業(yè)、技能等方面的扶持與補償，增強被補償地區(qū)的內生發(fā)展動力；探索市場機制，鼓勵有條件的生態(tài)保護地區(qū)政府通過保障合法權益、加大政策扶持等配套措施，運用政府和社會資本合作模式吸引符合資質條件的社會資本參與。如此，才能逐步實現我國濕地生態(tài)效益補償由“輸血式”轉變?yōu)椤霸煅健盵11]，保證濕地生態(tài)效益補償的可持續(xù)性。

4 結語

建立健全濕地生態(tài)效益補償制度，可以降低濕地破壞率，修復濕地生態(tài)功能，實現地區(qū)濕地保護生態(tài)效益與濕地利用經濟效益的共同發(fā)展[12]。然而建立健全濕地生態(tài)效益補償制度是一項全局性、系統(tǒng)性和長期性的艱巨任務，涉及經濟、社會和生態(tài)環(huán)境等多個方面，唯有堅持問題導向、探索創(chuàng)新、積極作為，在平衡利益的基礎上，徹底解決“補給誰”“怎么補”“補多少”“誰來補”等問題，才能逐步建立起公平公正、行之有效的濕地生態(tài)效益補償制度，才能讓補償制度真正落實到位，發(fā)揮出保護濕地生態(tài)系統(tǒng)的作用，才能真正實現人與自然和諧共生的美好愿景。