政府預(yù)算與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對
——以新冠肺炎疫情為例

楊志安 胡 博 邱國慶

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧沈陽110036）

一、引言和文獻綜述

公共衛(wèi)生服務(wù)是政府的一項基本社會管理職責(zé)。政府通過實施公共政策創(chuàng)造良好的公共衛(wèi)生條件，改善公眾健康狀況。公共衛(wèi)生不僅關(guān)系到國家的長治久安和繁榮昌盛，也關(guān)系到全人類的公共安全和健康〔1〕。2020 年新冠肺炎疫情這一公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，威脅公眾健康，干擾正常的生產(chǎn)生活秩序，不僅在短期內(nèi)造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，在未來的較長時期，還將深刻影響全球經(jīng)濟政治的發(fā)展走向。公共衛(wèi)生防疫的純公共物品屬性，決定了市場配置在該領(lǐng)域完全失靈，危機的應(yīng)對必須充分發(fā)揮政府的治理效能。在社會經(jīng)濟走低的危機背景下，政府財政的給付能力和預(yù)算管理的有效性成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵因素。以危機治理為契機，梳理疫情應(yīng)對過程中暴露的公共衛(wèi)生財政資金管理以及預(yù)算管理的諸多問題，在制度建設(shè)層面進行根本治理，是本文研究的主要目的。

突發(fā)事件的“應(yīng)急性”與財政預(yù)算在時間維度上的“前置性”之間，存在天然的悖論邏輯。因此，學(xué)術(shù)界往往將公共衛(wèi)生管理和財政預(yù)算管理視為“獨立事件”，分別針對兩個管理體系內(nèi)部的制度優(yōu)化問題展開研究。具體來說，可以歸納為以下幾個角度：（1）探討公共衛(wèi)生支出的項目管理：張祖榮（2018）〔2〕從公共衛(wèi)生事業(yè)單位項目支出角度出發(fā)，認(rèn)為項目缺乏事前調(diào)研與論證、項目支出未按預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行等問題，加之突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性，造成預(yù)算管理中的難點，并提出加強項目管理和資金預(yù)算論證，加強財務(wù)監(jiān)督和核算等建議。（2）探討公共衛(wèi)生的預(yù)算績效管理:鄭大喜等（2016）〔3〕梳理了公立醫(yī)院預(yù)算編制及審批程序，指出公立醫(yī)院預(yù)算管理缺乏合理立項、預(yù)算執(zhí)行與項目進度不相匹配等問題，并從事前、事中、事后不同階段提出相應(yīng)對策；林文珊（2019）〔4〕分析了疾控機構(gòu)預(yù)算績效管理存在的問題，提出要強化績效管理理念、量化疾控機構(gòu)專項資金評價指標(biāo)等建議。（3）求解公共衛(wèi)生投入與財政支出之間的合理結(jié)構(gòu)：孫琳等（2020）〔5〕指出我國中央與地方政府之間公共衛(wèi)生投入的比例不合理、與發(fā)達國家之間存在差距，并提出要進一步促進央地財政事權(quán)、財力分配、支出責(zé)任合理化；劉叔申（2007）〔6〕利用1997—2004年數(shù)據(jù)，指出我國公共衛(wèi)生支出績效與經(jīng)濟發(fā)展不相協(xié)調(diào)，認(rèn)為要找準(zhǔn)政府定位、對公共衛(wèi)生資源進行合理配置、加強監(jiān)督和績效考核等。（4）關(guān)注公共衛(wèi)生投入在醫(yī)療機構(gòu)與防疫機構(gòu)之間的分配矛盾：單瑩等（2020）〔7〕對我國公共衛(wèi)生投入進行了時間分析以及空間差異分析，強調(diào)“醫(yī)防矛盾”依然突出，提出應(yīng)探索科學(xué)的投資機制，改善重醫(yī)輕防現(xiàn)狀，促進地區(qū)公平，解決公共衛(wèi)生財政困境。

新冠肺炎具有蔓延范圍廣、傳播力強、持續(xù)時間長等史無前例的病理學(xué)特征，打破了人們以往應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時慣常的“短期應(yīng)急”思維定式。在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，公共衛(wèi)生防疫或?qū)⒊蔀檎斦A(yù)算管理的重要內(nèi)容。本文與以往研究的不同之處在于，以新冠肺炎疫情為研究案例，關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)過程中的財政應(yīng)對策略，試圖打破財政預(yù)算研究與衛(wèi)生管理研究之間的壁壘和羈絆，探討公共衛(wèi)生事件的長期治理，為公共危機管理的制度化提供可參考的建議。

二、應(yīng)對新冠肺炎疫情的財政安排

（一）中央和地方及時安排疫情防控財政資金

在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，此次新冠肺炎疫情防控中，公共財政安排了數(shù)百億元的疫情防控資金，使疫情得到了很好的控制，是世界上控制疫情最早、效果最好的國家，贏得了全世界的矚目，充分體現(xiàn)出中國速度、中國精神和中國魄力：2020 年2 月3 日火神山醫(yī)院開始接診；2 月8 日雷神山醫(yī)院投入使用；武漢體育中心方艙醫(yī)院于2 月6 日建成，新冠肺炎患者充分得到了救治。為支持戰(zhàn)疫，中央以及地方政府第一時間安排財政資金。截至3 月4 日，各級政府投入1，104.8 億元用于疫情防控，至今已使用714.3 億元，未使用390.5 億元①https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660304124284662388&wfr=spider&for=pc.。截至7 月份，中國當(dāng)年安排疫情防控相關(guān)資金已達1864 億元②http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202009/t20200918_3590781.htm。

（二）對新冠肺炎疫情防控經(jīng)費保障的支持

2020 年1 月27 日，財政部等發(fā)文提出由財政補助確診患者治療費用的個人承擔(dān)部分，所需資金由地方財政承擔(dān)40%、中央財政承擔(dān)60%；由中央財政對參加防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者，按照工作內(nèi)容的不同，分標(biāo)準(zhǔn)給予每天每人300 元或200 元補助③財政部、醫(yī)保局、衛(wèi)生健康委《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障工作的補充通知》，全力保障新冠肺炎疫情防治醫(yī)護人員權(quán)益。同日，財政部、國家衛(wèi)生健康委下達603.3 億元基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基層疫情防控補助資金。2 月7 日，財政部等提出要統(tǒng)籌安排教育經(jīng)費預(yù)算、加快財政教育資金撥付使用等，全力做好學(xué)校疫情防控經(jīng)費保障工作④財辦教〔2020〕11 號《關(guān)于切實做好學(xué)校疫情防控經(jīng)費保障工作的通知》。同日，財政部等發(fā)布《政府兜底采購收儲的產(chǎn)品目錄（第一批）》，提出由政府兜底采購收儲疫情防控重點醫(yī)療物資、支持企業(yè)擴大產(chǎn)能、適時轉(zhuǎn)產(chǎn)⑤發(fā)改運行〔2020〕184 號《關(guān)于發(fā)揮政府儲備作用支持應(yīng)對疫情緊缺物資增產(chǎn)增供的通知》。

（三）通過稅收減免等方式支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)

2020 年2 月1 日，財政部等發(fā)布疫情防控進口物資免稅政策⑥財政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局公告2020 年第6 號《關(guān)于防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情進口物資免稅政策的公告》，免征捐贈用于疫情防控進口物資的進口關(guān)稅以及進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅，免征衛(wèi)生健康主管部門組織進口的直接用于防控疫情物資的進口關(guān)稅，對免稅進口物資已征收的，應(yīng)免稅款予以退還；2 月6 日，財政部、稅務(wù)總局在企業(yè)所得稅稅前扣除范圍、增值稅增量留抵稅額等方面給予疫情防控重點保障物資生產(chǎn)企業(yè)一定的優(yōu)惠，對納稅人運輸疫情防控重點保障物資取得的收入免征增值稅，將受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)2020 年度發(fā)生虧損的最長結(jié)轉(zhuǎn)年限由5 年延長至8 年①財政部、稅務(wù)總局公告2020 年第8 號《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》；2 月20 日，財政部等三部委提出階段性減免企業(yè)基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險（簡稱三項社會保險），具體而言，自2 月份起各省份可免征中小微企業(yè)三項社會保險單位繳費部分、減半征收大型企業(yè)等其他參保單位（不含機關(guān)事業(yè)單位）三項社會保險單位繳費部分②人社部發(fā)〔2020〕11 號《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險費的通知》；2 月21日，國家醫(yī)保局、財政部、稅務(wù)總局發(fā)布通知，自2 月份起各省可對職工醫(yī)保單位繳費部分實行減半征收③醫(yī)保發(fā)〔2020〕6 號《關(guān)于階段性減征職工基本醫(yī)療保險費的指導(dǎo)意見》；4 月10 日，財政部發(fā)布通知：2020 年4 月15 日至2020 年12 月31 日暫免征收加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷稅款緩稅利息④財關(guān)稅〔2020〕13 號《關(guān)于暫免征收加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷稅款緩稅利息的通知》；5 月13 日，財政部等發(fā)布公告：2020 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，對電影放映服務(wù)免征增值稅和文化事業(yè)建設(shè)費⑤財政部、稅務(wù)總局公告2020 年第25 號《關(guān)于電影等行業(yè)稅費支持政策的公告》。2020 年前三季度，全國新增減稅降費達20，924 億元，稅費減免成效顯著，各行業(yè)企業(yè)經(jīng)營困難逐步紓解，復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序穩(wěn)步開展。

三、公共衛(wèi)生領(lǐng)域財政預(yù)算的制度反思

（一）財政預(yù)算中公共衛(wèi)生領(lǐng)域投入不足

1980 年，我國衛(wèi)生總費用為143.23 億元，經(jīng)過近四十年的發(fā)展，我國政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的絕對支出量逐年增長，2018 年我國衛(wèi)生總費用增加至59，121.91 億元，增加了412.78%；人均衛(wèi)生費用也從1980年的14.5 元，增加至2018 年的4，237.0 元，增加了292.21%，并且近年來也始終保持兩位數(shù)的增速。但是，以衛(wèi)生總費用占GDP 的比例來衡量的相對數(shù)方面，雖然在這近四十年間略有起伏，但整體上呈現(xiàn)出上升趨勢，由1980 年的3.15%，上升至2018 年的6.57%⑥2019 年中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒。這一數(shù)字的上升幅度不大，且與國際發(fā)達國家（美國、法國、德國、加拿大均在10%以上）相比，仍處于較低水平。而在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中，公共衛(wèi)生所獲財力支持占的比重則更低。

醫(yī)療衛(wèi)生資源是有限的，在我國以往二十多年的醫(yī)療資源市場化進程中，偏重治療而忽視預(yù)防的現(xiàn)象極為普遍〔8〕，大量資金優(yōu)先投入到治療環(huán)節(jié)，確保人人有病可醫(yī)，而在預(yù)防環(huán)節(jié)，由于其見效慢，工作成果難以量化衡量，使得公共衛(wèi)生部門往往成為“被遺忘的角落”〔9〕。2019 年，公共衛(wèi)生一般公共預(yù)算撥款收入只有116，171.80 萬元，而當(dāng)年國家衛(wèi)健委財政撥款收支總預(yù)算為2368，953.95 萬元，占比僅為4.9%。

表1 2016—2019 年公共衛(wèi)生專項任務(wù)經(jīng)費

表1 為2016—2019 年公共衛(wèi)生專項任務(wù)經(jīng)費⑦國家衛(wèi)健委于2016 年首次在中央部門決算中增加公共衛(wèi)生專項任務(wù)經(jīng)費項目績效評價結(jié)果。該項目主要用于傳染病預(yù)防與監(jiān)測、公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機制運行、重大疾病防控、公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)、衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)等公共衛(wèi)生專項任務(wù)。變化情況，2016 年國家衛(wèi)健委首次在中央部門決算中增加公共衛(wèi)生專項任務(wù)經(jīng)費項目績效評價結(jié)果，到2019 年，這筆預(yù)算下降了13，938.52 萬元，絕對數(shù)下降幅度達14.9%。

如圖1 所示，對公立醫(yī)院的財政撥款自2015 年開始呈逐年遞增趨勢，由2015 年的278，962.17 萬元上升至2018 年的513，160.18 萬元，增長幅度為83.95%。而對疾病預(yù)防控制中心的財政撥款收入自2015 年開始呈遞減趨勢，由2015 年的111，961.26 萬元，下降到2018 年的28，415.99 萬元，減少幅度為74.62%。

圖1 2014—2018 年公立醫(yī)院、疾病預(yù)防控制中心財政撥款收入

相對應(yīng)的，如圖2 所示，2014—2018 年間公立醫(yī)院總數(shù)呈現(xiàn)出下降趨勢，從2014 年的13，314 家下降至2018 年的12，032 家，減少了1282 家，與此同時，疾控中心數(shù)量保持相對穩(wěn)定，幾乎沒有變化。綜合圖1和圖2 來看，在疾控中心數(shù)量幾乎不變的情況下，財政對其撥款卻逐年遞減，從而平均分?jǐn)偟矫考壹部刂行牡慕?jīng)費預(yù)算就是減少的，疾控體系人員待遇則偏低。

圖2 2014—2018 年公立醫(yī)院和疾病預(yù)防控制中心數(shù)量變化

除此之外，如表2 所示，公立醫(yī)院財政撥款占總財政撥款收入比重平均為25.49%，相反，公共衛(wèi)生財政撥款占總財政撥款收入比重平均僅為7.39%。很明顯，與公立醫(yī)療機構(gòu)相比，我國預(yù)算在公共衛(wèi)生領(lǐng)域投入不足。資金的短缺使得公共衛(wèi)生體系建設(shè)無論是在軟件層面，還是硬件層面都不足以應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險，難以在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

表2 公立醫(yī)院、公共衛(wèi)生財政撥款占總財政撥款收入比重

（二）公共衛(wèi)生預(yù)算管理的透明度不高

首先，預(yù)算透明度不高。保障公眾知情權(quán)的前提是財政的公開透明。資金投入和支出去向的公開透明、預(yù)算的易懂易理解，有利于加強對預(yù)算資金的管理，有利于公民行使監(jiān)督權(quán)，使得尋租和腐敗無處藏身，從而保障社會公平〔10〕。

但是，根據(jù)2018 年上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的財政透明度報告，全國31 個省級行政區(qū)（除港澳臺），只有10 個省份的透明度得分在及格線以上，甚至有3 個省份的得分在30 分以下，不到及格線的一半。

其次，預(yù)算公開不完整。我國預(yù)算科目按支出功能分為類、款、項三級，以2019 年各省省級衛(wèi)生健康委員會部門預(yù)決算中“衛(wèi)生健康支出（類）”為例，衛(wèi)生健康支出類下含公立醫(yī)院、公共衛(wèi)生等多個款級科目，每個款級科目下又包含多個項級科目，其中，公共衛(wèi)生款下有11 個項級科目②財政部關(guān)于印發(fā)《2020 年政府收支分類科目》的通知，財預(yù)[2019]142 號。。由表3 所示的2019 年各省衛(wèi)健委的部門決算中公共衛(wèi)生（款）以及其下的項級科目公開情況，不難看出，在我國31 個省份中，只有北京市衛(wèi)健委完整地公開了“公共衛(wèi)生”款級科目下屬的11 個項級科目，其他省份均存在科目缺失，并未對其進行完整公開。除此之外，就某一省份而言，也存在不同年份其公開科目數(shù)量不一致的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致同一年份不同地區(qū)間的數(shù)據(jù)喪失可比性，更會導(dǎo)致同一地區(qū)不同年份的數(shù)據(jù)喪失可比性。

表3 2019 年全國31 個省級行政區(qū)公共衛(wèi)生（款）下項級科目公開情況

續(xù)表3

（三）公共衛(wèi)生預(yù)備費計提比例不高

預(yù)備費是為預(yù)算編制階段設(shè)置的，不指定具體用途的預(yù)留備用資金，是應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的基本政策手段〔11〕，其本身具有穩(wěn)定器的作用。預(yù)備費計提比例非常重要，計提比例太高會導(dǎo)致資金滯留，資源浪費，太低則難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

按《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支〔12〕。2019 年中央一般公共預(yù)算支出預(yù)算數(shù)為111，294 億元，預(yù)備費支出為500 億元，預(yù)備費占預(yù)算支出的比例為0.45%。但是，在目前公布預(yù)算費支出的14 個省級行政區(qū)中，預(yù)備費的平均水平為1.2%，其中江蘇、湖北、山東、廣東、福建、河北、安徽甚至不到1%，北京、天津、上海略高，預(yù)備費占比分別為1.61%、1.62%、2.52%。由此可見，各省普遍計提的預(yù)備費比例是偏低的。地方財政預(yù)備費安排不足（江蘇省2019 年的預(yù)備費比例只有0.36%）降低了財政預(yù)算的整體可靠性以及抵抗突發(fā)公共事件風(fēng)險的能力。

除此之外，預(yù)備費的管理也存在問題和漏洞。首先，在合理性方面，我國目前實行的是流量式管理，這種方式下，預(yù)備費只限當(dāng)年使用，不累計滾動，阻礙了預(yù)備費在年度之間的調(diào)度和平衡〔13〕。其次，在合規(guī)性方面，存在部分地區(qū)的預(yù)備費未按規(guī)定的比例足額計提，甚至違規(guī)動用預(yù)備費等現(xiàn)象，違反了相關(guān)的預(yù)算管理法規(guī)。

（四）公共衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)不合理

首先，從增減趨勢來看（如表4、表5 所示），2014—2018 年公共衛(wèi)生支出總額整體呈上升趨勢。同時，就其內(nèi)部各項科目而言，一方面，有7 項占公共衛(wèi)生款支出的比重呈上升趨勢，但整體上升幅度較小，最小的“應(yīng)急救治機構(gòu)”增加幅度僅為0.05%，最大的“其他公共衛(wèi)生支出”占比增加1.46%?！捌渌残l(wèi)生支出”在“公共衛(wèi)生支出”中占比不低，增幅較大，但是其具體資金去向、用途明細(xì)并未公布，民眾無從得知。另一方面，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、其他專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)、重大公共衛(wèi)生專項、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理4 項占比呈下降趨勢，其中“重大公共衛(wèi)生專項”減幅最大，為6.86%，“其他專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)”減幅最小，為0.03%。

表4 2014—2018 年公共衛(wèi)生支出決算數(shù) 單位：億元

表5 2014—2018 年公共衛(wèi)生款支出內(nèi)部各項科目占比（%）

其次，就單一項級科目來看，公共衛(wèi)生支出中第一大項支出是基本公共衛(wèi)生服務(wù)，該項支出2018 年的金額為793.44 億元，占公共衛(wèi)生支出總額的近40%?；竟残l(wèi)生服務(wù)包括預(yù)防接種、健康教育、重點人群健康管理、婦幼衛(wèi)生、衛(wèi)生應(yīng)急等內(nèi)容〔14〕?；竟残l(wèi)生服務(wù)工作的主要承載者是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，包括社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室等。由于該項支出主要用于基層，但基層機構(gòu)點多面廣，如此廣泛鋪開，可能存在資金難以集中的問題；再有就是資金的使用問題，該項支出有兩個去向，一是人員開支，二是項目支出，前者為“養(yǎng)人”，后者是“做事”。一方面，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在管理上存在控制薄弱的問題，另一方面，很難對小而多的基層機構(gòu)展開全面監(jiān)管，其財政預(yù)算管理能力低下，存在人員開支擠占項目支出、公共衛(wèi)生支出由“民生財政”淪落為“吃飯財政”的現(xiàn)象。

四、政策建議

（一）增加公共衛(wèi)生財政投入

首先，要提高對公共衛(wèi)生的重視程度。此次新冠肺炎疫情明顯暴露出我國醫(yī)療資源存在著向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)傾斜和向臨床醫(yī)學(xué)傾斜的不合理狀況。在治理理念上，應(yīng)當(dāng)始終把公共衛(wèi)生的公益性放在首要地位，在制定相關(guān)政策以及構(gòu)建相關(guān)衛(wèi)生系統(tǒng)時要強調(diào)公共衛(wèi)生不可或缺的重要性，雖然公共衛(wèi)生的投入效果是緩慢的、長期的，短期內(nèi)無法對其進行效率評估，但從長遠來看，就國家和社會發(fā)展的整體而言，它是人民健康生活至關(guān)重要的財富。

其次，加大對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的支持力度。政府應(yīng)明確責(zé)任，加強領(lǐng)導(dǎo)，突出重點，對待問題和制定政策時更加注重促進社會和諧穩(wěn)定和公平正義，進一步提高對公共衛(wèi)生服務(wù)，尤其是基本公共衛(wèi)生服務(wù)的認(rèn)識高度。要加大對基層公共衛(wèi)生服務(wù)在財力、人力、物力等方面的投入力度，著力提升基層醫(yī)療機構(gòu)設(shè)備裝備水平和人才管理配備水平。

再次，拓寬籌資渠道。一方面，出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵銀行等金融機構(gòu)增加資金支持、鼓勵社會捐贈資金、發(fā)行政府債券和向國際組織貸款，多方式籌集資金；另一方面，加大結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)收回力度，按照規(guī)定加快盤活變現(xiàn)政府存量資產(chǎn)，將所得收入納入預(yù)算管理，彌補資金缺口。

（二）明確政府定位，落實政府責(zé)任

第一，相關(guān)部門要加強調(diào)研，精準(zhǔn)掌握醫(yī)療機構(gòu)、公共衛(wèi)生部門運行狀況及預(yù)算管理情況，落實政府投入責(zé)任，增加各級政府對公共衛(wèi)生的經(jīng)費投入，加大困難部門的財政預(yù)算資金保障力度。

第二，要加強預(yù)算資金績效管理。相關(guān)部門應(yīng)選擇客觀和可計量的指標(biāo)，建立科學(xué)有效的評價指標(biāo)體系，這是對公共衛(wèi)生領(lǐng)域進行績效評價的關(guān)鍵和前提。要建立定期報告制度，要求公共衛(wèi)生部門定期向上級提交績效報告，便于掌握動態(tài)信息，及時發(fā)現(xiàn)問題并做出預(yù)算調(diào)整，避免預(yù)算資金的浪費或冗余，提高公共衛(wèi)生資金使用效率。

第三，要加強公共衛(wèi)生信息化建設(shè)。衛(wèi)健委等相關(guān)政府部門要積極組織本地區(qū)各大醫(yī)療機構(gòu)負(fù)責(zé)人、院領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門科主任等關(guān)鍵人員參與研討交流，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，加快包括公共衛(wèi)生管理平臺、數(shù)字化接種門診、公共衛(wèi)生監(jiān)測業(yè)務(wù)平臺、居民檔案管理、隨訪記錄管理等在內(nèi)的公共衛(wèi)生信息一體化建設(shè)。一方面，不僅提高了公共衛(wèi)生服務(wù)的便利性與高效性，另一方面也為衛(wèi)生行政主管部門提供更精確更有效的數(shù)據(jù)信息，通過公共衛(wèi)生信息平臺為醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行績效評價。

（三）完善各級人民代表大會對公共衛(wèi)生部門的監(jiān)督機制，提高預(yù)算審查監(jiān)督水平

要充分發(fā)揮人民代表大會對于公共衛(wèi)生部門預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，注重求實問效，開展預(yù)算監(jiān)督。各級人大要堅持守正創(chuàng)新、積極探索，加強事前指導(dǎo)、事中監(jiān)督、事后跟蹤落實的全閉環(huán)監(jiān)督，切實推進對公共衛(wèi)生部門預(yù)算的指導(dǎo)監(jiān)督，確保預(yù)算管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，增強監(jiān)督實效。

首先，加大監(jiān)督推進力度。其一，建議建立財經(jīng)要情專報制度，及時向人大常委會呈報有關(guān)公共衛(wèi)生財政資金、疫情防控資金等重大事項情況，為常委會科學(xué)決策提供“第一手”參考資料；其二，加強監(jiān)督的常態(tài)化，更加注重監(jiān)督的經(jīng)常性和持久性，建立預(yù)算月報、季報、年報制度，監(jiān)督和掌握資產(chǎn)、資金狀況，及時分析研判，適時提出指導(dǎo)性的意見和建議；其三，建立工作推進制度，定期召開預(yù)算監(jiān)督工作推進會，聽取財政局、衛(wèi)健委等相關(guān)部門落實審議意見進展情況的匯報，并提出反饋和要求，推動和督促相關(guān)部門將人大審議意見落實、落深、落細(xì)。

其次，加強預(yù)算監(jiān)督人才培訓(xùn)教育。預(yù)算監(jiān)督作為人大的一項監(jiān)督任務(wù)，需要一支忠誠、敬業(yè)、擔(dān)當(dāng)，既熟悉《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》等與預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)，又熟悉人大監(jiān)督法律法規(guī)及程序要求，還要熟悉公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的復(fù)合型人才。一方面，可采取多種形式，比如舉辦大講堂、大課堂、論壇、講座等，邀請黨政領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者做報告，提升人大代表及相關(guān)經(jīng)辦人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)；另一方面，加強與先進地區(qū)、模范城市的工作信息交流，通過召開座談會、研討會等方式，共同研究解決公共衛(wèi)生部門預(yù)算監(jiān)督工作中普遍存在的困難和問題，及時學(xué)習(xí)研究財政監(jiān)督工作的創(chuàng)新手段和有益經(jīng)驗，促進指導(dǎo)監(jiān)督水平的提高。

（四）深入推進公共衛(wèi)生部門預(yù)算公開

第一，統(tǒng)一公共衛(wèi)生部門預(yù)算公開標(biāo)準(zhǔn)和格式，提高預(yù)算公開的規(guī)范性。可以借鑒香港地區(qū)預(yù)算公開的方法，將原來分散在網(wǎng)站各處的預(yù)算信息集中在一個頁面下公開，同時提供在線閱讀以及PDF 版本下載的服務(wù)，方便社會公眾查找和利用；除了當(dāng)年的預(yù)算，還應(yīng)該匯總歷年人大通過的預(yù)算，并設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和格式，以方便查詢對比，使公眾更加深刻地了解公共衛(wèi)生部門預(yù)算安排的來龍去脈和發(fā)展趨勢，方便社會公眾監(jiān)督。

第二，提高預(yù)算公開的完整性和數(shù)據(jù)質(zhì)量。在完整性方面，要嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》、新《預(yù)算法實施條例》規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容，確保公共衛(wèi)生各級各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開的必須公開；在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，要及時進行公開檢查，預(yù)算部門要開展預(yù)算公開自查，財政監(jiān)督檢查局制定預(yù)算公開檢查方案并實施公開監(jiān)督檢查，對于數(shù)據(jù)缺失、態(tài)度敷衍等行為，要從嚴(yán)查處。

第三，豐富預(yù)算公開方式。公共衛(wèi)生部門發(fā)言人應(yīng)定期召開記者招待會，通過電臺、電視臺等公眾輿論平臺，以及各類論壇、會場等公共場所，為公眾詳解財政預(yù)算細(xì)節(jié)，接受媒體詢問，實現(xiàn)良性咨詢互動；同時，鼓勵民間財經(jīng)專業(yè)組織、專業(yè)人士對預(yù)算進行分析和解讀，形成政府發(fā)布預(yù)算信息的有益補充；緊跟時代潮流，重視移動端信息傳播途徑，充分利用智能手機中微博、微信等自媒體客戶端，開通公共衛(wèi)生部門及其他相關(guān)政府部門官方微博號、微信公眾號，及時有效地向民眾發(fā)布預(yù)算信息。

（五）健全應(yīng)急預(yù)算管理機制

首先，改善預(yù)備費管理模式。預(yù)備費在應(yīng)急資金中居于首位，是最為重要的財政應(yīng)急政策工具。一是政府應(yīng)適當(dāng)提高預(yù)備費計提比例，逐步將其過渡到法定最高限額；二是改善應(yīng)急預(yù)備費管理模式，應(yīng)參照預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，實行滾動基金式管理模式，以實現(xiàn)資金累計結(jié)轉(zhuǎn)，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件對資金的大規(guī)模、集中性的需求；三是打通預(yù)備費基金與其他財政資金調(diào)劑使用的便捷通道，實現(xiàn)小范圍、區(qū)域性突發(fā)事件預(yù)備費直接解決，小范圍、大損失突發(fā)事件預(yù)備費及時補充，全局性、高損失事件預(yù)備費靈活調(diào)劑“多重兼顧”，為財政應(yīng)對重大突發(fā)事件、恢復(fù)經(jīng)濟運行預(yù)留“資金池”。

其次，優(yōu)化資金撥付流程。一是建議建立專項賬戶，將各級政府預(yù)備費、應(yīng)急財政專項資金納入財政專戶統(tǒng)一管理；二是實行一次通知制，各財政預(yù)算管理單位應(yīng)把涉及的資金撥款的全部手續(xù)、所需資料等事項，一次性告知用款單位，并明確相關(guān)流程的工作時限；三是提高預(yù)算工作的靈活性，允許在符合規(guī)定的緊急情況下先予撥付資金，然后再根據(jù)規(guī)定的程序進行預(yù)算調(diào)整。

（六）合理調(diào)整公共衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率

針對新冠肺炎疫情防控中暴露出的公共衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)失衡問題，首先，應(yīng)加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域中預(yù)防性支出所占的比重。加大預(yù)防保健、疾病控制、健康教育、婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督、突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治等純公共衛(wèi)生項目的全額預(yù)算撥款力度，加大公共衛(wèi)生防疫體系基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，將公共防疫體系建設(shè)提升至和環(huán)境保護相一致的重要戰(zhàn)略地位，確保其支出水平不下降。其次，加強對農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的支持。財政支出的重點應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等傾斜，引導(dǎo)公共衛(wèi)生資源流向農(nóng)村地區(qū)，確保公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性。比如：加強農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配備優(yōu)質(zhì)醫(yī)療儀器設(shè)備，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平，實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目規(guī)范化管理；加強公共衛(wèi)生知識宣傳，提高村民個人清潔、防護意識和應(yīng)急素養(yǎng)，改善農(nóng)村衛(wèi)生條件；建設(shè)專業(yè)化、高素質(zhì)的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)人才隊伍。第三，界定各級政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的支出責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小地區(qū)間公共衛(wèi)生供給水平差異。

另外，還要深化預(yù)算管理改革，提高公共衛(wèi)生支出效率。首先，財政支出要與金融政策、稅收優(yōu)惠措施協(xié)同發(fā)力，配合采用風(fēng)險管理技術(shù)與方法，如情景分析法，模擬各種不確定性情景，通過定性和定量分析，預(yù)測不同應(yīng)急情況下可能面臨的支出，在此基礎(chǔ)上做出預(yù)算安排，使資金得到科學(xué)合理配置，增強財政抵御公共衛(wèi)生風(fēng)險的能力；其次，貫徹落實新《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》，加強公共衛(wèi)生支出績效管理，科學(xué)選擇績效評價指標(biāo)，研究建立預(yù)算支出長效機制，確保財政支持公共衛(wèi)生事業(yè)的可持續(xù)性。