財政體制與區(qū)際利益補償：聯(lián)結(jié)、影響與協(xié)調(diào)

滕文標

內(nèi)容提要：區(qū)際利益補償，是近年來中央積極推進的治理機制，其建立在區(qū)域外部性理論基礎(chǔ)之上。通過考察外部性的治理方式可知，“庇古稅”模式和“科斯模型”均具有理論可行性。而選擇何種模型，往往與一國之財政體制密切相關(guān)。我國基于現(xiàn)行財政體制所選擇的“縱向轉(zhuǎn)移支付”，是一種不完整的“庇古稅”模式。這一現(xiàn)實決定了目前所試點的區(qū)際利益補償，只是對既有責(zé)任邏輯的另一種加持，導(dǎo)致區(qū)際利益補償存在著補償動力不足、補償標準低下、補償范圍狹小等問題，應(yīng)當(dāng)回歸到權(quán)利思維邏輯中。而要構(gòu)建權(quán)利邏輯下的區(qū)際利益補償，需要對財政體制進行改革，包括事權(quán)的細化以明確補償范圍；財權(quán)（力）的差異化配置以增強補償能力；轉(zhuǎn)移支付制度的多維度完善以規(guī)范補償體系，最終構(gòu)建起“中央與地方”之間的三角財政關(guān)系。在這一基礎(chǔ)之上，區(qū)際利益補償才能調(diào)整適應(yīng)理論界所設(shè)計的權(quán)利化補償機制。

一、問題緣起：區(qū)際利益補償?shù)膶嵺`困局

近年來，隨著國家主體功能區(qū)規(guī)劃的落地，區(qū)際利益補償在不少領(lǐng)域中被廣泛討論。2010 年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，首次提出鼓勵探索生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)對重點生態(tài)功能區(qū)進行補償。2013 年黨的十八屆三中全會正式提出要“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。此后，這種補償機制，開始逐漸突破流域生態(tài)補償?shù)姆秶臻g，在其他生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出地與輸入地等區(qū)域間進行嘗試。區(qū)際利益補償被賦予了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的重要功能。所謂區(qū)際利益補償，是在損益關(guān)系明確的主體之間發(fā)生的利益補償關(guān)系。以財政資金轉(zhuǎn)移進行的補償，是目前最為重要的補償形式。

考察我國的區(qū)際利益補償實踐，可以發(fā)現(xiàn)各方對區(qū)際利益補償存在著認識差異。以流域生態(tài)補償為例，中央強調(diào)上下游之間實行“雙向補償”。①財政部等：《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》（財建〔2016〕928 號），2016-12-20。但是在地方層面，貴州省實行由上游地區(qū)補償下游地區(qū)的“單向補償”形式；②貴州省人民政府辦公廳：《貴州省赤水河等流域生態(tài)保護補償辦法》（黔府辦發(fā)〔2020〕32 號），2021-01-13。安徽省、江蘇省等則實行“雙向補償”，即“誰達標誰受益，誰超標誰賠付”。①江蘇省人民政府辦公廳：《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2013〕195 號），2013-12-31。還有天津市則實行區(qū)級排名獎懲機制②天津市人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)天津市水環(huán)境區(qū)域補償辦法的通知》（津政辦發(fā)〔2018〕3 號），2018-01-20。。又如，區(qū)際利益補償在糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間、資源輸出地與輸入地之間的試點，遠沒有流域生態(tài)補償開展的順利，這也不禁讓人反思，這些領(lǐng)域的特殊性在哪，為何難以推進？再如，雖有從縱向轉(zhuǎn)移支付不足的角度論證橫向補償?shù)谋匾?，但在最初推進流域補償試點時就有觀點認為，地方政府已經(jīng)上繳稅費，中央也通過轉(zhuǎn)移支付對其進行了補償，沒有理由再進行重復(fù)補償。

可見，在當(dāng)前的體制環(huán)境下，對區(qū)際利益補償?shù)陌l(fā)生機理缺乏統(tǒng)一認識。即使近年來學(xué)界通過“區(qū)際公平”“區(qū)際發(fā)展權(quán)”等為區(qū)際利益補償加注理論支持（陳婉玲，2020），但從理論走向?qū)嵺`，顯然還需要更大的努力。這其中，財政體制是一項關(guān)鍵影響因素。因而在“區(qū)際利益補償權(quán)”證立后，還需要進一步研究的議題是，此種補償通過怎樣的形式來實現(xiàn)，如何與傳統(tǒng)補償形式相協(xié)調(diào)。從目前的理論研究來看，學(xué)界對此關(guān)注并不多。本文嘗試從財政體制的角度切入，試圖對這一問題加以分析，以推動建立準市場化、法治化、權(quán)利化的區(qū)際利益補償制度。

二、區(qū)際利益補償與財政體制聯(lián)結(jié)：區(qū)域外部性理論的視角

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是連接政治、經(jīng)濟、社會等子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（李煒光，2014）。所謂財政體制，即政府間財政關(guān)系的制度安排，財權(quán)、事權(quán)和財力是財政體制的三要素（高利紅，2016）。財政體制對區(qū)際利益補償?shù)挠绊?，主要體現(xiàn)為，事權(quán)的劃分和執(zhí)行方式直接影響補償范圍，財權(quán)的劃分和自主能力則會影響補償?shù)膭恿?，而財力是補償量化的基礎(chǔ)。因此，對于區(qū)際利益補償而言，跳脫出簡單的財力配置思路，是財政體制視角下認識區(qū)際利益補償?shù)幕A(chǔ)。

（一）區(qū)際利益補償與區(qū)域外部性理論

從實踐來看，區(qū)際利益補償?shù)某霈F(xiàn)，往往建立在彼此聯(lián)系的主體間的需求差異上。例如在水資源利用補償上，北京與河北在2007 年簽訂備忘錄，由北京市提供部分資金支持密云水庫上游縣市建設(shè)水源生態(tài)林，并且為上游地區(qū)農(nóng)民“稻改旱”提供收益損失補償。其關(guān)鍵在于密云水庫對北京市供水的重要性。水環(huán)境補償?shù)某霈F(xiàn)，直接原因也在于下游地區(qū)無法忍受水污染狀況。以新安江流域生態(tài)補償為例，由于新安江安徽段年均出境水量占比大，上游來水直接決定了下游水庫的水環(huán)境質(zhì)量。而在2001-2008 年間，浙皖交界斷面水質(zhì)多為IV、V 類水，千島湖水質(zhì)也呈現(xiàn)惡化趨勢。為此，浙江省強烈要求安徽省加大保護力度，區(qū)際補償?shù)靡酝七M。

可見，最初區(qū)際利益補償?shù)某霈F(xiàn)具有一定的現(xiàn)實需要。但其廣泛推進仍需要從理論上找尋依據(jù)，外部性理論為此提供了基本支持。以生態(tài)環(huán)境為例，其外部性主要表現(xiàn)為三個方面：一是區(qū)域生態(tài)位置貢獻，二是生態(tài)富源地的生態(tài)輻射效應(yīng)，三是生態(tài)脆弱地的生態(tài)改善效應(yīng)（胡儀元，2010）。而對于區(qū)際利益補償?shù)陌l(fā)生而言，生態(tài)環(huán)境本身的外部性是其基礎(chǔ)，更為重要的恰恰是因為中國的地方發(fā)展模式，這一模式將“事務(wù)外部性”進一步轉(zhuǎn)變成為一種“區(qū)域外部性”。改革開放以來，各地方逐漸發(fā)展成為具有自主意識和自主利益的“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”，地方經(jīng)濟利益和區(qū)域利益最大化成為地方政府發(fā)展動力和保障動機。與此同時，中央也相應(yīng)地把各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任分攤給地方政府。在這種情況下，行政區(qū)域成為地方政府一切活動的范圍（常永智、丁四保，2013）。有學(xué)者將此種體制稱為“地方政府公司化”（宋曉梧，2014）。因而，從區(qū)域外部性理論可以看出，區(qū)際利益補償在中國實行的必然性。無論是中央推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還是地方主導(dǎo)的區(qū)域一體化進程，其并不是對“產(chǎn)權(quán)區(qū)域”的顛覆，而是對“區(qū)域外部性”的治理。將區(qū)際利益補償建立在區(qū)域外部性理論基礎(chǔ)上，能夠解決補償基礎(chǔ)的問題。

（二）基于區(qū)域外部性的區(qū)際利益補償方式

基于區(qū)域外部性理論而進行的區(qū)際利益補償，應(yīng)當(dāng)如何實施，其實并沒有共識。西方經(jīng)濟學(xué)界對于解決外部性問題的探討，大致形成了“庇古稅”和“科斯定理”兩大模型。

所謂庇古稅，主要通過征稅和補貼的方式，實行外部效應(yīng)的內(nèi)部化。即對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實施征稅；對邊際私人收益小于邊際社會收益的部門實行獎勵和津貼。各國普遍施行的環(huán)境保護稅，就是庇古模型的具體應(yīng)用。

而科斯定理，由科斯在1960 年發(fā)表的《社會成本問題》中提出，他認為外部性侵害問題具有相互性，如果市場交易成本為零，則無論損害方是否對引起的損失負責(zé)，都可以通過市場交易，實現(xiàn)產(chǎn)值最大化；而在考慮交易成本的情況下，合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟制度運行的效率產(chǎn)生影響（Coase，1960）。

將兩類模型引入?yún)^(qū)際利益補償中，則相對應(yīng)的就有兩種方式：一是國家（中央政府或者上級政府）對受益地區(qū)征稅，對保護地區(qū)補貼。另一種方式則是通過明確區(qū)域產(chǎn)權(quán)并開展市場交易，將外部性內(nèi)部化。

但是如同庇古稅和科斯定理存在的局限一樣，此兩類方式在適用中難免會存在困境。就第一種方式而言，首先上級政府的決策存在著較大局限，難以擁有足夠的信息制定出最優(yōu)的稅率和補貼，而且上級政府介入外部性進行干預(yù)，也需要花費成本，并且可能出現(xiàn)尋租活動，導(dǎo)致資源的浪費和資源配置的扭曲（沈滿洪、何靈巧，2002）。

同樣的，第二種方式，也存在假設(shè)條件過于苛刻，與現(xiàn)實不符，區(qū)域產(chǎn)權(quán)的界定相當(dāng)困難，外部作用的區(qū)域很難辨認，或者常常涉及眾多區(qū)域。又如根據(jù)科斯定理，如果上游地區(qū)有發(fā)展權(quán)，則污染治理由下游地區(qū)支出，而如果下游地區(qū)有環(huán)境權(quán)，則污染治理應(yīng)當(dāng)由上游地區(qū)支出，兩種確權(quán)方式均能達到帕累托最優(yōu)，但是卻沒有考慮上下游之間因為此種產(chǎn)權(quán)分配而帶來的收入分配格局改變。

因而在實踐中，基于區(qū)域外部性而生之區(qū)際利益補償，其實現(xiàn)方式，往往是在這兩種理論模型之間進行調(diào)整，但本質(zhì)上沒有超出兩類模型機理，只不過是對部分要件的修正。例如，在區(qū)際流域補償上，2003 年，墨西哥實施了水文環(huán)境服務(wù)付費項目，通過收取水源使用稅，為具有重要水文價值的森林生態(tài)系統(tǒng)保護付費。在哥倫比亞，考卡河流域的水源使用者要為流域的保護行為付費（楊光梅等，2007）。美國法律也允許州政府及地方政府對其環(huán)境治理和改革的公共投入的外部性效益，可以要求其他受益方提供補貼或者補償。特拉華州流域委員會的成立，通過“州際協(xié)定”達成合意，也是一種實現(xiàn)方式（何淵，2009）。而在澳大利亞，則主要通過聯(lián)邦政府提供的經(jīng)濟補貼來推進各省流域的綜合管理工作。

由此可見，如何具體設(shè)計區(qū)際利益補償方式，往往是一國基于其政治體制、經(jīng)濟條件、社會環(huán)境等具體國情而選擇決策的，而在這其中，主要影響區(qū)際利益補償設(shè)計的因素主要有：區(qū)域外部性所涉及的主體間關(guān)系和一國的財政體制設(shè)計邏輯。當(dāng)主體間關(guān)系明確且簡單時，開展“科斯模型”的條件較為適宜，市場化補償具備可行性，否則更可能會偏向“庇古稅”模型。而一國財政體制設(shè)計邏輯，則會從更加宏觀的角度影響區(qū)際利益補償?shù)姆绞健?/p>

（三）財政體制對區(qū)際利益補償?shù)挠绊?/h3>

從上述分析可見，對于區(qū)際外部性問題的解決，并不只局限于區(qū)際之間的直接補償形式，甚至可以不通過區(qū)際之間的補償來進行，這取決于各國對區(qū)域外部性的認識以及相應(yīng)的財政體制安排。財政體制對區(qū)際利益補償?shù)挠绊?，可以簡單地從財政體制的三要素中加以探討。

首先，在財權(quán)的劃分上，如果一國財權(quán)的劃分，具有分權(quán)屬性。地方具有完整的財政權(quán)力，那么相應(yīng)的財政來源就需要由地方自行籌集。這對區(qū)際利益補償產(chǎn)生的影響在于不同地區(qū)可以施行差異化的稅收或者收費制度，以完成區(qū)際利益補償任務(wù)?；蛘哒f這種分權(quán)模式，更可能帶來地區(qū)間直接的區(qū)際利益補償。

其次，在財政事權(quán)的劃分上，如果一國之財政體制，將跨區(qū)域的具有外部性的環(huán)境、糧食、資源等財政事權(quán)，納入中央事權(quán)范圍，則無所謂區(qū)際利益補償，所需要關(guān)注的只是中央財政對此類事權(quán)的支出序位和支出量的差別。不過在實踐中，尤其是對于大國而言，這種劃分方式不太可行。根據(jù)事權(quán)劃分的一般理論，事權(quán)劃分往往遵循“外部性、信息復(fù)雜性、激勵相容”原則（樓繼偉，2013），這其中跨行政區(qū)環(huán)境保護被認為是典型的共同事權(quán)，可以發(fā)揮中央的決策優(yōu)勢和地方的執(zhí)行優(yōu)勢。如此一來，區(qū)域間就會存在區(qū)際利益補償?shù)男枰?，但是這種需要并不是產(chǎn)生區(qū)際間直接補償?shù)某湟獥l件。

最后，在財力的劃分上，轉(zhuǎn)移支付制度作為調(diào)節(jié)財力的重要方式，會極大影響區(qū)際利益補償?shù)姆绞?。各國對轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，往往也是見仁見智的選擇。如果選擇縱向轉(zhuǎn)移支付的模式，那么區(qū)際直接補償?shù)囊刖托枰c這種轉(zhuǎn)移支付制度進行協(xié)調(diào)，否則可能產(chǎn)生重復(fù)補償?shù)膯栴}。

因此，對于區(qū)際利益補償這一新生事物而言，如何定位并且構(gòu)建制度，需要與一國之財政體制相匹配，否則只會產(chǎn)生“南橘北枳”的負面效果。

三、財政體制設(shè)計現(xiàn)狀與區(qū)際利益補償定位偏差

區(qū)際利益補償生成與實現(xiàn)方式，往往與一國的財政體制設(shè)計密切相關(guān)?？疾煳覈呢斦w制，對于準確定位區(qū)際利益補償制度，是必要條件。在我國財政體制已經(jīng)考慮到外部性問題的財政治理現(xiàn)狀下，如何定位區(qū)際利益補償，實現(xiàn)外部性問題的協(xié)調(diào)治理，是當(dāng)前推進區(qū)際利益補償制度構(gòu)建的財政基礎(chǔ)和規(guī)范邏輯。

（一）我國的財政體制設(shè)計邏輯

在改革開放后，我國逐漸形成了一種特色的地方分權(quán)模式，即在地方政府沒有獲得相對獨立的財政權(quán)的前提下，擁有了部分公共職能的事實自由處置權(quán)，建立了所謂的“中國式維護市場型財政聯(lián)邦主義”，從而確立了地方政府的獨立利益主體地位（葉必豐，2013）。不過這一階段并沒有轉(zhuǎn)變政府職能，政府間事權(quán)劃分自分稅制以來，改革進展有限，基本沿襲了1993 年以前中央與地方支出劃分的格局（樓繼偉，2013）。但是這種錯位，固化了地方獨立利益，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，使得此前未系統(tǒng)考慮的區(qū)域間問題逐漸顯化。

為此，2016 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確將跨省的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負責(zé)，并且將跨省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財政事權(quán)，根據(jù)事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補助方式承擔(dān)支出責(zé)任。

例如，在生態(tài)環(huán)境事務(wù)上，根據(jù)國務(wù)院2020 年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，放射性污染防治，影響較大的重點區(qū)域大氣污染防治，長江、黃河等重點流域以及重點海域、影響較大的重點區(qū)域水污染防治等事項，確認為中央與地方共同財政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。適當(dāng)加強中央在長江、黃河等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和治理方面的事權(quán)。

而在財權(quán)和財力的配置上，就必然要求中央具有相當(dāng)?shù)呢敊?quán)和財力影響地方?jīng)Q策，但是也需要賦予地方一定的財權(quán)和財力，才能發(fā)揮地方的主動性和積極性。我國在中央與地方的財權(quán)和財力劃分上，地方自有財力與事權(quán)的匹配程度無法達到完全一致，需要中央通過轉(zhuǎn)移支付等方式來實現(xiàn)事權(quán)與財力的匹配。

最后，在轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計上，均衡性轉(zhuǎn)移支付設(shè)計了“節(jié)能環(huán)保支出”類科目，包括環(huán)境保護管理事務(wù)支出、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察支出、污染治理支出、自然生態(tài)保護支出、天然林保護工程支出、退耕還林支出、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生資源和資源綜合利用等支出。而在2011 年為了配合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，中央還設(shè)計了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付。這一設(shè)計，整合了上文所言的兩個層次的財政調(diào)整制度，但是也在一定程度上混淆了這兩項財政調(diào)整制度的差異①從理論上看，兩個層次的財政調(diào)整，是存在差異的，第一層次的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，地方并不享有直接的請求權(quán)，而是中央基于事權(quán)與財力相匹配要求做出的權(quán)力行使行為；而第二層次的以統(tǒng)籌分配稅為核心的地方間財力調(diào)整，則相關(guān)地方可以基于標準和規(guī)則對這一分配稅享有請求權(quán)。。

因此，從當(dāng)前財政體制設(shè)計邏輯中可以看到，在治理和調(diào)節(jié)外部性問題時，遵循的是一種單一縱向的模式，即以“央地財政分權(quán)+縱向轉(zhuǎn)移支付”為邏輯主線。但是在實踐中，單一縱向模式并沒有很快實現(xiàn)區(qū)域目標，從一定程度上也促成了“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的形成。分稅制改革后，地區(qū)間的財力差異并沒有因為轉(zhuǎn)移支付的出現(xiàn)而縮小，反而出現(xiàn)了財力差距拉大的反面情況（周飛舟，2006）。每個地方的經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展能力存在著巨大差別。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)稅源充足，能夠得到足額甚至超量的財政收入，而欠發(fā)達地區(qū)財政資源短缺，支出壓力沉重，政府財政體系出現(xiàn)“高度累退性質(zhì)”現(xiàn)象（楊愛平，2007）。

（二）區(qū)際利益補償?shù)亩ㄎ慌c不足

在現(xiàn)有體制之下，我國已經(jīng)設(shè)計了外部性事務(wù)補償?shù)闹С鲰椖?，不足之處在于，一方面，政府間事權(quán)劃分的不清晰。盡管近年來事權(quán)劃分改革推進迅速，但是在特定領(lǐng)域的外部性事務(wù)上，依然沒有徹底改變傳統(tǒng)的“粗線條”特征，無法對區(qū)域外部性的補償做出規(guī)范定位和范圍圈定。另一方面，這一體制下的利益補償形式，即縱向轉(zhuǎn)移支付制度，理論上其實隱含了補償?shù)暮x，但其在目前制度體系中的形式尚不明確。

在這一體制下，區(qū)際利益補償?shù)闹攸c并不在于補償標準是否合理，補償是否實現(xiàn)了利益平衡，而是在同級地方之間建立起互相激勵和約束機制。因而這種補償尚不能稱之為利益補償，更多的只是一種“責(zé)任刺激”，以用于改變原有縱向轉(zhuǎn)移支付制度存在的考核不足，地方應(yīng)付等治理難題（段鑄等，2017）。

易言之，區(qū)際利益補償，依然建立在政府環(huán)境責(zé)任分配基礎(chǔ)上，而不是區(qū)際利益保護的邏輯上，這從相關(guān)政策文件中亦可探得，“區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境保護的各利益相關(guān)者應(yīng)在履行環(huán)保職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強生態(tài)保護和環(huán)境治理方面的相互配合”。①國家環(huán)境保護局：《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130 號），2007-8-24。“探索建立流域下游地區(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標的水資源予以補償?shù)臋C制”。②國家發(fā)展改革委員會：《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960 號），2018-12-28。

這種責(zé)任邏輯之下的區(qū)際利益補償，顯然與學(xué)界所探討的區(qū)際利益補償權(quán)有所偏差。而這種定位，也就能夠解釋實踐中出現(xiàn)的一些不良反應(yīng)：

首先，在補償動機上，受益地區(qū)并不認為其有義務(wù)對保護地區(qū)進行補償，只要國家規(guī)定的環(huán)境保護責(zé)任得到落實，繼續(xù)投入?yún)^(qū)際利益補償?shù)膭恿蜁藴p。新安江流域（第二輪）生態(tài)保護補償本應(yīng)于2014 年即應(yīng)當(dāng)續(xù)簽，但卻拖到了2016 年，造成中間兩年的斷層便是生態(tài)保護補償權(quán)利義務(wù)的不明確，下游政府不愿意再進行補償或者在資金上進行少補償，最終只有在中央職能部門的引導(dǎo)下，經(jīng)過四輪談判博弈才達成一致（盧志文，2018）。

其次，在補償標準上，無法實現(xiàn)合理補償，導(dǎo)致保護地區(qū)往往只能迫于政治壓力而被動投入。目前實踐中主要采用的是以經(jīng)營成本為主的補償標準，更多的偏重于經(jīng)濟價值，而缺少對生態(tài)價值的關(guān)注。這樣的補償支付標準是不科學(xué)的，不能真正補償上游政府保護生態(tài)環(huán)境的行為和其所放棄的發(fā)展機會，導(dǎo)致地方政府在談判中巨大的分歧。

再次，在補償?shù)姆秶?，?zé)任邏輯局限了區(qū)際利益補償?shù)姆秶?。這也在一定程度上解釋了為何在技術(shù)上具備可行性的糧食、資源領(lǐng)域的區(qū)際利益補償，遲遲無法開展。例如，在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償中，學(xué)界已經(jīng)有較多的研究成果來確定補償?shù)貐^(qū)和標準，譬如聯(lián)合國確定的人均糧食安全標準（吳珍彩，2017）。這些方式尚未被投入試點，雖然可能的理由是多方面的，但也不能否認當(dāng)前對區(qū)際利益補償?shù)亩ㄎ黄钜彩瞧渲兄弧?/p>

那么對于定位偏失的區(qū)際利益補償，應(yīng)當(dāng)怎么辦？從理論上看，可行的路徑無非上文提到的兩種：第一條路徑是取消區(qū)際利益補償，回歸到“縱向轉(zhuǎn)移支付”路徑上，延續(xù)地方治理責(zé)任。就當(dāng)前來看，這一條路，雖然可以通過完善財政體制，實現(xiàn)區(qū)際補償目的，但是無法避免傳統(tǒng)治理體制的固有弊端，無法打破傳統(tǒng)縱向科層體制存在的信息不對稱難題，也將進一步加重上級政府的負擔(dān)，無益于地方自主和合作治理范式的形成。因此，就理順地方間關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)際利益補償這一主要目標而言，庇古模型的弊端已經(jīng)被現(xiàn)實所放大，需要通過一定的方式進行調(diào)和。第二條路徑則是繼續(xù)區(qū)際利益補償，并將其定位于發(fā)展權(quán)補償和平衡，包括對發(fā)展機會損失、流域生態(tài)服務(wù)的價值補償和惠益分享等，也包括對因流域生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)而產(chǎn)生的現(xiàn)實利益損失等進行補償（肖愛、李峻，2013）。流域生態(tài)補償不是扶貧性質(zhì)的“恩賜”，而是生態(tài)利益供給者的“應(yīng)得”（謝玲、李愛年，2016）。而要實現(xiàn)這一制度回歸，關(guān)鍵還在于財政體制的改革，需要明晰中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，劃分清晰地方的財權(quán)和財力，并且設(shè)計合理的轉(zhuǎn)移支付制度。

四、財政體制改革與區(qū)際利益補償制度完善

我國現(xiàn)行財政體制所采取的不完整的“庇古稅”模型，無法解決區(qū)域外部性問題，而且縱向治理機制存在信息不對稱、治理單一、動力不足等問題。不過由于目前的財政體制存在區(qū)際事權(quán)劃分不清等問題，區(qū)際利益補償制度只能作為一種責(zé)任刺激措施，而無法發(fā)揮其權(quán)利補償?shù)膽?yīng)有屬性。為此，區(qū)際利益補償制度的完善，首先需要對財政體制加以改革，在此基礎(chǔ)上，才能協(xié)調(diào)推進區(qū)際利益補償制度的科學(xué)化、權(quán)利化和法治化。

（一）財政體制改革的基本思路：以流域生態(tài)補償為例

首先，在事權(quán)劃分上，根據(jù)生態(tài)科學(xué)的研究，就流域治理而言，上游地區(qū)通過諸如植樹造林、生態(tài)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方式改善流域治理，能夠提供諸如流域水土保持、水流調(diào)節(jié)、水質(zhì)提高、景觀價值、生態(tài)功能保護、碳固定、生物多樣性保護等生態(tài)環(huán)境服務(wù)，這其中流域治理帶來的土地利用和保持效益，由于土地的不可移動性，其受益固定于上游地區(qū)；而水流調(diào)節(jié)、水質(zhì)提高，將是對整個流域都大有裨益的服務(wù)內(nèi)容，因此，受益者即包括了上游地區(qū)，也包括了下游地區(qū)。而生態(tài)功能、生物多樣性等服務(wù)，其受益者是范圍不確定的群體，可以由中央政府提供相應(yīng)的治理成本補償（Landell-Mills and Porras，2002）（見表1）。因而能夠在區(qū)際間進行補償?shù)纳鷳B(tài)服務(wù)價值也并不是所有的生態(tài)服務(wù)價值，其只包括了部分內(nèi)容。

表1 流域提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)

當(dāng)然，可能的問題在于，這些生態(tài)服務(wù)價值是否具有可區(qū)分性和可計量性，這是過往事權(quán)和支出責(zé)任劃分無法徹底的原因所在。隨著技術(shù)的進步，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的測算能力增進，相應(yīng)服務(wù)價值可以測算。例如，有學(xué)者以南水北調(diào)中線工程為例，分析了2010 年水源區(qū)生態(tài)服務(wù)總價值與各功能價值，其中生態(tài)服務(wù)總價值為2724.56 億元，生物多樣性的價值為407.76 億元，氣候調(diào)節(jié)的價值為398.39 億元等（周晨等，2015）。這種價值劃分，雖然無法直接為區(qū)際補償提供標準和對價，但是至少能夠從整體性上為不同事權(quán)主體測算補償數(shù)額提供合乎比例的參考。如此，能夠在一定程度上改變目前在區(qū)際利益補償中無法劃分具體支出責(zé)任和實現(xiàn)利益量化的現(xiàn)實困局。

其次，區(qū)域外部性的存在，往往也決定于地理因素，因而不同區(qū)域之間本身就存在差異。例如，由于流域的“單向流動”屬性，上游地區(qū)造成的生態(tài)問題，會直接影響到下游地區(qū)，甚至遠超過對其自身的影響（楊曉萌，2013）。這種自然特殊屬性，決定了對于流域生態(tài)補償而言，其上下游之間并不能構(gòu)成一種自然平等地位。

通過對“共同事權(quán)”的支出責(zé)任設(shè)計，以最終實現(xiàn)不同地區(qū)財力格局差異化配置。這樣的方式，對日益擴大的地區(qū)間財力差距有一定的緩解功效。但是否可以考慮將此種地區(qū)間的財政差異延伸到前端的財權(quán)配置上。早在鄧小平同志設(shè)計“先富論”體制時，就已經(jīng)提到過“先富起來的地區(qū)多交點利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展。”而現(xiàn)在基于區(qū)域外部性這一現(xiàn)實問題而為的財權(quán)差異化配置，在合理性和正當(dāng)性上均不成問題。學(xué)界也已經(jīng)有所論證，如葉姍教授（2015）提出的對增值稅分享規(guī)則進行重構(gòu)，根據(jù)地區(qū)差異，劃分5 檔分享比例。又如環(huán)境保護稅和資源稅，在財政收益權(quán)的歸屬上，可以打破屬地歸屬的原則，將部分收益配置給保護地區(qū)，甚至可以直接對受益地區(qū)征收生態(tài)補償稅或者生態(tài)建設(shè)稅（陳瑞蓮、胡熠，2005），用于因保護生態(tài)而放棄經(jīng)濟發(fā)展而遭受損失的地區(qū)的財力返還。

最后，在轉(zhuǎn)移支付制度改革上，根據(jù)上文對流域事權(quán)的細化分析，第一，中央事權(quán)如果委托地方執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)設(shè)計專項轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)該部分支出責(zé)任。第二，地方之間對外溢利益的補償事權(quán)與支出責(zé)任，需要通過測算確定投入責(zé)任，這一環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付，可以是直接的主體間的轉(zhuǎn)移支付，也可以是間接的由第三方組織完成的轉(zhuǎn)移支付。而結(jié)合財權(quán)（力）劃分模式的考察，這一環(huán)節(jié)的補償投入，實際上還牽涉到一般性的轉(zhuǎn)移支付制度以及整體性的財力限制。因為一方面由于中央適度集權(quán)，地方財力本身受到限制；另一方面財政資源一直是一種稀缺資源，所以在財政投入順位上，會存在相機抉擇（潘佳，2017），但是中央和地方在轉(zhuǎn)移支付和直接支出的數(shù)量上，應(yīng)當(dāng)符合生態(tài)服務(wù)價值所對應(yīng)的相關(guān)比例，如此才算是在有限的財力安排中，實現(xiàn)具有科學(xué)性和合理性的區(qū)際補償制度，從而使中央與地方之間的關(guān)系轉(zhuǎn)換為一個穩(wěn)固的三角治理關(guān)系。

（二）區(qū)際利益補償?shù)闹贫韧晟?/h3>

首先，對于區(qū)際利益關(guān)系明確，主體較為簡單的雙邊關(guān)系而言，準市場的區(qū)際利益補償模式依然可以推行，但是應(yīng)當(dāng)改變其制度定位，關(guān)鍵就在于補償基礎(chǔ)和對應(yīng)轉(zhuǎn)換標準的確定。

補償基礎(chǔ)的確定既需要有嚴謹?shù)睦碚摲治?，還需要考慮流域上游為下游實際供給的生態(tài)服務(wù)價值。保證上游對生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)所付出的成本與努力得到足額補償，在兼顧生態(tài)服務(wù)價值橫向補償效率與公平的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展（王奕淇等，2019）。而且，確立補償基礎(chǔ)，還離不開生態(tài)服務(wù)價值計量技術(shù)。近年來，國家組織編制生態(tài)資源資產(chǎn)負債表，則能夠為此提供相應(yīng)的支持，能夠作為考核評價省市橫向補償權(quán)利和義務(wù)的計量依據(jù)。

而通過科學(xué)確定的補償基礎(chǔ)，還需要通過一定的方式轉(zhuǎn)換為財政上的補償標準。這是目前推進區(qū)際利益補償?shù)碾y點，雖然學(xué)界有諸如條件價值法（CVM）、支付意愿法、收益還原法等多種試驗方法，但本質(zhì)上都無法脫離主體的主觀判斷。①例如，所謂CVM 方法是通過采用問卷調(diào)查方式揭示消費者對環(huán)境物品和服務(wù)的偏好，從而最終得到公共物品的非市場價值。因而這一轉(zhuǎn)換，在當(dāng)前仍然需要通過“協(xié)商妥協(xié)式”的利益讓渡方式，來實現(xiàn)社會福利最大化。

其次，對于區(qū)際利益關(guān)系明確，涉及主體較多的多邊關(guān)系而言，除了跟雙邊關(guān)系一樣的確權(quán)過程，在具體的補償方式設(shè)計上，可以借鑒統(tǒng)籌分配稅的經(jīng)驗，設(shè)立諸如區(qū)際利益補償基金的方式來實現(xiàn)區(qū)際利益補償目標。

該基金由特定區(qū)域內(nèi)或者特定領(lǐng)域內(nèi)受益區(qū)和提供區(qū)政府的財政資金撥付構(gòu)成，撥付比例應(yīng)當(dāng)以受益程度為主，綜合考慮人口規(guī)模、財力狀況、GDP 總值等因素的基礎(chǔ)上來確定。該基金用于區(qū)域內(nèi)的或者該領(lǐng)域內(nèi)的項目，例如流域生態(tài)基金，必須用于生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林及濕地的保護、環(huán)境治理、生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù)、退耕還林、退田還湖、防沙治沙、因保護環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補償?shù)染G色項目（王權(quán)典，2010）。基金的管理可以通過設(shè)置理事會的方式來進行，確保補償基金的保值增值（秦鵬，2005）。

其實已經(jīng)有地方通過類似方式來實現(xiàn)區(qū)際利益補償目標。福建省在2017 年出臺的《重點流域生態(tài)保護補償辦法》中，雖然繼續(xù)強調(diào)縱向政府的主導(dǎo)作用，但是從資金的籌集和分配上，也顯示出了區(qū)際利益補償?shù)囊馓N，其規(guī)定，重點流域生態(tài)保護補償金，主要由流域范圍內(nèi)市、縣政府及平潭綜合實驗區(qū)管委會集中，按照地方財政收入的一定比例和按照用水量的一定比例兩種方式籌集，不同地區(qū)的籌集比例不同。但是這一方式的不足之處在于沒有完全細化上下級政府間的生態(tài)補償事權(quán)，依然是以共同事權(quán)的形式來推進，而使得這一模式延續(xù)了政策主導(dǎo)的傳統(tǒng)，權(quán)利導(dǎo)向意味不足。

再次，結(jié)合上文所言，由于整體財政能力的有限性，區(qū)際利益補償?shù)霓D(zhuǎn)換標準不可能是一對一的對等轉(zhuǎn)換，那么如何在實現(xiàn)一定程度的權(quán)利保障基礎(chǔ)上，進一步激發(fā)區(qū)域?qū)ν獠啃允聞?wù)的治理熱情，離不開財政激勵措施的設(shè)計。2012 年廣東省出臺的《生態(tài)保護補償辦法》，就設(shè)置了激勵性補償。該補償部分根據(jù)基礎(chǔ)性補償和縣（市）的生態(tài)指標考核情況計算確定。生態(tài)保護指標綜合增長率越高，獲得的激勵性補償越多。近年來中央政府也設(shè)置了類似的獎勵措施。例如自農(nóng)業(yè)稅取消后，中央為調(diào)動產(chǎn)糧大省的積極性，設(shè)立財政獎勵政策，對符合規(guī)定的產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、商品糧大縣等給予獎勵。但是這種獎勵措施并不足以緩解產(chǎn)糧大縣財政壓力。據(jù)2015 年調(diào)查報告，中國800 個產(chǎn)糧大縣中國家級貧困縣達105 個，很多產(chǎn)糧大縣仍是財政窮縣或者小縣，出現(xiàn)糧食貢獻越大、地方財政收入越少、地方經(jīng)濟越落后的怪圈（建議調(diào)研組，2015）。

最后，突破簡單的唯財政資金補償方式，也是推動區(qū)際利益補償更加健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。而如果形成多元利益補償方式，那么單純“價值對應(yīng)”的計數(shù)就會變得更加復(fù)雜而困難。此時，如果繼續(xù)固守于所謂的利益補償對價，顯然不利于社會整體利益的增進，反而可能產(chǎn)生新的地區(qū)封鎖和地方利益保護。因此，這個階段的區(qū)際利益補償，可能需要適度淡化利益補償?shù)摹敖灰住睂傩浴２贿^，這一制度設(shè)計，顯然是一個長期的漸進發(fā)展的過程，不能因此就否定當(dāng)前階段的區(qū)際利益補償權(quán)利和制度設(shè)計。

五、結(jié) 論

以財政資金為主要補償方式的區(qū)際利益補償，與財政體制有著密切關(guān)聯(lián)。由于財政體制構(gòu)建在先，新生的區(qū)際利益補償制度設(shè)計，自然會受到財政體制的限制。區(qū)際利益補償?shù)陌l(fā)生，是區(qū)域外部性的要求，而對此種外部性的治理，可以通過上級政府的調(diào)節(jié)，也可以通過確定產(chǎn)權(quán)而由地方之間進行協(xié)商。但是通過考察中國的財政體制可知，中國目前傳統(tǒng)的區(qū)際利益補償，是通過上級政府調(diào)節(jié)實現(xiàn)的，在這一基礎(chǔ)上繼續(xù)加入直接的區(qū)際利益補償，就會存在適用區(qū)分的問題。由于財政體制設(shè)計的不夠完善，區(qū)際利益補償在當(dāng)前體制下只是對傳統(tǒng)區(qū)域治理責(zé)任邏輯的一種延續(xù)，是在縱向機制無法發(fā)揮出應(yīng)有功效的情況下，不得不采取的治理策略。這也決定了目前的區(qū)際利益補償具有較大的制度不確定性，無法為區(qū)際間關(guān)系提供穩(wěn)定的制度支撐。為此，我國需要對財政體制進行完善，以為區(qū)際利益補償提供相對獨立的制度空間。