新興經(jīng)濟體與二十國集團的基礎(chǔ)設(shè)施議程

朱杰進

【內(nèi)容提要】基礎(chǔ)設(shè)施議程在2010年二十國集團（G20）首爾峰會時被列為G20發(fā)展議程的關(guān)鍵領(lǐng)域，但此后G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的穩(wěn)定性并不高。雖然2014年G20布里斯班峰會建立了全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，2016年G20杭州峰會建立了全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟，但這些合作成果未能在隨后的G20漢堡峰會、布宜諾斯艾利斯峰會上得到有效延續(xù)。G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的演進反映了新興經(jīng)濟體對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需求與G20議程推進能力有限之間的矛盾。在此背景下，“一帶一路”、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行等新興經(jīng)濟體關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的新倡議和新型國際組織的建立，可以對G20的基礎(chǔ)設(shè)施議程形成有力補充，并發(fā)揮一定的倒逼效應，推動全球經(jīng)濟治理體系進行更加公正、有效的變革。

【關(guān)鍵詞】G20;新興經(jīng)濟體;基礎(chǔ)設(shè)施議程;全球經(jīng)濟治理體系改革

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.003

作為當今世界最主要的國際經(jīng)濟合作論壇，G20峰會的議程反映了全球經(jīng)濟治理的發(fā)展趨勢以及主要大國的議題偏好。基礎(chǔ)設(shè)施是印度、中國等新興經(jīng)濟體偏好的一項議題，在經(jīng)歷了一段時間的博弈之后，該議題終于進入了G20峰會的議程，但基礎(chǔ)設(shè)施議題在G20發(fā)展議程中的穩(wěn)定性并不高。2014年G20布里斯班峰會和2016年G20杭州峰會在基礎(chǔ)設(shè)施議題上取得的合作成果未能在其后的峰會中得到有效延續(xù)。本文旨在通過對G20基礎(chǔ)設(shè)施議題歷史演變的考察，分析新興經(jīng)濟體在G20峰會中的議程推進能力，從而為新興經(jīng)濟體參與全球經(jīng)濟治理體系改革提供政策啟示。

基礎(chǔ)設(shè)施進入G20發(fā)展議程

早在2008年G20華盛頓峰會中就出現(xiàn)了關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施議題的討論，但由于發(fā)達國家的不支持，一直到2010年11月G20首爾峰會，基礎(chǔ)設(shè)施才被正式列入議程。2008年11月14日，第一屆G20峰會在華盛頓舉行，當時基礎(chǔ)設(shè)施不是會議的正式議程，但是時任印度總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）在發(fā)言中提到要加強對發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施投資。辛格指出，由于這場金融危機是全球性的，它需要全球性的解決方案，在短期內(nèi)要將危機控制住，在中期內(nèi)要改革國際金融架構(gòu)，以避免類似的危機再次發(fā)生。除此之外，中期內(nèi)G20還可以加強對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以挖掘世界經(jīng)濟增長的新動力。在世界經(jīng)濟復蘇乏力的情況下，全球經(jīng)濟中私營部門的投資動力正在減弱，這就使得加大公共部門投資基礎(chǔ)設(shè)施力度并帶動私營部門投資顯得格外重要。辛格認為，基礎(chǔ)設(shè)施投資可以發(fā)揮反周期的作用，刺激需求，為世界經(jīng)濟恢復增長創(chuàng)造條件。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施投資最大的難題是缺乏資金，所以需要新的方式來解決融資問題。基于此，辛格特別建議，世界銀行、地區(qū)開發(fā)銀行可以考慮提供額外的500億美元貸款來刺激基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，探討新的基礎(chǔ)設(shè)施融資工具。但是在G20華盛頓峰會上，由于七國集團（G7）領(lǐng)導人的注意力都集中在如何應對全球金融危機、恢復流動性、重新穩(wěn)定美國和英國的金融體系等問題上，“辛格倡議”（Singh Initiative）并未得到重視。隨后通過的《華盛頓峰會領(lǐng)導人宣言》提到，“我們鼓勵世界銀行和其他多邊開發(fā)銀行全力支持各自發(fā)展議程，歡迎世界銀行近期在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和貿(mào)易融資領(lǐng)域引入新的貸款機制，采取一些新的舉措?！睂嶋H上，G20只是原則性表示了對加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“鼓勵和歡迎”，并沒有出臺任何有關(guān)的實質(zhì)性措施。

在2009年4月舉行的G20倫敦峰會上，時任英國首相戈登·布朗全力以赴推動G20各國做出經(jīng)濟刺激計劃，向市場發(fā)出“現(xiàn)在金融危機的形勢已經(jīng)被掌控”的信號。G20倫敦峰會的目標就是出臺巨額的經(jīng)濟刺激計劃，顯示出G20各國團結(jié)一致，為全球金融體系的穩(wěn)定注入強勁動力。G20倫敦峰會的這種“轟動效應”確實是G20取得的標志性成果，也遏制住了金融危機不斷蔓延的態(tài)勢。但是在基礎(chǔ)設(shè)施議題上，G20倫敦峰會成果中沒有涉及。

G20倫敦峰會之后，全球金融市場逐步穩(wěn)定下來。美國出臺了巨額的經(jīng)濟刺激計劃和銀行拯救計劃，美聯(lián)儲開始實施量化寬松貨幣政策，同時還與歐洲央行、日本央行、瑞士銀行等主要央行簽署了雙邊貨幣互換協(xié)議，美元的流動性開始逐步恢復。2009年9月，美國舉辦G20匹茲堡峰會，重點關(guān)注國際金融監(jiān)管改革，同時提出了G20在危機之后要努力實現(xiàn)“強勁、可持續(xù)、平衡增長框架”。美國、英國、加拿大等G7國家的財政部長在匹茲堡峰會上強調(diào)，G20要努力解決全球經(jīng)濟的匯率失衡問題（Exchange Rate Misalignment），認為匯率的失衡才是導致2008年全球金融危機的主要根源。美國開始利用自己最大經(jīng)濟體的地位以及作為匹茲堡峰會輪值主席國的身份，將匯率問題作為G20的最重要議程。

實際上，在匹茲堡峰會之前，2009年7月，八國集團（G8）在意大利拉奎拉召開了峰會，并邀請中國、印度、巴西、南非、墨西哥等新興經(jīng)濟體進行外圍對話。在G8拉奎拉峰會上，中國、印度、巴西、南非等新興經(jīng)濟體代表都提出要把基礎(chǔ)設(shè)施列入G20匹茲堡峰會議程，認為基礎(chǔ)設(shè)施投資可以為解決全球宏觀經(jīng)濟的難題提供幫助。但是，美國、英國、加拿大等G7國家并不這么認為，它們將匯率問題作為匹茲堡峰會的核心議程，認為這是解決全球宏觀經(jīng)濟失衡的重要方案。

2010年6月，加拿大在多倫多舉辦了第四屆G20峰會。加拿大并沒有將基礎(chǔ)設(shè)施放進G20的議程，而是將匯率問題、經(jīng)濟刺激計劃的退出問題等列為G20的主要議程。當時，中國、印度、巴西對于討論采取反周期的經(jīng)濟政策很感興趣，包括擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資。但是加拿大、英國仍然跟隨美國的步伐，將匯率問題、全球經(jīng)濟再平衡以及相互評估進程（Mutual Assessment Process，簡稱MAP）作為峰會的主題，對基礎(chǔ)設(shè)施議題刻意進行了忽視。

2010年11月，作為第一個非G7主辦國，韓國舉辦了G20首爾峰會，并將基礎(chǔ)設(shè)施正式列入了G20峰會的議程。作為一個后發(fā)國家，韓國對基礎(chǔ)設(shè)施投資在本國經(jīng)濟起飛過程中的重要性有著深刻的理解。在籌備首爾峰會的過程中，韓國意識到基礎(chǔ)設(shè)施議題的重要性，與廣大發(fā)展中國家以及相關(guān)國際發(fā)展組織進行了廣泛磋商。在首爾峰會上，韓國努力扮演G7國家和新興經(jīng)濟體之間的橋梁：一方面，韓國繼續(xù)推進全球經(jīng)濟再平衡和相互評估的議題，并牽頭制定了作為評估基礎(chǔ)的“參考性指南”（Indicative Guidelines）;另一方面，韓國推動形成了《首爾發(fā)展共識》，確定了9個關(guān)鍵領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、貿(mào)易、私營部門投資、糧食安全、抗風險增長、普惠金融、國內(nèi)資源動員、知識分享。韓國將基礎(chǔ)設(shè)施列為G20發(fā)展議程的首位，并建立了G20基礎(chǔ)設(shè)施高級別專家小組，以審議多邊開發(fā)銀行推進基礎(chǔ)設(shè)施投資的狀況。至此，“辛格倡議”開始在G20中正式落地。

G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的演進

雖然基礎(chǔ)設(shè)施在2010年首爾峰會上正式進入了G20發(fā)展議程，但除2014年G20布里斯班峰會和2016年G20杭州峰會外，多數(shù)G20峰會在這個議程上均未能取得實質(zhì)性成果。同時，由于G20采取輪值主席國的制度，導致G20的基礎(chǔ)設(shè)施議程缺乏延續(xù)性和穩(wěn)定性。

2014年11月，澳大利亞擔任G20的輪值主席國，認為G20的有效性正在大幅下降，未能實現(xiàn)新興經(jīng)濟體對G20的預期;G20的發(fā)展議程已經(jīng)被傳統(tǒng)的國際發(fā)展議程所取代，而新興經(jīng)濟體的失望情緒正在轉(zhuǎn)化為創(chuàng)建專門從事基礎(chǔ)設(shè)施投資的新型國際組織的熱情。其中，“辛格倡議”已經(jīng)在2012年金磚國家新德里峰會上轉(zhuǎn)化為創(chuàng)建金磚國家新開發(fā)銀行的倡議，中國國家主席習近平也在2013年APEC領(lǐng)導人非正式會議上提出了籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的倡議。2014年，這兩家銀行已經(jīng)基本完成了籌建談判，并于2015年開始正式運營。

與此同時，澳大利亞也意識到2014年世界經(jīng)濟面臨減速的風險，開始認同印度、中國等新興經(jīng)濟體的觀點，提出G20需要刺激全球經(jīng)濟增長，尤其是需要推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，澳大利亞在布里斯班峰會上推動G20建立了“全球基礎(chǔ)設(shè)施中心”（Global Infrastructure Hub，簡稱GIH）。在G20的帶動下，世界銀行也宣布成立了全球基礎(chǔ)設(shè)施基金（Global Infrastructure Facility，簡稱GIF），亞洲開發(fā)銀行也在布里斯班峰會上宣布要擴大基礎(chǔ)設(shè)施的項目投資。

作為G20在基礎(chǔ)設(shè)施議程上最具實質(zhì)性的成果，全球基礎(chǔ)設(shè)施中心旨在通過分享其投資最佳實踐信息、投資策略和風險管理工具，促進、優(yōu)化政府和社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資與合作。具體來看，全球基礎(chǔ)設(shè)施中心的主要功能是在基礎(chǔ)設(shè)施投資者與項目之間牽線搭橋，解決數(shù)據(jù)缺失問題并改善項目信息渠道，其資源包括數(shù)據(jù)配置、評估工具、知識平臺、項目渠道和先進做法等。

需要強調(diào)的是，雖然全球基礎(chǔ)設(shè)施中心的建立在一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的信息不對稱，但仍然不能高估G20布里斯班峰會在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所取得的成就。正如長期關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的澳大利亞學者邁克爾·卡拉漢（Michael Callaghan）所言，要全面地看待G20全球基礎(chǔ)設(shè)施中心的作用，現(xiàn)在有觀點認為，這個中心能夠釋放數(shù)萬億美元的私營部門資金投到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這是不準確的;這個中心能夠發(fā)揮一定作用，但擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資并不是簡單改善數(shù)據(jù)質(zhì)量。實際上，除數(shù)據(jù)問題外，改善投資環(huán)境、尋找基礎(chǔ)設(shè)施資金來源和制定嚴格的基礎(chǔ)設(shè)施項目標準更加重要。

2016年中國擔任G20輪值主席國，基礎(chǔ)設(shè)施成為G20杭州峰會的主要議程之一。2016年7月，在成都舉行的G20財長和央行行長會議上，中國充分發(fā)揮作為現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行主要股東國和新型多邊開發(fā)銀行倡建者的影響力和話語權(quán)，成功推動世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行等全球11家主要多邊開發(fā)銀行發(fā)表了《支持基礎(chǔ)設(shè)施投資行動的聯(lián)合愿景聲明》，成為G20中國年的一大亮點。世界銀行提出，對能源、運輸、水利和衛(wèi)生、信息通信等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的貸款占貸款總規(guī)模的30%—50%，對健康、教育等社會基礎(chǔ)設(shè)施的貸款約占5%—10%;亞洲開發(fā)銀行提出，2016—2020年間預計將700億美元資金用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，約占同期貸款總額的70%;亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行2016年貸款規(guī)模為12億美元，2017年為25億美元，2018年為35億美元;金磚國家新開發(fā)銀行貸款規(guī)模2016年為15億—20億美元，2017年為20億—25億美元，2018年為40億—50億美元。

除此之外，中國還在G20杭州峰會上成功發(fā)起了“全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟倡議”，以加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項目的整體協(xié)調(diào)與合作。G20要求世界銀行作為聯(lián)盟的秘書處，與全球基礎(chǔ)設(shè)施中心、經(jīng)合組織、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行以及有興趣的G20成員一起工作，有力推動新老多邊開發(fā)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的合作。2016年9月，世界銀行與金磚國家新開發(fā)銀行簽訂合作諒解備忘錄，內(nèi)容包括探索聯(lián)合融資項目可行性，推動聯(lián)合融資項目的知識交流，探索顧問服務方式，根據(jù)各自政策和程序，推動借調(diào)人員和員工交流等。2017年4月，世界銀行與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行簽署了諒解備忘錄，為兩個國際機構(gòu)在各領(lǐng)域加強合作提供了一個整體框架，包括聯(lián)合融資、員工交流、分析調(diào)研等。

雖然G20杭州峰會在基礎(chǔ)設(shè)施議程上取得了豐碩成果，但在隨后的幾次G20峰會中，這一合作勢頭未能延續(xù)。在2017年德國主辦的G20漢堡峰會上，由于特朗普堅持“美國優(yōu)先”的原則，使得峰會斗爭的焦點集中在反對貿(mào)易保護主義和應對氣候變化等議題上，無暇顧及基礎(chǔ)設(shè)施投資的議題。此次峰會僅僅在“非洲發(fā)展伙伴關(guān)系倡議”中提及“我們歡迎非盟的《2063年議程》和《非洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)計劃》”實際上，G20漢堡峰會并沒有真正涉及基礎(chǔ)設(shè)施議題。

在2018年G20布宜諾斯艾利斯峰會上，雖然輪值主席國阿根廷將基礎(chǔ)設(shè)施納入了會議議程，但主要是討論如何撬動私人部門的資金來參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強調(diào)要推動基礎(chǔ)設(shè)施作為一種獨立的資產(chǎn)類別。事實上，正是因為基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長、利潤低，所以市場投資者不愿意進入這個領(lǐng)域，這才需要政府以及政府推動建立的多邊開發(fā)銀行等公共部門來發(fā)揮引導帶動作用。因此，在某種意義上說，布宜諾斯艾利斯峰會蛻變?yōu)镚20的成員國政府“推卸”責任，認為基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是一種市場投資者的行為。

在2019年G20大阪峰會上，主席國日本設(shè)置的核心議程是數(shù)字經(jīng)濟、自由貿(mào)易和氣候變化，對于基礎(chǔ)設(shè)施議程則片面強調(diào)了“高質(zhì)量”和“高標準”。與大多數(shù)新興經(jīng)濟體主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的資金和數(shù)量不同，G20大阪峰會通過的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》強調(diào)要重點考慮基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期的成本、對環(huán)境和社會的破壞程度、抗自然災害的韌性、創(chuàng)造就業(yè)的機會、知識和專業(yè)技能轉(zhuǎn)移等。實際上，盡管基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量問題不容忽視，但目前并不存在統(tǒng)一的標準?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)應充分考慮不同國家和地區(qū)的發(fā)展實際和需要，當前的G20議程重點還應該是滿足發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大和迫切需求，而不能因過度強調(diào)“高質(zhì)量”而導致投資不足。

2020年由于新冠肺炎疫情的暴發(fā)，G20利雅得峰會只能采取視頻會議的形式，此次峰會雖然也涉及基礎(chǔ)設(shè)施議程，但只是空洞地重提了2018年達成的《推動基礎(chǔ)設(shè)施作為獨立資產(chǎn)類別的路線圖》和2019年達成的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》，缺乏任何實質(zhì)性的政策舉措。在全球疫情肆虐和世界經(jīng)濟深度低迷的背景下，如何應對疫情和重振經(jīng)濟應該成為當下G20議程的重點，但不容忽視的是，基礎(chǔ)設(shè)施投資對疫情后重振世界經(jīng)濟本來可以發(fā)揮較大的逆周期作用，而利雅得峰會對基礎(chǔ)設(shè)施議程顯然缺乏足夠的興趣。

G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的前景展望

作為一項新興經(jīng)濟體偏好的議題，基礎(chǔ)設(shè)施一開始難以進入G20議程，進入后也難以保持延續(xù)，這實際上反映了當前G20全球經(jīng)濟治理體系的一大困境：新興經(jīng)濟體在G20中的議程推進能力仍然有限，與G20戛納峰會提出的“G20的創(chuàng)始精神是發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體平等地參與全球經(jīng)濟治理”的目標相比，仍有相當?shù)木嚯x。例如，發(fā)達國家偏好全球經(jīng)濟再平衡和匯率調(diào)整的議題，在G20峰會上領(lǐng)導人形成了初步共識，西方國家掌控的國際貨幣基金組織就會跟進，參與到“相互評估”和“參考性指南”的制定過程中，從而使議程的延續(xù)性大大增強;而新興經(jīng)濟體偏好的基礎(chǔ)設(shè)施議題，雖然發(fā)達國家在壓力下同意建立G20全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，但該機制僅僅得到了澳大利亞、中國、韓國等少數(shù)幾個國家的資金支持，其職能定位也僅限于緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資的信息不對稱，難以維持G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的延續(xù)性。

進一步看，基礎(chǔ)設(shè)施在G20中屬于發(fā)展議程的一部分，而G20本身在發(fā)展議程上存在著先天不足。對發(fā)達國家來說，發(fā)展問題主要是指幫助低收入發(fā)展中國家實現(xiàn)發(fā)展，一般是由國際發(fā)展部或者國際發(fā)展署來負責，其核心是對外援助問題。而對新興經(jīng)濟體來說，發(fā)展問題幾乎覆蓋了所有的政府部門，基礎(chǔ)設(shè)施就是其中一個突出的問題，其核心是經(jīng)濟增長問題。反映在G20中，參與討論基礎(chǔ)設(shè)施議程的外交代表有7個國家來自外交部、5個國家來自財政部、4個國家來自國際發(fā)展部、1個國家來自經(jīng)濟發(fā)展部、1個國家來自發(fā)展規(guī)劃部、1個國家來自商務部，另外加一個歐盟的代表。一般而言，來自外交部和國際發(fā)展部的代表更多是從對外援助的視角來看待基礎(chǔ)設(shè)施，而來自財政部和經(jīng)濟發(fā)展部的代表則更多是從經(jīng)濟增長的視角來看待基礎(chǔ)設(shè)施。十分多樣的代表結(jié)構(gòu)使得成員國沒有一個統(tǒng)一的部門來進行議程對接，凸顯了基礎(chǔ)設(shè)施議程在G20中的復雜性和困難性。

在這種背景下，中國發(fā)起了“一帶一路”倡議，并推動建立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行，為發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供新的資金來源，對G20基礎(chǔ)設(shè)施議程形成了有力補充。此外，這些新的倡議和國際組織也會對發(fā)達國家主導的世界銀行和其他地區(qū)多邊開發(fā)銀行形成倒逼作用，以一種良性競爭的方式迫使這些傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行更加重視對發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資，推動全球經(jīng)濟治理體系進行更加公正、有效的變革。