從發(fā)展到治理：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能轉(zhuǎn)向及其實踐

張貫磊

摘要：社會轉(zhuǎn)型所帶來的治理性風險以及在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生從經(jīng)濟發(fā)展到社會治理的職能轉(zhuǎn)向，且形成了“無發(fā)展的治理”模式。在此過程中，為了增強郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理能力，縣區(qū)政府將部分執(zhí)法部門下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門職能得到調(diào)整，村居社區(qū)的功能也得到再次界定。然而，“無發(fā)展的治理”的實質(zhì)是在新時期的城鄉(xiāng)一體化關(guān)系背景中對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心城區(qū)功能的重新定位。這種以城市為本位的郊區(qū)社會治理形式，包含著郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展與社會治理之間的張力。

關(guān)鍵詞：郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn);職能轉(zhuǎn)向;無發(fā)展的治理;功能定位

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.009

一、文獻綜述與問題提出

2014年12月31日，上海市委市政府頒布《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》。在這份文件中，提出要完善其社會治理體系，以便為上海的改革開放事業(yè)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的支撐。在此背景下，作為外來人口高度導(dǎo)入型地區(qū)的上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更是面臨著社會治理方面的巨大挑戰(zhàn)。比如，伴隨著上海市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及人口數(shù)量的增加，郊區(qū)社會的就業(yè)結(jié)構(gòu)、群眾需求結(jié)構(gòu)、基層利益結(jié)構(gòu)等變得更為復(fù)雜，所以改變傳統(tǒng)的社會管理方式，創(chuàng)新基層社會治理的路徑就成了新時期政府進行社會治理的重要訴求。為此，秦鎮(zhèn)所在的區(qū)委區(qū)政府在2016年年末根據(jù)上海市的文件，制定了適合實際需求的政府文件①，即《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的實施意見及責任分工的通知》②。在這份文件中，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為社會治理的責任主體。根據(jù)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間區(qū)位以及所擁有經(jīng)濟、社會條件的不同，逐步分層級淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展職能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出招商引資，將其經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)來承擔。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體系與治理結(jié)構(gòu)配置，制定明晰的權(quán)力責任清單。至此，我們可以發(fā)現(xiàn)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色發(fā)生了從經(jīng)濟發(fā)展到社會治理的轉(zhuǎn)向。

然而，學(xué)界關(guān)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色以及行為的闡釋依舊是集中在它在經(jīng)濟發(fā)展中所具有的作用而展開，特別是將基層政權(quán)放在了發(fā)展型政府理論的解釋框架之中加以理解。發(fā)展型政府的概念，最早見于Chalmers Johnson對戰(zhàn)后日本經(jīng)濟快速發(fā)展的分析之中。他發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟快速增長的過程中，日本政府承擔著監(jiān)管的責任，還通過制定一系列的計劃實現(xiàn)了對經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)，在整個經(jīng)濟過程中呈現(xiàn)出積極參與的姿態(tài)。[1]發(fā)展型政府的概念便由此產(chǎn)生，它的核心內(nèi)涵就是政府通過干預(yù)現(xiàn)代化的整個進程來實現(xiàn)國家經(jīng)濟的持續(xù)性發(fā)展?；诎l(fā)展型政府的概念，學(xué)者們在解釋中國經(jīng)濟發(fā)展時，逐步形成了“地方政府法團主義”“地方政府公司主義”“經(jīng)營型政權(quán)”“牟利型政權(quán)”等諸多理解視角?？傮w上來說，這些解釋多是按照政府的行為動機、政府與市場之間的關(guān)系、政府行為的內(nèi)部調(diào)節(jié)等路徑展開。

首先，從發(fā)展型政府的行為動機來說，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在著追求地方財政收益最大化以及科層體制內(nèi)部晉升的雙重取向。比如，張靜基于我國的分稅制改革提出“政權(quán)經(jīng)營者”概念，來解釋地方政府通過上層授權(quán)創(chuàng)造了加強基層政權(quán)建構(gòu)集團經(jīng)濟利益的條件。[2]在這一基礎(chǔ)上，楊善華、蘇紅進一步指出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在其角色上所發(fā)生的改變，即基層政府同時具有國家利益的代理人與自身利益謀求者的雙重角色，其本身從代理型政權(quán)經(jīng)營者逐步走向了謀利型政權(quán)經(jīng)營者。[3]政績?nèi)∠蚴堑胤桨l(fā)展型政府努力推動地方經(jīng)濟建設(shè)的另外一種激勵性因素，諸如周黎安、周雪光等人建構(gòu)政治激勵模型，來分析科層體制內(nèi)的政治晉升與經(jīng)濟發(fā)展之間的密切關(guān)系。[4]

其次，從政府與市場之間的關(guān)系來講，發(fā)展型政府理論的核心在于政府設(shè)置經(jīng)濟發(fā)展的目標之后，通過一定手段來干預(yù)市場。據(jù)此，戴慕珍提出“地方政府法團主義”理論，指出地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中具有的公司化特征，官員們完全像是一個董事在行動，這種政府與經(jīng)濟結(jié)合的新制度形式，被她稱之為“地方政府法團主義”。[5]魏昂德則是基于地方政府在不同層級組織方面所存在的差異來解釋，地方政府與上級政府相比何以能夠在經(jīng)濟發(fā)展方面具備著更為強烈的動機。他用“政府即廠商”來解釋地方政府層級組織的行為特征，認為正是因為地方政府具有了這種特征，才使中國實現(xiàn)了無私有化的進步。[6]

最后，地方發(fā)展型政府在進行實際運作時，如何實現(xiàn)對部門人員的動員以及資源的整合，是政府所面對的重要問題之一。傳統(tǒng)的科層體制所形成的層級壓力，成為科層體系內(nèi)動員政府人員的重要解釋路徑。榮敬本提出“壓力型體制”，[7]形成了對科層體制運作的有效概括。在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，縣級政府通過“責任狀”的形式將行政層級壓力傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并依據(jù)目標責任考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政績效，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)達成縣級政府所設(shè)定的發(fā)展目標。在這種壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要通過各種辦法來整合轄區(qū)內(nèi)的資源，以便可以在規(guī)定的期限內(nèi)或者提前完成上級所交代的各種任務(wù)或者考核要求。

然而，發(fā)展型政府理論無論是在理論解釋還是政府的具體實踐方面都存在著一定的不足。其一，地方發(fā)展型政府的行為呈現(xiàn)出明顯的選擇性特征，即注重經(jīng)濟建設(shè)以及地方財政收益的最大化，地方政府的日常行為遵循著財政收益最大化的邏輯。其二，地方政府在日常經(jīng)營活動中更為重視流動性較強的生產(chǎn)要素，形成偏好資本的政策類型，忽視社會中流動性較弱的社會群體。政府考核的主要內(nèi)容集中在經(jīng)濟發(fā)展層面，忽視民眾的主體感受對于政府合法性的影響，結(jié)果地方政府的合法性受到極大挑戰(zhàn)，并且造成地方政府與社會民眾之間關(guān)系的高度緊張。因此，基層政府的發(fā)展型角色應(yīng)該在新的發(fā)展階段進行調(diào)整，以便適應(yīng)流動社會的需求。為此，本文以上海市郊區(qū)的秦鎮(zhèn)為例，來分析基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所產(chǎn)生的職能轉(zhuǎn)向及其實踐路徑，從而揭示新時期基層政府在面對經(jīng)濟發(fā)展與社會治理問題時所包含的內(nèi)在張力。

二、經(jīng)驗呈現(xiàn)：秦鎮(zhèn)的發(fā)展型角色與“發(fā)展中的治理”

（一）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展動機及其實踐

1984年，秦鎮(zhèn)由人民公社管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)人民政府，次年改制為鎮(zhèn)。與此同時，秦鎮(zhèn)的工作重心也發(fā)生了從階級斗爭到經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變。這也與當時的群眾基本訴求存在著極大的關(guān)聯(lián)，在上世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表所提的議案均是圍繞著“群眾需求”“收入增長”“基礎(chǔ)設(shè)施修建與維護”等內(nèi)容展開，與過去具有強烈政治色彩的訴求具有明顯的差異性。然而，剛剛恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的秦鎮(zhèn)，并不具有一定的經(jīng)濟能力來有效回應(yīng)群眾的訴求。因此，經(jīng)濟發(fā)展成為當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以及群眾所認同的可以較好滿足群眾需求的重要路徑，這也是“人民群眾的物質(zhì)文化需求與落后生產(chǎn)力之間的矛盾”在現(xiàn)實生活中的體現(xiàn)。

追求地方財政利益的最大化，是秦鎮(zhèn)政權(quán)滿足群眾訴求之外的另外一個大力發(fā)展經(jīng)濟的原因。在分稅制改革之后，部分稅種劃歸中央，地方政府每年要完成上級政府所下派的財政指標，超額完成指標的部分則是作為地方財政收入，這就為地方政府積極進行經(jīng)濟建設(shè)提供了動力。根據(jù)秦鎮(zhèn)的地方志記載，在1985年，秦鎮(zhèn)的財政收入為142.39萬元，主要來源是企業(yè)所繳納的利潤以及政府自籌資金。與之相比，從1989年開始，秦鎮(zhèn)財政收入的來源主要依靠縣（后改區(qū)）財政撥款以及稅收包干超收返還部分。伴隨著秦鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，稅收包干超收返還的部分逐年增加，2001年時該部分的財政收入已經(jīng)達到了567萬元。秦鎮(zhèn)工作人員在這種財政收入的刺激下，基于增加財政收入的動機，不斷推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，這一階段的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實質(zhì)上已成為具有發(fā)展性質(zhì)的政府組織形式，也就是我們通常所講的“發(fā)展型政府”。

當基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要精力放在經(jīng)濟發(fā)展上時，它需要對農(nóng)業(yè)和工業(yè)的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，以便適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。自1984年秦鎮(zhèn)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)就展開了調(diào)整。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民一般種植水稻、棉花等作物，并不直接對市場出售，而是在完成對集體和國家的稅收繳納之后作為家庭消費或者少部分出售來換取家庭必需品。但是，在農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)與市場關(guān)聯(lián)度低的形勢下，農(nóng)民很難實現(xiàn)收入的增長，更加難以帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。于是，秦鎮(zhèn)開始對種植作物的種類進行調(diào)整。在1984年之后，政府鼓勵農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)多元化，原來單一的“糧棉油”的種植結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向蔬菜、水果、花卉、水稻等多元的農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)。與之相對應(yīng)的是，經(jīng)濟作物的種植面積也在政府的鼓勵之下不斷增加。

此外，上世紀80年代的后期，秦鎮(zhèn)開始將農(nóng)村中實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革做法引入企業(yè)，實行承包責任制。鎮(zhèn)政府與承包企業(yè)的具體責任人簽訂承包經(jīng)營合同，規(guī)定企業(yè)應(yīng)該完成的產(chǎn)量、要實現(xiàn)的利潤等。在企業(yè)具體生產(chǎn)過程中，企業(yè)負責人將與政府簽訂合同中的指標分解到各個車間，再由車間分解到具體工人身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望通過這樣的方式來實現(xiàn)對企業(yè)的鼓勵，并且調(diào)動職工的生產(chǎn)積極性。只是這種承包經(jīng)營的企業(yè)制度并未延續(xù)很久，在1988年之后被廠長（經(jīng)理）任期目標制所取代。

（二）“發(fā)展中的治理”思維的形成及其治理困境

在秦鎮(zhèn)通過各種措施來追求經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，社會治理的問題也被放在了經(jīng)濟發(fā)展中來解決。也就是說，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會問題所采用的解決辦法是通過經(jīng)濟發(fā)展的方式來解決，即發(fā)展中所出現(xiàn)的問題要用發(fā)展的方式來解決。這種提法，最初見于1999年11月的中央經(jīng)濟工作會議對過去發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)中。當時中央政府對國內(nèi)社會問題的主要判斷，集中于群眾的有效需求不足、就業(yè)壓力增大以及農(nóng)民的收入增長緩慢等若干方面。因此，中央政府提出要堅持擴大內(nèi)需等措施，來繼續(xù)保持經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。在對過去的經(jīng)濟發(fā)展進行回顧時，中央政府提出有三條經(jīng)驗值得記?。骸暗谝唬瑘猿钟冒l(fā)展的辦法解決前進中的問題。第二，適應(yīng)形勢變化適時調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策。第三，重點抓好關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展全局的大事”。因此，通過經(jīng)濟發(fā)展解決我國當時所面臨的主要矛盾以及在經(jīng)濟社會生活存在的各種問題，成為社會治理的主要經(jīng)驗。

通過發(fā)展經(jīng)濟的方式來解決在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，與各級政府在經(jīng)濟發(fā)展中所扮演的角色有著密切關(guān)系，即發(fā)展型政府是當時各級政府的主要表征。發(fā)展經(jīng)濟是政府的首要目標，并且政府會制定各種措施與規(guī)劃來推動經(jīng)濟發(fā)展，那么此時基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有工作均是圍繞著經(jīng)濟發(fā)展來展開。為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造出良好的發(fā)展環(huán)境、維持基層社會秩序的穩(wěn)定是其解決諸多社會問題的基本出發(fā)點。政府在制定經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃時，提出將經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等作為解決社會問題的主要手段，但是核心依舊是圍繞著經(jīng)濟建設(shè)來展開。也就是說，政府想要通過經(jīng)濟發(fā)展快速地實現(xiàn)現(xiàn)代化，其他領(lǐng)域的建設(shè)都是為實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長而服務(wù)，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好穩(wěn)定的環(huán)境。

然而，“發(fā)展中的治理”思維卻在實踐中遭遇到了困境，特別是在社會高度流動時期，更是難以適應(yīng)現(xiàn)代社會治理需求。秦鎮(zhèn)，位于上海市郊區(qū)屬于人口高度導(dǎo)入型地區(qū)。在2009年，秦鎮(zhèn)與另一鎮(zhèn)合并，它的人口規(guī)模與管轄范圍等都得到了空前的擴大。秦鎮(zhèn)的村居民社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系結(jié)構(gòu)等均呈現(xiàn)出高度的異質(zhì)性特征，使得過去“一刀切”式樣的管理方式難以取得成效。同時，高度流動社會的有效治理需要基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作出有效回應(yīng)。可是處于整個科層體制末端的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于“位卑、權(quán)輕、責重”的狀態(tài)，難以實現(xiàn)對社會變動的及時回應(yīng)。這就在客觀上要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要轉(zhuǎn)變“發(fā)展中治理”的思維。

三、治理轉(zhuǎn)向：秦鎮(zhèn)的部門職能變革與治理實踐

（一）發(fā)展權(quán)的上移與治理重心的下沉

自1984年以來，上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展途徑主要可以分為兩個方面：其一，是由于上海市中心城區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)的轉(zhuǎn)移。與之相應(yīng)的是就業(yè)人口也相應(yīng)地實現(xiàn)了向郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遷移，這與西方社會中人口居住空間的郊區(qū)化呈現(xiàn)出不同的特征。其二，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將經(jīng)濟發(fā)展作為工作的中心內(nèi)容，在其高峰時期，村居社區(qū)的工作人員甚至也參與到招商引資的過程。特別是在2000年左右，秦鎮(zhèn)根據(jù)上海市的相關(guān)政策推行“萬家富”工程，形成了“村村點火、家家冒煙”的發(fā)展形態(tài)。

中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的大力招商引資，使得秦鎮(zhèn)在較短的時間內(nèi)就實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。然而，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展卻呈現(xiàn)出無序、高污染、低產(chǎn)出的發(fā)展特征。其中，無序性指的是秦鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展過程中缺少宏觀層面的規(guī)劃，特別是2000年之后開展的“萬家富”工程使得這種無序性表現(xiàn)得更為明顯。高污染是指由城區(qū)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)以招商引資進入秦鎮(zhèn)的工廠、村居民自己興辦的小作坊等很多屬于具有污染性質(zhì)的企業(yè)。低產(chǎn)出則是指秦鎮(zhèn)的工廠、企業(yè)等雖然數(shù)量龐大，卻未能給秦鎮(zhèn)的稅收帶來較大的貢獻。特別是2016年之后，秦鎮(zhèn)開展了對村居企業(yè)的整治活動，雖然大部分的企業(yè)被取締，可是秦鎮(zhèn)的稅收卻并未明顯減少。

郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展特征，在客觀上要求對郊區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展進行宏觀統(tǒng)籌。為此，上海市政府早在上世紀90年代就提出“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略③。其中，農(nóng)田向大戶和農(nóng)場集中，主要是為了應(yīng)對現(xiàn)代社會中小農(nóng)生產(chǎn)與市場要求的規(guī)模化之間的不相適應(yīng)的矛盾。小農(nóng)手中的土地要逐漸地通過土地流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)向大戶和農(nóng)場主集中，從而推動現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。工業(yè)向園區(qū)的集中主要是按照現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的各種要求，對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的無序狀態(tài)進行調(diào)整，將各種企業(yè)通過優(yōu)化集中在園區(qū)之中，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模效應(yīng)。農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，主要是實現(xiàn)農(nóng)村人口的集中化居住，集約土地，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

“三個集中”發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及在郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的實踐，本質(zhì)上是要重新調(diào)整郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個的城鄉(xiāng)關(guān)系格局中的功能定位，即郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要為中心城區(qū)的發(fā)展做出貢獻。在此理念的指引下，中心城區(qū)將經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力收回至縣區(qū)層級，而將社會治理的重心下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，實現(xiàn)經(jīng)濟重心的上移與治理重心的下沉。

（二）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的變革

伴隨著城市中心區(qū)域?qū)紖^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌能力的增加，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理能力也得到一定程度的完善，主要表現(xiàn)為部分擁有執(zhí)法權(quán)的部門下沉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的職能調(diào)整與增設(shè)、村居社區(qū)的重新定位等三個層面。

首先，部分擁有執(zhí)法權(quán)力的部門下沉，主要是指城管、綠化等部門的管理權(quán)力下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，以增加基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力，解決在治理過程中出現(xiàn)的權(quán)責不清以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“位卑權(quán)輕”問題。2016年之后，秦鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)委區(qū)政府的文件要求，開始了“五違四必”的整治活動，其中大量涉及拆除村居民違法經(jīng)營、違章搭建的問題。這些違章建筑的拆除就需要城管部門的介入，利用其執(zhí)法權(quán)力對村居民違章建筑進行定性甚至拆除，否則秦鎮(zhèn)其他無執(zhí)法權(quán)力的部門介入將會使整個整治活動的合法性受到村居民的質(zhì)疑。為此，在《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的實施意見》文件中，我們可以看到這樣的規(guī)定：“深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革。堅持重心下沉、能統(tǒng)則統(tǒng)，進一步集中執(zhí)法事項，厘清執(zhí)法邊界，提升執(zhí)法效能。做實區(qū)城管執(zhí)法局，實現(xiàn)相關(guān)行政管理部門與城管綜合執(zhí)法部門無縫銜接;根據(jù)市級授權(quán)，強化鎮(zhèn)一級城市管理行政執(zhí)法權(quán)力，鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊實行鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用，以鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，人、財、物由鎮(zhèn)管理?！边@就在一定程度上，加強了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理能力。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的職能調(diào)整與增設(shè)，進一步推動基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能變更。自2016年開展“五違四必”整治活動之后，秦鎮(zhèn)的政府部門職能也發(fā)生了變化，其中最為明顯的則是經(jīng)濟發(fā)展辦公室、招商中心、網(wǎng)格化綜合管理中心、社會建設(shè)辦公室等部門。經(jīng)濟發(fā)展辦公室在2016年以后改稱為“區(qū)域發(fā)展辦公室”，職能由原先的制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃改為協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。招商中心，則是由原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門轉(zhuǎn)變?yōu)榍劓?zhèn)所在的區(qū)招商分中心，其人員的編制、工資等都是由區(qū)招商局負責統(tǒng)一管理。網(wǎng)格化管理中心、社會建設(shè)辦公室屬于秦鎮(zhèn)新增設(shè)的部門，主要是為了消除社會治理過程中的盲區(qū)，并增強秦鎮(zhèn)各個部門之間的協(xié)調(diào)，從而順利完成上級政府布置的社會治理任務(wù)。

最后，村居社區(qū)在秦鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)向與部門調(diào)整的過程中，也明確了自身的定位。在上世紀90年代初期，秦鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)社區(qū)的主要職能由經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)與社會服務(wù)中來;2003年秦鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)的招商引資考核標準取消，農(nóng)村社區(qū)不用再參與招商引資活動?？墒?，由于獨特的地理位置以及郊區(qū)低廉的勞動力成本，村居社區(qū)內(nèi)依舊存在大量的作坊、工廠和企業(yè)，為村居社區(qū)帶來豐厚的集體經(jīng)濟收入。在2016年“五違四必”整治活動之后，村居社區(qū)內(nèi)的企業(yè)絕大部分屬于被取締或拆除的范圍，因此村居社區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟受到了極大的削弱。所以，在村居社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展空間被高度壓縮之后，村居社區(qū)的工作重心也轉(zhuǎn)移到了為村居民提供社會服務(wù)與完成上級所轉(zhuǎn)移的社會治理任務(wù)上來。

四、“無發(fā)展的治理”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展與治理的內(nèi)在張力

圍繞著秦鎮(zhèn)的職能所產(chǎn)生的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力的上移與社會治理重心的下沉，秦鎮(zhèn)的各個部門以及村居社區(qū)都實現(xiàn)了對其原有的社會治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。正如上文所展現(xiàn)出來的，按照上海市以及秦鎮(zhèn)所屬區(qū)所頒布的文件，擁有執(zhí)法權(quán)力的部分部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，增強了秦鎮(zhèn)的社會治理能力。秦鎮(zhèn)的部門也因為職能的調(diào)整產(chǎn)生了變化，即涉及自主招商以及制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的部門被區(qū)統(tǒng)籌管理或者直接變更了部門的職能，同時又新設(shè)了涉及社會治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，以便增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各個條線部門的協(xié)調(diào)能力。村居社區(qū)雖然在2000年左右，就已經(jīng)沒有招商引資的任務(wù)考核，可是其集體經(jīng)濟的收入依然是大幅度依賴于村居社區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、工廠以及作坊等。在這些企業(yè)被拆除或者取締之后，村居社區(qū)的功能也得到重新定位。至此，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村居社區(qū)所展開職能的轉(zhuǎn)向以及治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了當前的較為完善的社會治理體系。

同時，當前的鎮(zhèn)村治理體系，又是一種無發(fā)展的治理形式，它與發(fā)展型政府理論解釋框架中的治理體系存在著較大的不同。在發(fā)展型政府的解釋體系中，基層社會治理并不是政府的主要目標，社會治理的最終目的是要為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，即“發(fā)展中的治理”?？墒?，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能發(fā)生轉(zhuǎn)向之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力以及村居社區(qū)的集體經(jīng)濟支撐等都受到了縣區(qū)乃至上海市的高度統(tǒng)籌。因此，當前的社會治理形式，實質(zhì)上是沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)作為支撐的社會治理體系。

至此，秦鎮(zhèn)的社會治理方式已經(jīng)圍繞著它的職能轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)了從“發(fā)展中的治理”到“無發(fā)展的治理”的轉(zhuǎn)變?！盁o發(fā)展的治理”形式的首要特征，便是如上文所描述的失去了經(jīng)濟基礎(chǔ)支撐的基層社會治理。其次，“無發(fā)展的社會治理”形式的生成也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬村居社區(qū)對于中心城區(qū)的依賴性更強，形成了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于縣區(qū)乃至上海市財政的高度依賴性。在村居社區(qū)的范圍內(nèi)來說，企業(yè)被大量取締或者拆除，村居社區(qū)的集體經(jīng)濟收入受到極大影響。特別是在當前的新鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，秦鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)的每個村民小組均需要投入20萬左右的資金來進行環(huán)境整治以及宅基美化。整個農(nóng)村社區(qū)就需要投入將近400萬的資金，這些資金只能高度依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至是更高層級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。

案例1：塘村，由原來的褚村、三角村、勝利村合并組成的新行政村，轄區(qū)面積6.12平方公里。全村28個村民小組，總戶數(shù)1 469戶，常住人口3 825人。在2016年進行村莊企業(yè)整治之前，擁有各類企業(yè)85家，這些企業(yè)年產(chǎn)值在2億元左右，每年村莊能夠獲得利潤110萬元。其中45萬元用于村兩委人員的工資支出、日常辦公支出，剩余部分則是用于村民的福利性支出，比如每年為村莊的老年人在三節(jié)（春節(jié)、重陽、中秋）發(fā)放一定數(shù)量的慰問品、村內(nèi)人員的特困戶的疾病幫助等。然而，在2016年之后村莊的企業(yè)被大量的拆除，截止到2018年7月，原先的85家企業(yè)剩下的不足10家，村莊的集體收入也減少到了10余萬元，每年的收入不足以支付村民的福利費用，只能夠用原先集體積累的資金來維持目前的村莊支出。

與村莊集體收入的減少相對應(yīng)的是，村莊的公共支出卻并未減少，特別是要維持村居民每年的福利發(fā)放、要完成上級政府交代下來的社會治理任務(wù)，這就使得村居社區(qū)更加依賴上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付?？偟膩碚f，目前秦鎮(zhèn)的每個農(nóng)村社區(qū)每年的財政轉(zhuǎn)移支付大概有180萬元，其中120萬由區(qū)財政負責，60萬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責。這筆經(jīng)費主要是用于村民的福利（比如為村莊內(nèi)的老人每年開展三次送溫暖活動）、村干部的工資、固定資產(chǎn)的添置等。所以，每年的180萬的財政轉(zhuǎn)移支付也難以支撐農(nóng)村社區(qū)完成村莊各個村民小組的環(huán)境整治以及宅基的美化，只能夠再次以項目的形式申請上級政府的經(jīng)濟補助。

因此，秦鎮(zhèn)已經(jīng)形成的“無發(fā)展的治理”形式，實質(zhì)上是改變了城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)的社會治理也高度依賴縣區(qū)乃至上海市的財政轉(zhuǎn)移支付?？墒?，這種“無發(fā)展的社會治理”形式也存在著內(nèi)在的張力，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與社會之間的關(guān)系成為當前的秦鎮(zhèn)必須面對的問題。秦鎮(zhèn)以及所屬的村居社區(qū)形成了對上級財政的高度依賴性，使得秦鎮(zhèn)的發(fā)展空間進一步縮小。可是，這種沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)的社會治理形式究竟能否持續(xù)進行，卻是值得深究的問題。以秦鎮(zhèn)目前進行的宅基美化活動為例，依賴于上級財政轉(zhuǎn)移支付的180萬元，除去必要的活動人員開支之后，將很難完成上級政府所交代的社會治理任務(wù)。同時，在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的居民增收以及集體經(jīng)濟發(fā)展途徑的缺失，也使得這種“無發(fā)展的治理”受到質(zhì)疑。

這就是說，在郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬村居的發(fā)展乃至治理，被更高層級的政權(quán)組織高度控制以后，則面臨著一個重要的問題，即郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬的村居社區(qū)在當前的鄉(xiāng)村振興的背景下如何實現(xiàn)自身的經(jīng)濟發(fā)展？這是郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在未來的治理圖景中所面臨的一個悖論，其中又存在著巨大的張力。按照上海市“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、土地、人口等都是為了更好地實現(xiàn)城市的發(fā)展而服務(wù)的。郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬的村居承擔了城市中心區(qū)域以及更高層級的政權(quán)組織所下放的治理職能與治理責任，為上海市中心區(qū)域的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的治理環(huán)境?？墒?，在新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略中，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬村居在喪失經(jīng)濟發(fā)展職能以及經(jīng)濟發(fā)展的自主空間被壓縮以后，又應(yīng)該如何實現(xiàn)振興？按照城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系格局中對于郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的界定，僅僅承擔著社會治理職能化解社會流動帶來的治理風險的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又該如何尋找新的發(fā)展空間或者是依舊是作為城市的功能補充區(qū)域？因此，在這種“無發(fā)展的治理”背景下，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會治理與經(jīng)濟發(fā)展之間的抉擇充滿了張力。如果高度依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，那么基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬的村居社區(qū)在面對流動社會進行治理時又將會呈現(xiàn)出高度的不適;如果選擇僅僅是進行社會治理，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)又應(yīng)該從何處尋找新的經(jīng)濟增長空間？

五、結(jié)論與討論

當前上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所發(fā)生的從經(jīng)濟發(fā)展到社會治理的職能轉(zhuǎn)向以及治理實踐，實質(zhì)上是在城鄉(xiāng)一體化的背景下城市與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的再次調(diào)整，且形成了以城市作為本位的郊區(qū)社會治理。也就是說，圍繞著經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力的上移以及社會治理重心的下沉，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能被界定為給城市發(fā)展提供服務(wù)的所在。[8]在城鄉(xiāng)一體化的視角之下，城市中心區(qū)域的功能進行自我更新，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到調(diào)整，并且加強了對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌能力，以此消解郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的無序、高污染以及低產(chǎn)出的發(fā)展方式。在此過程中，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，也就依賴于城市中心區(qū)域的功能需求來確定。

與此同時，在社會轉(zhuǎn)型日益加劇的背景下，上海市中心城區(qū)將社會治理的風險轉(zhuǎn)移到了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨特位置存在著密切的關(guān)系，也與上海市中心城區(qū)的功能更新存在著較大關(guān)系。首先，上海市中心城區(qū)的功能在近些年來愈加地注重于社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的提升與完善，努力為社區(qū)的居民提供較好的服務(wù)。但是，這一過程是伴隨著上海市政府對于上海市總體人口控制的前提之下展開的。人口總量龐大以及高度的人口流動所帶來的社會治理風險，使得中心城區(qū)在進行社會治理所要付出的成本急劇增加。于是，中心城區(qū)開始將社會治理的壓力直接向下轉(zhuǎn)移，即基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)開始承擔社會治理的壓力。在社會治理壓力的轉(zhuǎn)移過程中，社會治理的風險也就隨之轉(zhuǎn)移。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)的位置的獨特性，決定了它是政府進行社會治理最為恰當?shù)膶蛹?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是直接面對著流動社會的層級，它們本身對于社會流動所帶來的各種變化具有高度的敏感性，從而也能夠快速地對流動社會所產(chǎn)生的需求做出及時的反應(yīng)，從而消解流動社會所可能誘發(fā)的治理風險。

因此，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)向以及治理實踐，形成了以城市為中心的“無發(fā)展的社會治理”模式。它固然在一定程度上緩解了城市社會治理的壓力，并依賴城市中心區(qū)域?qū)紖^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌能力的增強，實現(xiàn)了對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。可是，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種“無發(fā)展的治理”也帶來了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展與社會治理之間的迷思。

說明：本文系陜西省社科基金項目《陜西省農(nóng)村社區(qū)柔性治理的建構(gòu)機制研究》（2020F006）、西北農(nóng)林科技大學(xué)2019年博士科研啟動項目（Z1090219185）的階段性成果。

注釋：

①根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，已經(jīng)對文中所出現(xiàn)的人名、地名進行了匿名化處理。

②中共上海市**區(qū)委員會、上海市**區(qū)人民政府：《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的實施意見及責任分工的通知》，2016年12月13日。

③“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，是在20世紀90年代時任上海市委書記的黃菊在對上海市的郊區(qū)進行調(diào)研時提出的，即農(nóng)田向大戶和農(nóng)場集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

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From Development to Governance： Functional Shift and Practice of Grass-roots Township Regime

Zhang Guanlei

（Northwest A&F University，Yang Ling 712100，China）

Abstract：The governance risks brought about by social transformation and the transfer between urban and rural areas have led to the functional shift from economic development to social governance in suburban towns， and formed the mode of "non-development governance". In this process， in order to enhance the ability of social governance in suburban towns， the county and district governments have distributed part of the law enforcement departments to the grass-roots towns， the functions of the township departments have been adjusted， and the functions of the village community have been redefined. However， the essence of "governance without development" is to renew the functions of suburban towns and central urban areas in the context of urban-rural integration in the new era. This form of city-based suburban social governance fully presents the strain between the economic development and social governance of suburban towns.

Key words：suburban towns;function shift; governance without development;define the function

責任編輯：王明洲